Решение № 8404 от 6.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 2049/2016 г.

Решение № 8404 от 6.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 2049/2016 г., VII о., докладчик съдията Йовка Дражева Производството е по чл. 137, ал. 4 от Закона за платежните услуги и платежните системи.

Образувано е по жалбата на "Кеш Кредит " ЕАД, гр. София, чрез адвокат Д. Дончев, против решение № 4 от 21.01.2016 г. на Управителния съвет на Българската народна банка, с което е отказано издаване на лиценз за извършване на дейност като дружество за електронни пари. Иска отмяна с оплаквания за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Административният орган не е съдействал за отстраняване на недостатъците в искането. Признава, че в писмото от 8.10.2015 г. на БНБ са поискани допълнително документи и информация, но не е определен срок, в който да бъдат представени. Не са указани неблагоприятните последици по реда на чл. 30, ал. 2 от АПК. Допуснато е нарушение на формата по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, тъй като отказът няма конкретни мотиви. В случая са изложени бланкетни съображения, което води до незаконосъобразност. Отказът е материално незаконосъобразен, защото посочената разпоредба чл. 14, т. 1 и т. 2 от ЗПУПС противоречи на чл. 11 от Директива № 2007/64/ ЕО от 13.11.2007 г. на ЕП и на Съвета във вр. с чл. 2, § 1 и чл. 3, § 1от Директива 2009/110/ЕО от 16.09.2009 г. на ЕП и Съвета. УС на БНБ не би могло да вземе решение в 3- месечния срок, след като не е разполагало с необходимата информация. Не е спазена целта на закона, разписана и в § 4 от преамбюла на Директива 2009/2011/ЕО за премахване на бариерите за навлизане на пазара.

Ответната страна Управителният съвет на Българската народна банка оспорва жалбата като неоснователна. Твърди, че административнопроизводствените правила са спазени. Проведена е кореспонденция с дружеството при установени несъответствия с изискванията на ЗПУПС и Наредба № 16 и в писмо № БНБ-9023.93/8.10.2015 г. изчерпателно са посочени недостатъците и данните и информацията, които следва допълнително да се представят и прецизират. Писмото е получено надлежно на 12.10.2015 г., но до датата на атакуваното решение три месеца по късно е налице бездействие. Не са представени изисканите документи, а е в интерес на дружеството в разумен срок да представи изискваните информация и документи. Дружеството не отговаря на изискванията на закона. Спазена е Директива 2007/64/ЕО. Развива подробни съображения в писмени бележки.

Върховният административен съд, VII отделение, като взе предвид, че жалбата е подадена на 11.02.2016 г. в 14-дневния срок считано от получаване на съобщението, намира същата за допустима. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения:

Производството пред БНБ е започнало по заявление вх. № БНБ-64058/10.07.2015 г. на "КЕШ Кредит" ЕАД, гр. София, с искане за издаване на лиценз за извършване на дейност като дружество за електронни пари по смисъла на чл. 3, ал. 1, т. 2 от Закона за платежните услуги и платежните системи. Към заявлението са представени под опис 37 писмени документи.

На основание чл. 35, ал. 6 от Наредба № 16 от 16.07.2009 г. за лицензиране на платежни институции, дружествата за електронни пари и операторите на платежни системи (Наредбата), БНБ е изискала предоставяне на допълнителни документи с цел да бъдат установени обстоятелствата, необходими за извършване на преценка налице ли са условията за издаване на лиценз с писмо изх. № БНБ 90293/8.10.2015 г.: декларация по чл. 77, ал. 2 от ЗПУПС, одитиран финансов отчет по чл. 35, ал. 1, т. 6 от Наредбата, допълване на информация в "Бизнес план и прогнозен бюджет за първите три години", в Правилата за управление на дейността, "Описание на организационната структура на заявителя" информация относно издаването на платежни карти, относно приемането на плащания с платежни инструменти, данни и документи по чл. 38 от Наредбата, годишни финансови отчети за 2014 г. и др.

