Решение № 9302 от 30.7.2024 г. на ВАС по адм. д. № 1979/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по жалба на ръководителя на Националния орган на Програмата за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-А Румъния - България" 2014-2020 срещу решение 348 от 28.12.2023 г по адм.д. 308/2023 г. по описа на Административен съд Русе, с което е отменено решение РД-02-14-582 от 23.05.2023 г., за определена финансова корекция на Дирекция Природен парк Русенски Лом" гр.Русе в размер на 100% върху стойността на допустимите разходи по Договор 16/16.08.2019г. с изпълнител Макроплан" ЕООД на стойност 109 900лв. без ДДС и 131 880 лв. с ДДС.

Счита, че са налице касационни основания за отмяна на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Излага доводи, че двата договора за изготвяне на ГИС на Парк Русенски Лом, са изпълнени непосредствено един след друг в рамките на една година, а именно ГИС по проект SFEDA е предаден на възложителя на 27.09.2018 г., а ГИС по Проект ROBG - 464 на 16.09.2019 г.

Видно и от становището на вещото лице И по двата проекта е създаван слой Кадастър. Проект SFEDA за слоя като източник на данните е посочена картата на възстановената собственост от МЗХГ. По проект ROBG-464 са въведени кадастрални данни от два източника - картата на възстановената собственост (КВС) от МЗХ и кадастралната карта и кадастралните регистри (КККР) от АГКК И по двата проекта данните се обработват, извличат и предоставят по еднакъв начин съгласно възможностите на използвания софтуер, но инструментите и функционалностите за тези процеси не са обект на разработките по двата проекта. Използването на стандартни ГИС софтуери за достъп до данните и по двата проекта предполага еднакъв начин за достъпът до атрибутивните данни за обектите, еднакви моделите за визуализация и анализ на пространствените данни и еднакви възможности за тяхната промяна и актуализация, които са определени от функционалностите на използваните софтуери. Възложителят не е спазил принципите на добро финансово управление и в частност принципа за икономичност, посредством възлагане на дейности, които изцяло са извършени преди една година. В случая не е имало нужда от изготвяне на изцяло нов ГИС, а е било възможно само допълване или актуализация, която дейност не би била извършена на същата цена. Нарушен е принципът на икономичност, като констатираните нарушения водят до разходване на средства в неподходящо количество, качество и не на най-добра цена. Подобно изпълнение на дейностите по проекта и в частност разглеждания договор не води до осъществяване на целите на проекта, тъй като същите дейности вече са били извършени.

Ответната страна, чрез процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на жалбата, представя писмен отговор.

Прокурорът дава заключение за неоснователност на жалбата.

Касационната жалба е процесуално допустима, подадена в срока по чл. 211, ал.1 АПК.

Разгледана по същество е неоснователна.

В административния акт е прието, че ОЛАФ е установила двойно финансиране на разходите за. изпълнение на договора за Географска информационна система (ТИС) за Природен парк Русенски Лом, идентичен резултат е изготвен преди това за същия бенефициент в различен проект, финансиран от EС. Анализът на техническите спецификации и крайния продукт разкрил незначителни разлики между двете ГИС, които не налагат разработването на изцяло нова система.

В съответствие с договора и техническите спецификации, изпълнителят отговаря за изпълнението на няколко основни дейности, както следва:

Създаване, на базова кадастрална карта за нуждите на актуализирания. План за управление, включваща подробна информация за кадастралните имоти; Създаване на отделен слой за торите на територията на Природния парк; Създаване на аналитична база данни за кадастралните поземлени имоти и горите на територията на Природния парк; Обработка на данни от теренни проучвания на флората и фауната и определяне границите на природния парк;

• Създаване на база данни за основните инфраструктурни обекти (електропреносни и водоснабдителни мрежи и основна туристическа инфраструктура); Определяне на природните местообитания в съответствие със Закона за биологичното разнообразие и типовете ландшафтни райони на територията на природния парк;

• Обучение на персонала на Природен парк Русенски Лом 5.

На 16.09.2019 г. Макроплан ЕООД е предал всички посочени в договора услуги. В съответствие с протоколите за приемане, ГИС. е прехвърлен на бенефициента със следните основни компоненти:

• Създадена основна кадастрална карта във векторен формат;

• Създаден горски слой и аналитична база данни за кадастралните поземлени имоти;

• Създаден слой за границите на Природен.парк Русенски Лом;

• Създадени слоеве за основните инфраструктурни обекти;

• Създадени слоеве за видове природни местообитания и ландшафтни региони.

През 2018 г. Дирекция на Природен парк Русенски Лом реализира проект SFEDA Система за мониторинг на горите за ранно откриване и оценка в Балкано- Средиземноморската зона, финансиран от Програма ИНТЕРРЕГ Балкани - Средиземно море 2014-2020. Общата цел на проекта е насърчаване на транснационалното сътрудничество между страните в региона.

