Решение № 1242 от 12.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7740/2024 г.

Производство по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на А. П. Ч. и Б. В. А. и двамата от гр. София, чрез адвокат М. Костадинова против решение 7609/19.06.2024 г. по адм. дело 10565/2023 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на шесто отделение. Развиват се оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон във връзка с прилагането на чл.3, чл.10 от Закона за нормативните актове (ЗНА), съществени нарушения на съдопроизводствени правила поради липса на мотиви по важни за спора въпроси и необоснованост, обусловена от неточна интерпретация на фактите касационни основания по чл. 209, т.3 АПК. Касаторите развиват доводи за неточна преценка от тричленния състав на Върховния административен съд на липсата на компетентност за министъра на здравеопазването при издаване на обжалваната Наредба Н-6 от 21.12.2022 г. за функционирането на Националната здравноинформационна система (Наредбата) предвид създаването със същата на първична нормативна уредба на важни обществени отношения, засягащи основните права и свободи, защитени от Конституцията и международните договори, ратифицирани от Република България. Позовават се на липсата на нормотворчески разум за защитата на личните данни след като тя е уредена в Закона за защита на личните данни, най-чувствителните от тях, тези за здравния статус на гражданите да бъдат първично уредени с наредба, която всеки министър на здравеопазването може конюнктурно да променя. Посочват, че този нормотворчески подход нарушава чл.10 от Закона за нормативните актове. Позовават се на липса на преценка на съда на релевираното нарушение на изискването за съразмерност, ясно дефинирани цели и неспазване на относимите стандарти на Съда на Европейския съюз (СЕС) и Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ). Ответникът по касационната жалба министърът на здравеопазването, чрез юрисконсулт Здравкова изразява становище за неоснователност на същата. Моли съдебното решение да бъде оставено в сила като счита за неналични пороците релевирани в рамките на касационното оспорване. Развитите от тричленния състав на Върховния административен съд правни тези по спорните въпроси и направените изводи в мотивите на съдебния акт намира за правилни и счита, че същите не обуславят твърдените от касаторите основания по чл. 209, т.3 АПК. Прокурорът от Върховната прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното оспорване. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал.1 АПК, в срока по чл. 211, ал.1 АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал.2 от АПК е основателна. С решение 7609/19.06.2024 г. по адм. дело 10565/2023 г. Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение е отхвърлил оспорването по жалба на А. П. Ч. и Б. В. А., и двамата от гр. София срещу Наредба Н-6 от 21.12.2022 г. за функционирането на Националната здравноинформационна система, издадена от министъра на здравеопазването, обн. ДВ, бр.103 от 24 декември 2022 г., в сила от 01.01.2023 г. Присъдил е разноски. Приел е, че оспореният нормативен административен акт е издаден от компетентен орган със законово учредена компетентност в чл. 28г, ал.6 и ал.7 от Закона за здравето (ЗЗ), в предвидената от закона писмена форма за валидност, след спазване на адмиинстративнопроизводствените правила и в съответствие с нормативните актове от по-висока степен. Посочил е, че уредената в раздел VIII материя на киберсигурността досежно изискванията към информационните и мрежовите системи, чрез които административните органи и лицата генерират и достъпват данни в НЗИС дават достатъчно гаранции срещу злоупотреба при обмена на информация и при достъп до личните данни на гражданите, включително до тези за здравното им състояние, като по този начин обезпечават и спазването на чл.8 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКЗПЧОС) и чл.7 от Хартата на основните права на Европейския съюз (ХОПЕС). Отбелязал е, че създаването и съхраняването на информация за здравното състояние на лицата, която предполага обработването на личните данни на гражданите и липсата на нормативна уредба на тези въпроси изисква детайлно нормативно уреждане в подзаконов нормативен акт. Приел е, че