Указанията са получени от Татяна Кънчева Кръстова на 12.10., не е посочена годината, без да има яснота относно качеството на лицето. В жалбата обаче на л. 8 от делото изрично е посочено от процесуалния представител на жалбоподателя, че указанията от 8.10.2015 г. действително са получени. Следователно по този въпрос няма спор.

Не е спорно и обстоятелството, че в периода от 12.10.2015 г. до 21.01.2016 г. търговското дружество не е изпълнило указанията, не е представило посочените документи и не е дало поисканата информация.

С докладна записка от 15 януари 2016 г. внесена за разглеждане от управителя на БНБ и подуправителя на БНБ ръководещ управление "Банково", е направено предложение за отказ за издаване на лиценз за извършване на дейност като дружество за електронни пари на "Кеш кредит" ЕАД.

С решение № 4 от 21 януари 2016 г. на УС на БНБ на основание чл. 77, ал. 1 и ал. 2 и чл. 137, ал. 1 от ЗПУПС е постановен изричен отказ за издаване на лиценз за дружество за електронни пари. Административният орган се е мотивирал. Посочил е, че дружеството трябва да отговаря едновременно на всички условия на чл. 77, ал. 2 вр. с чл. 10 от ЗПУПС като приложи надеждни правила за управление на дейността свързана с издаване на електронни пари и предоставяне на платежни услуги. Информацията предоставена със заявлението относно взаимодействието на заявителя с други доставчици на платежни услуги и/или платежни системи не е изчерпателна и не обхваща взаимодействието на заявителя с обслужващата дружеството банка. Няма ясни правила за отговорността по чл. 77, ал. 2 вр. с чл. 10, ал. 4, т. 5, б. "б" от ЗПУПС, защото няма описание на управленската структура и нивата на отговорност. Посочено, че заявителят не е допълнил и прецизирал информацията относно дейността на заявителя, неговите клонове и представители по отношение на процедурата по чл. 35, ал. 1, т. 7, б. "б" от Наредбата за установяване, управление, контрол и докладване на рисковете, на които е изложено или може да бъде изложено дружеството. Няма предоставена информация по чл. 10, ал. 4, т. 5, б. "г" от ЗПУПС относно възприетите счетоводни и административни процедури като част от механизма за вътрешен контрол. Не са посочени мерки за осигуряване на непрекъсваемост и надеждност при издаване на електронни пари и при предоставяне на платежни услуги по чл. 35, ал. 1, т. 7, б."е" от Наредбата. Не е представена допълнителна информация в документа "Правила за управление на дейността на дружеството за електронни пари", обхващащи дейността на заявителя относно изчерпателно описание на информационната система във връзка с издаването на електронни пари и предоставянето на платежни услуги. В бизнес плана по чл. 10, ал. 4, т. 6 от ЗПУПС няма описание на всички дейности, които заявителят възнамерява да извършва. Нито има допълване и прецизиране на информацията по отношение на дейностите по издаване на електронни пари и предоставяне на платежни услуги, както и механизма за тяхното извършване в страната и в чужбина. Дружеството не е разграничило отделните видове приходи и разходи, които прогнозира да реализира, информация необходима по чл. 35, ал. 1, т. 6, б. "д" от Наредбата. Няма информация по чл. 35, ал. 1, т. 6, б. "д" от Наредбата относно ресурсната осигуреност за извършване на дейността. Не е представен и одитиран финансов отчет за 2014 г. по чл. 35, ал. 1, т. 5 от Наредбата. Представените финансови отчети за 2011 г., 2012 г. и 2013 г. сочат загуби, от които не може да се направи извод, че финансовото състояние на дружеството гарантира, че "Кеш Кредит" ЕАД разполага с необходимата ресурсна и финансова обезпеченост за извършване на дейност като дружество за електронни пари.