Един от основните резултати от проекта (Работен пакет 3 - Ландшафтен анализ на Природен парк Русенски Лом) включва разработването на многослойна ГИС. В съответствие с техническите спецификации той включва следните основни компоненти:

• Административни граници на природния парк;

• Пътища и обществени мрежи;

• Използване на земята (в съответствие с кадастралната информация);

• Хидрографска мрежа;

• Пейзажна информация;

• Големи водоеми, природни и създадени от човека инфраструктурни обекти;

• 3D модел.

ГИС доставката е предадена от избрания изпълнител - Г. Т. - през септември 2018 г. Заданието е прието със следните основни компоненти: административни граници на Природния парк, кадастрална карта във векторен формат слоеве за гори, пътища, водопроводни мрежи и основни водни обекти, основни природни и създадени от човека инфраструктурни обекти, ландшафт на парцели.

Според презентация, изготвена от Дирекцията на Природен парк Русенски Лом ГИС е качена на сайта на дирекцията. Установено е, че ГИС не е публично достъпна. В хода на проверката е представен на разследващите служители на ОЛАФ на диск.

Прието е, че анализът на техническите спецификации и резултатите за двата проекта, финансирани от ЕС, показват, че двете географски информационни системи са практически идентични. Единствената забележима разлика е актуализирането на слоевете флора и фауна с резултатите от теренните проучвания в проект ROBG-464.

Разследването на ОЛАФ установило, че бенефициентът е включил дейност по проекта и е поискал резултат, който е идентичен на продукт, който вече е бил финансиран от друг проект, финансиран от ЕС. Географската информационна система, създадена в рамките на проект ROBG - 464 Зелено управление за опазване на Природен парк Русенски Лом и Природен парк Комана има идентичен обхват с разработената в рамките на проект SFEDA с малки разлики, които не изискват изцяло нова система,

УО приел, че предоставените ресурси, представляващи безвъзмездна финансова помощ, са използвани за заплащането на дейности по договор, които вече са изпълнени в рамките на друг финансиран с европейски средства проект, възлагане на дейности, които изцяло са извършени преди една година. В случая не е имало нужда от изготвяне на изцяло нов ГИС, а единствено е било възможно само допълване или актуализация, която дейност не би била извършена, на същата цена, не води до осъществяване на целите на проекта. Същите дейности вече са били извършени, услугата предмет на изпълнението, вече е осъществена по друг проект и: нейното пре-възлагане с цел разходване на европейски средства, без да има реална необходимост не би могло да изпълни отново същата цел, поставените цели обективно е невъзможно да бъдат постигнати отново с оглед на факта, че бенефициерът вече преди година е приел за изпълнен договора за услуга с предмет изготвяне на ГИС на парка; ясно са изведени всички предвидени дейности по договорите и е видно, тяхното цялостно припокриване. Няма как обективно да се постигнат от бенефициера целите на проекта, възлагайки дейност, с чийто резултат разполага.

За да отмени оспорения акт съдът е приел, че съгласно техническата експертиза и по двата проекта е създаван слой Кадастър". Проект SFEDA за слоя като източник на данните е посочена картата на възстановената собственост от МЗХ,. не са въвеждани данни от кадастралната карта и кадастралните регистри, което предполага че няма данни за поземлени имоти в урбанизирана територия. Актуалността на данните е средата на 2018 г. По проект ROBG -464 са въведени кадастрални данни от два източника - картата на възстановената собственост (КВС) от МЗХ и кадастралната карта и кадастралните регистри (КККР) от АГКК, като по този начин са включени и имоти в урбанизираната територия (там където има създадена КККР). Данните са актуални към периода на изпълнение на проекта - средата на 2019 г. Въпреки, че данните са сходни като тематика и атрибути те не са идентични поради разликата в използваните източници и времевия период. С оглед на спецификата на поддръжка на кадастъра, за период от една година са възможни не малко промени в границите на поземлените имоти и в случай, че за конкретни цели трябва актуален кадастър, не е удачно да се използват стари данни. И по двата проекта е създаден слой Гори", отразяват характеристиките на горите съгласно лесоустройствените проекти на ИАГ - отдел, подотдел, вид на гората и т.н.по отношение на този слой може да се предположи, че данните в двата проекта са до голяма степен сходни, с оглед на това че лесоустройствените проекти се актуализират на определен период и зависи дали за периода на изпълнение е имало актуализации. По двата проекта е създаден слой Пътища" като използвания източник е кадастралната карта. По единия проект освен КВС е използвана и КККР и това предполага по-голяма пълнота на данните. Съгласно заключението на вещото лице може да се заключи, че базите данни съдържат различни по брой и съдържание слоеве, като някои от тях са сходни откъм тематичен обхват"/ както и твърди УО/. СТЕ сочи, че напълно сходство не е налице и не може да се говори за надграждане или актуализация на вече създадена ГИС и не може да се твърди пълно сходство по двата проекта при изпълнението, поради различните поставени задачи. Съдът приел, че изводът на УО, че Географската информационна система, създадена в рамките на проект ROBG - 464 Зелено управление за опазване на Природен парк Русенски Лом" и Природен парк Комана", има идентичен обхват с разработената в рамките на проект SFEDA с малки разлики, които не изискват изцяло нова система е необоснован, както и за наличие на фактическото основание за налагане на 100% ФК неправилен.