е спазено правилото на чл.77 АПК, изискващо компетентният орган да издаде нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Реализирани са процедурно обособените етапи, като специфична административна дейност по осъществяване на административнопроизводствените правила във връзка с приемането на акта. Посочил е, че неяснотата в смисловото значение на отделни разпоредби, при наличието на такива, може да бъде преодоляна чрез тълкуването им, а не чрез претендираната им отмяна. Решението е неправилно. Постановено е при съществено нарушение на съдопроизводствени правила. По делото е установено, че със заповед РД-02-18/15.02.2022 г. на министъра на здравеопазването е определена работна група за изготвяне проект на наредба по чл. 28г, ал.6 и ал.7 и чл. 28д, ал.2 от Закона за здравето, като за целта използва при съобразяване на закона постъпилия в Министерството на здравеопазването проект за Наредба за изграждането и функциониране на Национална здравноинформационна система вх.26-00-391/01.02.2022 г. от Информационно обслужване АД. В нормативния административен акт основен акцент е поставен на генерирането, формата, съдържанието и поддържането на базисния елемент в дейността на системата електронния здравен запис на гражданина. С решение по т.12 от Протокол-решение 10 от заседание, проведено на 05.04.2022 г. ръководството на Министерството на здравеопазването е одобрило предложения проект за наредба и същият заедно с мотивите е публикуван на 07.04.2022 г. на интернет страницата му за обществено обсъждане и на Портала за обществени консултации на Министерския съвет. Постъпилите становища са обобщени в доклад на заместник-министъра на здравеопазването изх. 26-00-391/17.06.2022 г. и представени на вниманието на министъра на здравеопазването. С писмо изх. 37-00-111/08.07.2022 г. министърът на здравеопазването е заявил предварителна консултация на проекта за наредба до председателя на Комисията за защита на личните данни съгласно чл.36 от Регламент (ЕС) 2016/679 като е приложил и мотивите към него и Оценката за въздействие върху защита на данните. Проектът е съгласуван и с министъра на електронното управление. С решение по Протокол-решение 68 / 13.12.2022 г. ръководството на Министерството на здравеопазването е приело проекта на Наредба Н-6 за функционирането на Националната здравноосигурителна система и е изпратило същата за обнародване, което е станало в ДВ, бр.103 от 24.12.2022 г. и подзаконовият нормативен акт е влязъл в сила на 01.01.2023 г.. С нормативния административен акт започва функционирането на създадената със Закона за здравето Национална здравноинформационна система, в която се събира, обработва и съхранява информация за здравното състояние на населението чрез създаването и поддържането на електронен здравен запис на гражданите, който по дефиниция на чл. 13, ал.1 от Наредбата представлява структура от данни за всяка от извършените от медицинските и немедицинските специалисти в лечебните и здравните заведения дейности, с които се създава или използва здравна информация за гражданина или които са относими към неговото здравно състояние независимо от неговия здравен статус и източника на финансиране на съответната дейност. Съгласно чл. 28г, ал.6 и ал.7 от Закона за здравето (ЗЗ) за създаването и поддържането на електронните здравни записи на гражданите лечебните и здравните заведения подават информация в Министерството на здравеопазването, като вида на информацията, начина на нейното предоставяне, както и условията и реда за предоставянето и се определят с наредба на министъра на здравеопазването. С наредбата се определят и условията и реда за водене на регистрите, информационните бази от данни и системи, включени в Националната здравноинформационна система (чл.28д, ал.2 от ЗЗ). Наредба Н-6 от 21.12.2022 г. за функционирането на Националната здравноинформационна система е издадена на основание чл. 28г, ал.6 и ал.7 и чл.28д, ал.2 от Закона за здравето. Налице е нормативна делегация за издаването ѝ като това вярно е отчетено от първоинстанционния съд. Последният обаче не е изследвал и не е дал отговор на наведените от касаторите доводи, че се касае за формално овластяване на министъра на здравеопазването за издаване на подзаконовия нормативен акт. Съдът не е изследвал