Настоящият състав на Върховния административен съд, VII отд., след като обсъди доводите на страните и събраните по делото доказателства, преценени поотделно и в съвкупност, при извършената служебна проверка на законосъобразността на административния акт по реда чл. 168, ал. 1, във вр. с чл. 146 от АПК, намира жалбата за неоснователна по следните съображения:

1. Решението е издадено от компетентен административен орган, предвид чл. 77, ал. 1 и чл. 137, ал. 1 от ЗПУПС.

2. Спазен е чл. 59, ал. 1 и ал. 2 от АПК, защото решението е в писмена форма и съдържа всички необходими реквизити.

3. Не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Неоснователно е твърдението за липса на мотиви. Подробно са описани представените документи, направен е анализ на информацията, която те се съдържат и онази, която липсва. Посочени са изискванията, на които трябва да отговаря търговското дружество по закон, за да получи лиценз. Конкретно и подробно относно всяко изискване е обсъдено и конкретизирано каква информация не е представена, указанията, които са дадени на дружеството и какво не е изпълнено. От изложените факти и развити правни съображения е видно, че административният орган е проверил и преценил представената от заявителя документация и е развил доводи по отношение на всеки от констатираните недостатъци, сочещи за несъответствие с изискванията на чл. 35 от Наредбата.

Неоснователно е оплакването, че недостатъците в заявлението не са отстранени поради съществено процесуално нарушение на чл. 30, ал. 2 от АПК, изразяващо се неопределяне на срок, в който заявителят да изпълни дадените му указания.

Издаването на лиценз за дружество за електронни пари е предмет на регулиране от Закона за платежните услуги и платежните системи, ДВ, бр. 2009 г. и НАРЕДБА № 16 от 16.07.2009 г. за лицензиране на платежните институции, дружествата за електронни пари и операторите на платежни системи. Нито законът, нито наредбата съдържат конкретен срок, в рамките на който трябва да бъдат представени допълнително изисканите документи, необходими за извършване на преценка налице ли са условията за издаване на лиценз. Поради тази причина жалбоподателят се позовава на чл. 30, ал. 2 от АПК. Разпоредбата гласи, че отстраняването на недостатъци в искане, с което е открито административното производство, се извършва в тридневен срок от съобщението с указание, че неотстраняването ще предизвика прекратяване на производството.

В случая обаче производството не е прекратено, а е приключило с издаване на акт по същество, като УС на БНБ изрично е отказал с решение издаване на лиценз. Следователно липсата на предупреждение по смисъла на чл. 30, ал. 2 от АПК за прекратяване на административно производство, в случая няма никакво значение.

Основният правен спор по делото е, дали указанието за представяне на допълнителни документи и представяне на допълнителна информация без да е определен конкретен срок представлява съществено нарушение на процесуалните правила. Съществено нарушение на административнопроизводствените правила е онова нарушение, което ако не беше допуснато резултатът би бил различен. С жалбата до съда не са представени онези данни и документи, които са подробно описани като липсващи, но необходими за целите на административно производство и описани в писмо № БНБ-90 -293/8.10.2015 г. на подуправител на БНБ, ръководещ Управление "Банково". Следователно жалбоподателят не е доказал, че само поради неопределянето на срок не е могъл да прояви процесуална активност и да представи необходимите писмени доказателства .

Вярно е, че в писмото на подуправителя на БНБ няма посочен срок, в който заявителят да е задължен да представи поисканите данни и информация . Указанията от 8.10.2015 г. обаче са получени, за което има данни по делото и е факт, признат от жалбоподателя в жалбата до съда. До момента на издаване на отказа 21 януари 2016 г. е изминал период от време повече от три месеца, който е разумен, тъй като е достатъчен, за да бъдат изпълнени дадените указания. Законът използва израза "достатъчен" срок само в чл. 41, ал. 1 от ЗПУПС и за съвсем друга хипотеза. От данните по делото обаче е видно, че в случая административният орган е изчакал достатъчно време да бъдат представени допълнителни документи по чл. 35, ал. 6 от Наредбата преди да постанови отказа. Неопределянето на конкретен срок не е накърнило правата на заявителя да прояви активност и участие в административното производство с цел представяне на необходимата информация.