Решението е правилно като резултат.

Съдът е изходил от обхвата и включените дейности в двете ГИС. Проект SFEDA има за цел да се определи място за поставяне на стационарна кула с термокамера за ранно откриване и оповестяване на пожари. Обемът и съдържанието на тази ГИС е малко, има за цел да задоволи изпълнението на посочената цел, поради което и обема обработена информация е малък и съответно използваните модели за обработка на информация. Поставените дейности са две: Дейност Анализ на ландшафта за Природен парк Русенски Лом и дейност Анализ на растителността, риска от пожари и създаване на модели за поведение на огъня и анализ на настоящата система за предпазване от пожари в ПП Русенски Лом. Няма изисквания за участие на експерти от различни специалности и е изработена от един експерт. ГИС включва следните компоненти: административни граници на парка, кадастрална карта във векторен формат, слоеве за гори, пътища, водопроводни мрежи и основни водни обекти, основни природни и създадени от човека инфраструктурни обекти, ландшафт на парцели. Поради това и стойността на изработването й е 13 690лв.

Изработването на ГИС по проект ROBG- 464 има за цел да се Актуализира Плана за управление на Природен парк Русенски Лом. За изработването на тази ГИС има одобрено техническо задание и то е съобразено със съдържанието на Плана за управление на природен парк, което е нормативно регламентирано. Планът за управление на природен парк е нормативно регламентиран в чл.55 и следващите от Закона за защитените територии /ЗЗТ/, има определен ред за приемане - с Решение на МС и нормативно определено съдържание чл.57 от ЗЗТ и се изработват съгласно правилата, дадени с Наредба за разработване на планове за управление на защитени територии. Съгласно чл.6 от наредбата, възложителят посочва структурата на плана в заданието, а в него трябва да бъдат включени показателите, посочени в чл.7 от наредбата. Съгласно Чл. 11. от Наредбата Министерството на околната среда и водите изготвя задание за план за управление, което има нормативно регламентирано съдържание. След изработването на Плана по утвърденото задание, същото се внася за разглеждане от Висшия експертен екологичен съвет при МОСВ / чл.18/. След одобрение на Плана, се внася за приемане от Министерския съвет с решение, което се обнародва в "Държавен вестник" /чл.20/.

Изготвения ГИС по проект ROBG- 464 е изготвен по посочения нормативен ред, тъй като има за цел актуализиране на Плана за управление на Природен парк Русенски Лом. Актуализирането на плановете на природните паркове следва да се извършва на всеки 10 години съгласно чл.55 ал.2 от ЗЗТ, което е нормативно задължение за извършване на тази дейност. Налице е изработено и утвърдено е от министъра на околната среда и водите Задание за актуализация на План за управление на Природен парк Русенски Лом. В заданието е посочено, че следва да се изработи ГИС, както и е посочено, че всички карти следва да бъдат в ГИС формат, съвместими с форматите използвани от МОСВ, посочен е форматът, под който да се събира информацията, възможностите за интегриране. Тази ГИС е изработено по проект ROBG- 464. В техническото задание за изработване на ГИС са посочени пет дейности, за които са посочени източниците на данни, начина на трансформиране на данни, взаимовръзките между данните, както следва:

Дейност 1: Създаване на слой кадастър във векторен формат, създаване на слой гори, като се конвертира настоящия формат ZEM2.10 към формат ESRI shape, създаване на аналитична база данни за гори, поземлени имоти, както и геобаза данни , съдържаща Feature Dataset и координатна БГ система, трансформиране на пространствените данни от КВС в DSET и други.

Дейност 2: обработка на данни от теренни проучвания на биоразнообразието /флора и фауна/, обработка на данни върху теренни планшети и обработка на измерванията с ГНСС приемници, създаване на база данни, съдържаща резултатите от теренните проучвания, създаване на слой поземлени имоти и слой Горска карта на природния парк.

Дейности 3: създаване на база данни за инфраструктурните мрежи - слой ВиК, слой енергопреносна мрежа, слой пътна мрежа, слой туристическа инфраструктура.