доколко Наредбата не е издадена в нарушение на чл. 3 от Закона за нормативните актове, съгласно който първичната уредба и отношенията, които се поддават на трайна уредба се уреждат със закон. Важните въпроси на които се дължи отговор е, доколко регулираните отношения във връзка с вида на информацията, начина на нейното предоставяне, както и условията и реда за предоставянето, условията и реда за водене на регистрите, информационните бази от данни и системи, включени в Националната здравноинформационна система, предоставянето на достъп до информацията в електронния здравен запис нямат траен характер и тяхната уредба е необходимо да стане със закон. Произнасянето за първи път по тези въпроси от касационната инстанция би лишило страната, чиято теза не бъде възприета от една инстанция и то по съществото на спора, в която би могла да ангажира разширен кръг от доказателства и доказателствени средства в подкрепа на своите твърдения. Липсата на мотиви по този важен за предмета на оспорване въпрос обуславя порока съществени нарушения на съдопроизводствени правила. В два последователни абзаца от мотивите на своето решение (стр.5-6) тричленният състав на Върховния административен съд прави извода, че липсата на нормативна уредба по събирането, обработването и съхраняването на информация за здравното състояние на лицата, която предполага обработването на личните данни на гражданите изисква тяхното детайлно нормативно уреждане в подзаконов нормативен акт. Логическата структура на този извод е спорна предвид наличието на Закон за защита на личните данни (ЗЗЛД) и Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 г. относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на личните данни и относно свободното движение на такива данни (Общ регламент за защита на личните данни). Разпоредбата на чл.31 от Наредбата изрично предвижда, че обработването на личните данни, включително на здравните данни, става при условията на ОРЗД и ЗЗЛД. В контекста на гореизложеното спорен е извода на първоинстанционния съд, че липсата на нормативен акт, който да регламентира същия вид обществени отношения и който да действа едновременно с посочената наредба формира неоснователност на довода на жалбоподателите за нарушение на чл.10 от ЗНА. Съгласно чл. 15, ал.3 ЗНА ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт. Това съотношение също не е изследвано от съда, а то е обуславящо за материалната законосъобразност на оспорения нормативен административен акт. То е пряко свързано не само с императива, заложен в чл.10 ЗНА, но и с изискването за съразмерност (пропорционалност) на държавната намеса в индивидуалните права на гражданите (чл.4 АПК). Съпоставен с възприетото от тричленния състав на Върховния административен съд, че Наредбата създава първична нормативна уредба, засягаща важни аспекти от здравния статус на всички граждани, резонно касаторите поставят въпроса, допустимо ли е този нормативен регламент, който засяга основни конституционни права и свободи, да бъде създаден с подзаконов нормативен акт. Налице е вътрешно противоречие в изводите на съда. В обжалваното решение липсва анализ и обсъждане на вътрешната нормативна йерархия между принципите, заложени в ЗНА и нормите от ЗЗ, овластяващи министъра на здравеопазването да издаде оспорената наредба. При изследването на въпроса за съразмерността (пропорционалността) на държавната намеса в релевантната си практика ЕСПЧ и СЕС налагат стандарт, който поставя на първо място въпроса дали намесата преследва ясно дефинирана легитимна цел и ако отговорът на този въпрос е позитивен се анализират специфичните средства за нейното постигане, като колкото по-ясна е легитимната цел и колкото по-значим е обществения интерес, който я обуславя, толкова по-сериозна намеса в индивидуалните права може да бъде оправдана. Неправилно е при позоваването и изследването на целите на акта съдът да се концентрира върху мотивите за неговото приемане. Последните могат да бъдат отправна точка за тълкуване, но легитимните цели следва да имат своето нормативно битие. Съдът е следвало да ги локализира, изясни и обсъди с оглед наведените доводи за незаконосъобразност и в рамките на служебно вмененото му задължение по чл. 168 АПК. Въпросът за съразмерността е принципен за държавната намеса