Неоснователно жалбоподателят твърди, че чл. 14, т. 1 и т. 2 от ЗПУПС противоречат на чл. 11 от Директива 2007/64/ЕО на ЕП и Съвета от 13.11.2007 г. Националната разпоредба гласи, че Българската народна банка отказва издаването на лиценз за извършване на дейност като платежна институция, когато прецени, че заявителят не отговаря на някое от условията по чл. 10 и когато заявителят не е представил необходимите сведения и документи или представените документи съдържат непълна, противоречива или невярна информация. Съгласно чл. 11 от Директива 2007/64/ЕО в срок от три месеца от получаване на заявлението или, ако заявлението е непълно Ч от получаване на цялата необходима за вземане на решение информация, компетентните органи информират заявителя относно това дали дава или отказва да издаде лиценз. Транспониран е в чл. 11 от ЗПУПС и гласи, че в срок до три месеца от получаване на заявлението и всички необходими документи БНБ взема решение за издаване на лиценз или отказва издаването на лиценз. Това не означава обаче, че заявителят може неограничено да бездейства. Директивата цели да премахне законовите пречки за достъп до пазара, като в съображение 6 от преамбюла изрично е посочено, че не е целесъобразно правната рамка да бъде изчерпателна. Извън срока по чл. 11 Директивата не посочва други срокове свързани с участието на заявителя в производството по издаване на лиценз.

Решението на УС на БНБ е постановено при правилно прилагане на материалноправните разпоредби и е в съответствие с целта на закона. При оспорване на отказ за издаване на административен акт, съгласно чл. 170, ал. 2 от АПК, в тежест на оспорващия е да установи, че са били налице условията за издаването му. Жалбоподателят обаче не твърди и не доказва фактическа обстановка, която да е различна от установената в административното производство и да оборва правните изводи на административния орган за постановяване на отказ за издаване на лиценз. Изискванията към заявителя са посочени в чл. 35 и сл. от Наредбата, като липсата на което и да е от тях обуславя постановяване на отказ за лицензиране. Съгласно чл. 11 от ЗПУПС преди да издаде лиценз, БНБ извършва проучвания за съответствие на представените документи с условията за издаване на лиценз и за възможностите на заявителя да изпълни изискванията за извършване на дейността, за която желае да бъде лицензиран. Когато е необходимо, БНБ може да се консултира с други компетентни органи. Разпоредбата изцяло съответства на чл. 10 от Директива 2007/64/ЕО. Съгласно чл. 77, ал. 1 от ЗПУПС Българската народна банка издава лиценз за извършване на дейност като платежна институция, когато заявителят е представил всички изискуеми сведения и документи в съответствие с изискванията на този закон и подзаконовите актове по прилагането му и ако по преценка на БНБ заявителят отговаря на условията за издаване на лиценз. В чл. 10, § 2 от Директива 2007/64/ЕО изрично е посочено, че компетентният орган трябва да даде "благоприятна цялостна оценка". В случая такава не е дадена. Само БНБ може да прецени дали дружеството отговаря на условията за издаване на лиценза, предвид чл. 12, ал. 1 от ЗПУПС.

В случая компетентният административен орган е извършил анализ и преценка на предоставената от заявителя документация по чл. 35 и сл. от Наредба № 16, и направил извод, че не са изпълнени всички нормативни изисквания за издаване на лиценз на дружеството, като са изложени подробни мотиви.

По изложените съображения съдът намира, че като е отказал издаването на лиценз на ""Кеш Кредит" ЕАД, Управителният съвет на БНБ е постановил законосъобразно решение, жалбата срещу което следва да бъде отхвърлена като неоснователна, поради липса на отменителни основания по чл. 146 АПК.

Водим от горното, и на основание чл. 172, ал. 2, предл. последно от АПК, Върховният административен съд, VII отделение,