Дейност 4 включва определяне на природните местообитания по /ЗБР/ и местообитанията по EUNIS , чрез разработване на програмен код, който интерпретира таксационните показатели от инвентаризацията на горските територии, определяне на природните местообитания в незалесени територии, чрез използване на база данни, генерирани по проект Картиране на природни местообитания, определяне на типовете ландшафт и други дейности.

Дейност 5 включва обучение на персонал от ДПП Русенски Лом за работа с ГИС, като са посочени три групи теми, по които следва да се проведе обучението.

Изработената ГИС по проект ROBG- 464 е приета, въз основа на нея е актуализиран Плана за управление на ПП Русенски Лом и същият е приет с Решение 760/12.10.2022г. на МС, обнародван в ДВ бр. 83/18.10.2022г.

Приетата по делото техническа експертиза е дала заключение, че не е налице пълно сходство по двата проекта при изпълнението, поради различните поставени задачи, както и не е налице надграждане или актуализиране на вече създадената ГИС по проект SFEDA. Експертът сочи, че е налице разлика в използваните източници на информация, обема на въведената информация и времевия период, през който е извлечена информацията по двете ГИС. Базите данни в двете ГИС съдържат различни по брой и съдържание слоеве, като някои от тях са сходни, но само по тематичен обхват, а не като вид и обем на въведената информация.

Изработения ГИС по Проект SFEDA няма обема и съдържанието, необходимо за актуализиране на Плана за управление на ПП, което е съществена разлика с ГИС по проект ROBG- 464 . Процесният ГИС е уеб-базиран, има много по-голям обем от информация, включва посочените пет дейности, включва и информация за Парк Комана, каквато в първата ГИС не се съдържа.

Процесният проект включва и други дейности, като обучение на служителите за работа с ГИС, тъй като част от слоевете са достъпни само за служителите, която дейност също има финансово изражение и е фактор, определящ цената.

Въз основа на приетата техническа експертиза и доказателствата по делото, съдът е извършил обективен анализ между двете ГИС, изработени по двата отделни проекта и приел, че е налице не минимална, а съществена разлика относно обема на обработените данни и информация, изработените слоеве, връзката между тях, формите, в които се събира информацията, начина на конвертиране на информация, достъпността за потребителите и постигнатия краен резултат. Първият проект е за изработване на ГИС, която съдържа ограничена информация и липсват съществени връзки между информацията и начина й на конвертиране, не е достъпна за обществеността, а потребител са бенефициерите по Проекта. Вторият проект касае нормативно регламентирано съдържание и изискване към ГИС, която е част от Плана за управление на ПП, поставени са повече по обем и вид изисквания за събиране и обработка на пространствена информация и за свойства на обектите, използвани са различни методи и модели на конвертиране на информацията. Тази ГИС е достъпна на различни нива - ниво обществено достъпно, ниво достъпно за служителите на ПП за нанасяне на промени, ниво достъпно за създателя на системата. Тези обстоятелства не са съобразени от УО при издаване на оспорения административен акт.

От събраните доказателства в съдебното производство се установява, че целите и резултатите на новия проект са различни. Не всички дейности изцяло са изпълнени в рамките на предишния проект, възложените дейности не са изцяло извършени предната година, не всички дейности са същите, целта на проекта е друга актуализиране на плана за управление.

Действително има нарушение на принципа на добро финансово управление, но то не е до степен даваща основание за определяне на 100 % финансова корекция.

Съгласно Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 (Изм. ДВ, бр. 19 от 2020 г.) т.2. Нарушаване на принципите по чл. 4, параграф 8, чл. 7 и 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 финансовата корекция е 100 на сто; В съответствие с принципа на пропорционалност размерът на финансовата корекция може да бъде намален на 25, 10 или 5 на сто, когато естеството и тежестта на индивидуалното или системното нарушение не оправдава определяне на по-висок размер.

В случая в съответствие с принципа за пропорционалност са били налице основания за намаляване на финансовата корекция, евентуално в размер на 25 % , тъй като малка част от дейностите са били извършени с първоначалния проект. Още повече, че корекция от 25 % би била по- голяма от сумата, която е заплатена по първоначалния проект. Съдът не може да определя размера на определената финансова корекция за конкретното нарушение, определянето й е от компетентността на УО, но при неправилно определяне на размера, следва да отмени административния акт. С оглед на това обжалваното съдебно решение, с което е отменен административния акт е правилно и следва да се остави в сила.

На ответната страна следва да се присъдят претендираните разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 2000 лв. за което са представени доказателства за изплащането му. Възражението за прекомерност на договореното адвокатско възнаграждение е неоснователно.

Като има предвид изложените мотиви, Върховният административен съд, Седмо отделение