в индивидуалните права на лицата и е детерминиран не само от изискванията за анализ на правната уредба, действаща на ниво регламенти и национални закони, но и във връзка с решенията на Съда на Европейския съюз и Европейския съд по правата на човека. Без анализ на фактическия им контекст, на съществените им сходства и различия, не може да се замести нуждата от същински мотиви на съдебния акт включително и във връзка с отказа на тричленния състав на Върховния административен съд да отправи преюдициално запитване относно приложимостта на сочените от жалбоподателите норми от правото на Европейския съюз. Самият отказ на първоинстанционния съд не е съпроводен с дължимите мотиви. Съдът се е задоволил да посочи, че липсва неяснота на разпоредбите на чл.9 §2, б. в, б. ж, б. з и б. и от Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 г. и чл.7 и чл.8 от Хартата на основните права на Европейския съюз в контекста на настоящия правен спор, поради което не е налице необходимост от тълкуването им и оттук необходимост от сезиране на Съда на Европейския съюз. Необходимост от тълкуване в процеса по правораздаване във връзка с предмета на спора е безусловно необходимо по всяко дело. В случай, че тричленният състав на Върховния административен съд е имал възможността да го постигне е следвало да го извърши и отговори на доводите на страните. Критериите за евентуален отказ са ясно дефинирани в практиката на СЕС като изключения от предвиденото в чл.267 ДФЕС задължение за отправяне на преюдициално запитване. Дадени в обобщен вид те са свързани с хипотези, че 1.)повдигнатият въпрос е ирелевантен, 2.)разглежданата разпоредба от правото на Съюза вече е била предмет на тълкуване от СЕС и 3.)правилното ѝ тълкуване е толкова очевидно, че не остава място за каквото и да е основателно съмнение. Явно е, че тричленният състав на Върховния административен съд се е спрял на третото от изброените основания, формулирайки го в лаконичен вид, който не само, че препятства възможността да бъдат изяснени неговите съображения, но и граничи с пълна липса на мотиви, което съставлява също съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Въпросът за основателността на искането за преюдициално запитване е пряко свързан с възможността за страните да организират своята защита във връзка с възможния отговор от СЕС. В рамките на касационното производство правомощията на настоящия петчленен състав на Върховния административен съд за приобщаване на нови доказателства досежно предмета на оспорване пред първоинстанционния съд - Наредба Н-6 от 21.12.2022 г. за функционирането на Националната здравноинформационна система е недопустимо. Предмет на съдебен контрол пред касационната инстанция е първоинстанционното съдебно решение, а не оспореният административен акт и приобщаването на нови доказателства е възможно само във връзка с касационните основания. Допуснатите от тричленния състав на Върховния административен съд съществени нарушения на съдопроизводствени правила детерминират отмяна на първоинстанционното съдебно решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав, което следва да започне от фазата по събиране на доказателствата във връзка с предмета на спора и ново произнасяне по искането за преюдициално запитване. По последното, в случай, че го приеме за неоснователно, първоинстанционният съд следва да изложи ясни мотиви за смисъла на правните норми в контекста на тълкуването на разпоредбите на чл.9 §2, б. в, б. ж, б. з и б. и от Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 г. и на чл.7 и чл.8 от Хартата на основните права на Европейския съюз и връзката им с предмета на спора, включително и досежно поставените по-горе в мотивите на настоящото решение пропуски, касаещи действието чл.3, чл.10 от Закона за нормативните актове, изследването на въпроса за съразмерността (пропорционалността) на държавната намеса в контекста на решенията на Съда на Европейския съюз и Европейския съд по правата на човека. На основание чл. 226, ал.3 АПК при новото разглеждане на делото първоинстанционният съд следва да се произнесе и по разноските за воденето му пред петчленния състав на Върховния административен съд. Водим от горното и на основание чл. 222, ал.2, т.1 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия