Решение № 6570 от 1.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 4025/2018 г.

Решение № 6570 от 1.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 4025/2018 г., III о., докладчик председателят Жанета Петрова "Овергаз Мрежи" АД със седалище и адрес на управление София е подало касационна жалба срещу решение № 279 от 11.01.2018 г. по адм. дело № 8736/2016 г. по описа на от Административния съд-град София, с което е отхвърлен предявения от дружеството като универсален приемник на "Овергаз Север" ЕАД (с предходно наименование "Дунавгаз" ЕАД) иск срещу Комисията за енергийно и водно регулиране за обезщетяване на имуществени вреди в размер на 719 528, 25 лева, заедно със законната лихва върху главница от 1 181 528, 25 лева. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила, необоснованост и нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено с постановяването на друго, с което да се уважи предявения иск и се присъдят разноски. Комисията за енергийно и водно регулиране е оспорила касационната жалба на "Овергаз Мрежи" АД и е поискала да се отхвърли. Комисията по енергийно и водно регулиране е подала частна жалба срещу решение № 279 от 11.01.2018 г. по адм. дело № 8736/2016 г. по описа на от Административния съд-град София в частта за разноските, които съдът е отказал да й присъди. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е правилно и следва да бъде остановено в сила. Върховният административен съд, като провери правилността на решението с оглед направените касационни оплаквания, прие следното: Производството пред административния съд е образувано по исковата молба на "Овергаз Север " ЕАД, с предишно наименование "Дунавгаз" ЕАД, с която срещу Държавната комисия за енергийно и водно регулиране е предявен иск за сумата 1 088 995, 11 лева за обезщетяване на имуществени вреди, причинени от издаденото от този орган решение № И1-Л-223/26.03.2007 г., обявено от съда за нищожно заедно със законната лихва от датата на исковата молба. С решение № 4254/25.06.2014 г. по адм. дело № 3072/2012 г. по описа на Административния съд-град София Държавната комисия за енергийно и водно регулиране била осъдена да заплати на "Овергаз Север" ЕАД обезщетение в размер на 441 781, 92 лева за имуществени вреди, причинени в периода 25.06.2007 г. - 1.07.2008 г. от административен акт- решение № И1-Л-223/26.03.2007 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, ведно със законната лихва, считано от датата на исковата молба - 23.03.2012 г. Предявеният иск бил отхвърлен за разликата над присъдения до пълния предявен размер от 1 088 995, 11 лева. С решение № 8970/18.07.2016 г. по адм. дело № 14443/2014 г. по описа на Върховния административен съд решението на първоинстанционния съд било обезсилено и делото било върнато за ново разглеждане от друг състав с указания да отстраняване на нередовности на исковата молба. С молба от 3.10.2016 г. "Овергаз Север "ЕАД заявило, че претендира сумата 1 181 528, 25 лева, съставляваща сбора от направените разходи, посочени в "Справка за направени разходи за обект Габрово и мораторни лихви, считано от датата на извършване на разходите до датата на исковата молба – 23.03.2012 г. С последваща молба от 27.03.2017 г. дружеството посочило, че искът за главницата следва да се счита предявен за сумата 719 528, 25 лева, тъй като се оттегля частично за сумата 462 000 лева, равняваща се на цената, получена от "Овергаз Север "ЕАД при продажбата на цялостния проект за газификация на община Габрово. Претендира се и заплащане на законната лихва върху главницата от 1 181 528, 25 лева, представляваща сбор от стойността на всички разходи. Административният съд установил, че "Овергаз инк" АД притежавало лицензия № Л-193-08/14.09.2005 г. за дейността "разпределение на природен газ" и лицензия № Л-193-12/14.09.2005 г. за дейността "обществено снабдяване с природен газ", за обособена територия Дунав." На 27.09.2006 г. дружеството внесло заявление до Държавната комисия за енергийно и водно регулиране с искане да бъде дадено разрешение за преобразуването на [фирма] чрез отделянето на " Дунавгаз " ЕАД като еднолично търговско дружество. С решение № Р-047/29.11.2006 г. комисията разрешила преобразуването, считано от вписването на новото дружество в търговския регистър. С решение № ОЛ-161/29.11.2006 г. Държавната комисия за енергийно и водно регулиране отнела лицензиите на "Централгаз" АД за дейността "разпределение на природен газ" и за дейността "обществено снабдяване с природен газ", издадени за територията на община Габрово. Като мотив за отнемането на лицензиите било посочено неизпълнението на лицензионните дейности. Комисията счела, че не е необходимо да назначи особен търговски управител съгласно чл. 56, ал. 4 ЗЕ поради липса на изградена от лицензианта газопреносна мрежа на територията на община Габрово и отсъствието на извършвана от него дейност. На 15.12.2006 г. "Овергаз инк" АД внесло искане за изменение на притежаваните от него лицензии чрез включване в обхвата им на територията на община Габрово. С решение № 1/8.03.2007 г. по фирмено дело № 2902/2007 г. на Софийския градски съд било вписано отделянето на "Дунавгаз" ЕАД от "Овергаз инк" АД. На 27.03.2007 г., между "Дунавгаз" ЕАД като възложител и "Овергаз инк" АД като изпълнител, бил сключен договор, според който изпълнителят се задължавал да изработи цялостен продукт по проект "Газификация на община Габрово", като извърши необходимите фактически и правни действия – плащане на държавни такси, регистриране на договори, изготвяне на проект за подробен устройствен план. Тези действия следвало да се извършат в съответствие с планираните от възложителя инвестиции. Цената на договора трябвало да не е по-ниска от разходите на изпълнителя за изработване на продукта. Към този договор са подписани две споразумения - от 5.01.2009 и от 28.10.2010 г., според които готовият продукт ще бъде придобит от възложителя най - късно до 25.03.2012 г. С решение № И1-Л-223/26.03.2007 г. Държавната комисия за енергийно и водно регулиране изменила издадените на "Дунавгаз" ЕАД лицензии № Л-223-08/8.03.2007 г. и № Л-223-08-12/8.03.2007 г. за извършване на дейностите "разпределение на природен газ" и обществено снабдяване с природен газ на обособена територия "Дунав, като добавила към нея територията на [община]. С решение № 1648/13.02.2008 г. по адм. дело № 10741/2007 г. по описа на Върховния административен съд, влязло в сила на 13.02.2008 г., било отменено решение № 0 Л-161/29.11.2006 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, с което били отнети издадените на "Централгаз" АД лицензии. С решение от 23.07.2009 г. по адм. дело № 3759/2009 г. по описа на Върховния административен съд, поради нарушаване на забраната по чл. 43, ал. 2, т. 1 ЗЕ, за издаване само една лицензия за разпределение на природен газ на една обособена територия, решение № И1-Л-223/26.03.2007 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране било обявено за нищожно. С решение № 0 З-Л-161/06.10.2010 г. Държавната комисия за енергийно и водно регулиране повторно отнела лицензиите на "Централгаз" АД. На 21.04.2011 г. дружеството "Овергаз Север" АД, с предишно фирмено наименование "Дунавгаз" ЕАД, внесло искане за изменение на лицензии № Л-223-08/8.03.2007 г. и № Л-223-12/27.04.2009 г., като към обособена територия "Дунав" бъдат присъединени териториите на община Трявна и община Габрово. С решение № ТПрГ- 2/14.07.2011 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране производството по това заявление било прекратено поради това, че е постъпило и друго заявление за издаване на лицензия за извършване на дейността "разпределение на природен газ" на територията на община Габрово от "Черноморска технологична компания" ЕАД. След провеждане на конкурс, с решение № ТПрГ 1/26.01.2012 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране, за спечелил конкурса за издаване на лиценз за определяне на титуляр на лицензия за извършване на дейността "разпределение на природен газ "на територията на община Габрово било определено дружеството "Ситигаз България " АД. С писмо от 10.05.2012 г. "Ситигаз България" АД уведомило комисията, че е запознато с извършените дейности от "Овергаз север" ЕАД в община Габрово и води разговори за придобиване активите му. С договор от 8.03.2.0013 г. "Овергаз Север" ЕАД продало на "Ситигаз България" част от проекта за газификация на община Габрово, представляваща изградена, но незавършена мрежа от 3 654 линейни метра заедно с изпълнителска документация. От правна страна административният съд приел, че исковете са неоснователни. Съдът посочил, че макар решение № И1-Л-223/26.03.2007 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, което по твърдение на ищеца, му причинило имуществени вреди, да е било обявено за нищожно, то представлява позитивен за "Дунавгаз" EАД административен акт. Административният акт е бил прогласен за нищожен поради това, че комисията не е изчакала да влезе в законна сила решение № 0-Л-161/29.11.2006 г. за отнемане на издадените на "Централгаз" АД лицензии. Според направената от административния съд преценка, нямало пряка и непосредствена причинна връзка между обявеното за нищожно решение № И1-Л-223/26.03.2007 г. и направените от ищеца разходи. Решение № И1-Л-223/26.03.2007 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране било издадено преди датата на влизане в сила на решение № 11013/23.07.2009 г. по адм. дело № 3758/2009 г. по описа на Върховния административен съд. Независимо от предвиждането на чл. 13, ал. 7, предл. 2 ЗЕ (в редакция - ДВ, бр. 74/8.09.2006 г. - според което обжалването на решенията на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране не спира тяхното изпълнение, административният орган трябвало да изчака влизането в сила на решението за отнемане лицензиите на "Централгаз" АД и едва след това да издаде нови лицензии със същия предмет, което произтича от задължението на органа да спазва принципа за съразмерност по чл. 6, ал. ал. 1, 4, 5 АПК. Едновременно с това обаче управителният орган на "Дунавгаз" ЕАД е могъл да допусне, че е възможно решение № 0-Л-161/29.11.2006 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране да бъде отменено. Именно след отмяната му е подписано споразумението от 5.01.2009 г. между "Дунавгаз" ЕАД и "Овергаз инк" за спиране изпълнението на сключения между тях договор до разрешаването на спора за законосъобразността на лицензията на "Централгаз". В периода преди да бъде отменено решение № 0-Л-161/29.11.2006 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране и след това, за ищеца е съществувала правна несигурност, която задължително е следвало да бъде оценена и предвидена с оглед значителната стойност на инвестиционното намерение. Вместо това били предприети поредица от фактически и правни действия за реализиране на това намерение. Освен това издаденото от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране решение № И1-Л-223/26.03.2007 г. не обвързвало адресата, преди да влезе в сила. Първоинстанционният съд не споделил възражението на ищеца, че е бил въведен в заблуждение относно законосъобразността на нищожното решение, поради това, че не е бил привлечен от административния орган като заинтересована страна в съдебното производство по оспорване решението за отнемане лицензиите на "Централгаз". Към 23.07.2009 г. – датата на постановяване на решение № 10013/2009 г. по адм. дело № 3759/2009 г. по описа на Върховния административен съд "Дунавгаз" ЕАД все още не е било титуляр на правото на собственост върху работните проекти за газоразпределителна мрежа и подробен устройствен план-предмет на договора от 12.03.2007 г. за обект "Газификация на [община]", тъй като действието му е било спряно със споразумението от 28.10.2010 г. В това споразумение било записано изрично, че възложителят все още не е придобил собствеността върху изготвените продукти по договора от 12.03.2007 г., като прехвърлянето трябва да стане не по-късно от 25.03.2012 г. Окончателният приемо-предавателен протокол бил подписан на 19.03.2012 г., когато "Овергаз Север" ЕАД придобило собствеността върху цялостния продукт "Газификация на община Габрово или три години след обявяването на нищожността на решението на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране. Освен това договор № ППР-01/3.01.2007 г., договор № ИП-01/1.03.2006 г. и договорът от 12.03.2007 г., във връзка с които са част от исковите претенции, били сключени преди да бъде издадено решение № И1-Л-223/26.03.2007 г. Според основните и допълнителни заключения на назначените счетоводна, икономическа и техническа експертиза, ищецът направил разходи в размер на 1 181 528, 24 лева. Заплатените за инициираните от ищеца административни производства държавни такси не подлежали на възстановяване, тъй като се дължат срещу административни услуги. С тези мотиви административният съд отхвърлил предявените искове. Съдът не присъдил претендираното от ответника адвокатско възнаграждение в размер на 18 000 лева, позовавайки се на чл. 10, ал. 2, изр. първо ЗОДОВ. Касационната инстанция намира, че при постановяването на решението не са допуснати сочените от касационния жалбоподател съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Не е процесуално нарушение отказът на съда да изслуша повторно вещите лица, изготвили експертни заключения по делото, при положение, че заключенията вече са били приети. Процесуалните действия на съда и страните, извършени при предходното разглеждане на спора, не се нуждаят от повторение, тъй като запазват силата си. Съдът не е коментирал заключенията на вещите лица, тъй като е формирал убеждение, че на ищеца не се дължи търсеното обезщетение за имуществени вреди. Липсата на отговор в мотивите на съдебния акт на всички доводи на ищеца не го опорочава до степен да бъде отменен, при положение, че дори и изложени, такива мотиви не биха довели до вероятност за друг резултат от произнасянето на съда. Неоснователно е и оплакването, че първоинстанционният съд не е основал решението си върху установените фактически обстоятелства. Въз основа на събраните доказателства съдът е направил верни фактически констатации, съобразно които е приложил материалния закон. При прилагане на материалния закон от административния съд е допуснато известно противоречие, що се отнася до преценката, че органът трябвало да изчака влизането в сила на решението за отнемане лицензиите на "Централгаз" АД, преди да преобразува лицензиите на "Овергаз инк" АД с издаването на лицензии на "Дунавгаз" ЕАД. Тази преценка обаче не е определяща за произнасянето на съда, който е изложил други съображения за отсъствието на всички елементи на разпоредбата на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, поради което предявените искове не следва да бъдат уважени. Касационната инстанция споделя направения от административния съд извод, че установените обстоятелства по делото не покриват фактическия състав на чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди. Съгласно чл. 4, ал. 1 ЗОДОВ държавата и общините дължат обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането. Увреждането следва да е причинено от незаконен административен акт, от незаконно действие или от бездействие на администрацията. В случая Държавната комисия за енергийно и водно регулиране не е издала увреждащ право или законен интерес на "Дунавгаз" ЕАД" административен акт. Решението на комисията за разширяването на територията, в границите на която се упражнява лицензионната дейност, не засяга, а облагоприятства новосъздаденото дружество "Дунавгаз" ЕАД. Административният съд с основание е отбелязал, че ищецът сам се е поставил в положение на правна несигурност, възползвайки се от прекратяването на лицензионните права на "Централгаз" ЕАД за територията на община Габрово, макар издаденият за това акт да не е влязъл в сила. Невъзстановените разходи за изграждане на газоразпределителна мрежа на територията на община Габрово не могат да се разглеждат като имуществена вреда по смисъла на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, след като произтичат от административен акт, който не засяга, а дава права на ищеца. Държавата и общините носят имуществена отговорност, ако незаконен акт, незаконни действия или бездействия на органи или длъжностни лица имат увреждащо действие. Имуществената отговорност за вреди на държавата и общините не включва случаите, в които е придобито право или е удовлетворен интерес в резултат на незаконосъобразни актове или незаконни действия на администрацията, защото правна защита следва да бъде дадена само на законно придобитите права. По логиката, която следват исковите претенции, законосъобразното развитие на отношенията е предполагало комисията да отхвърли исканията на "Овергаз инк" АД за издаване на нови лицензии и за изменение на обособената територия "Дунав", тъй като към оня момент актът за отнемането на лицензиите на "Централгаз" ЕАД за територията на община Габрово не се ползвал със стабилитет, т. е ищецът твърди, че е понесъл имуществени вреди, защото е получил поисканата от него лицензия. В този контекст следва да се отбележи, че производството за получаване на лицензия за дейността "разпределение на природен газ" за територията на община Габрово не е започнало служебно, а по искане на "Овергаз инк" АД, което е придобило лицензията без конкурс като единствен кандидат. Отделеното от "Овергаз инк" АД дружество "Дунавгаз" ЕАД не би могло да се позовава на легитимни правни очаквания, при положение, че е получило лицензии при неприключило административно производство по отнемане на лицензиите на предишния лицензиант, при действието на законова уредба, според която за една обособена територия се издава само една лицензия (чл. 43, ал. 2 ЗЕ). С оглед тези обстоятелства съдебната отмяна на позитивния за ищеца административен акт, чието издаване е основано на предварителното изпълнение на друг, предходно издаден административен акт, не води до възникването на имуществена отговорност за вреди за Комисията за енергийно и водно регулиране. Очевидно пазарната стратегия на "Овергаз инк" АД е диктувала да бъдат подадени заявления за издаването на нови лицензии и за разширяването на лицензионната територия в момент, в който спорът относно правата на предишния лицензиант още не е приключил. Действително, както изтъква ищецът, получените лицензии пораждат задължения, респективно, инвестиционните разходи е трябвало да бъдат направени, но тези задължения са поети единствено по волята на съответния субект, комуто принадлежат и ползите от упражняването на дейността. Съобразно чл. 39, ал. 3 ЗЕ лицензия може да бъде издадена и преди да е изграден енергийния обект за осъществяване на дейността. В този случай лицензията съдържа условията за изграждане на този обект и срок за започване на лицензионната дейност. Пред касационната инстанция е представено извлечение от лицензия № Л-223-08/8.03.2007 г. за осъществяване на дейността "разпределение на природен газ", издадена на "Дунавгаз" ЕАД. В точка 2.5.1. от лицензията е записано, че лицензиантът е длъжен да изгради газоразпределителната мрежа на територията на лицензията съгласно одобрения график за изграждане по години. Тъй като документът не е представен в първата инстанция, а и представлява извлечение, не могат да се направят изводи в зависимост от данните, които се съдържат в приложение № 3 към лицензията или в одобрения от комисията бизнес-план за изграждането на мрежата. Административният съд правилно е отхвърлил и довода на ищеца, че е понесъл вреди, тъй като комисията не го информирала за обжалването на решението, с което се отнемат лицензиите на дружеството "Централгаз" ЕАД. Като се игнорира факта, че се твърди бездействие на регулаторния орган, което не е посочено като основание на предявените искове, следва да се отбележи, че Комисията за енергийно и водно регулиране води публичен лицензионен регистър, в който се вписват датата и номерът на решението, с което се изменя, допълва или отнема издадена лицензия. Публично достъпна е и информацията за съдебното оспорване на решенията на комисията. Правното положение на ищеца не би било променено и при негово участие в съдебното производство по обжалване на решение № 0-Л-161/29.11.2006 г. Дружеството не е имало качеството на заинтересовано лице и не би следвало да бъде конституирано по това дело, тъй няма изискващия се от закона пряк правен интерес. Конституирането на страните се извършва служебно от съда, а не по преценка на административния орган, издател на оспорения административен акт. В случая съдът, който се е произнесъл относно законосъобразността на решението за отнемане на лицензиите на "Централгаз" ЕАД, не е счел, че новият носител на лицензиите има качеството на заинтересовано лице, поради което не го е конституирал по делото. Към момента на издаване на решение №-Л-161/29.11.2006 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, а и към днешна дата, Законът за енергетиката предвижда предварително изпълнение на приетите от този орган решения, което означава, че обжалването на решението на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, с което са отнети издадените на "Централгаз" ЕАД лицензии, не спира неговото изпълнение. Държавната комисия за енергийно и водно регулиране не е имала нормативно задължение да спре административното производство по издаване на лицензии на "Овергаз инк" АД и промяната на обособената територия "Дунав" до приключване на съдебното производство по оспорването на решение № И-1 Л-223/26.03.2007 г., а съдът не може да преценява извършена по целесъобразност преценка. Назначаването на особен търговски управител при условията на чл. 56, ал. 6 ЗЕ, което според ищеца е трябвало да направи регулаторният орган, няма каквото и да е отношение към предмета на образуваното по искането на "Овергаз инк" АД производство. Назначаването на особен търговски управител се предприема в случаите на отказ от страна на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране да продължи срока на издадена лицензия до приключване на съдебното производство по оспорване на отказа, при наличието на лицензионна дейност от страна на лицензията. Особеният търговски управител продължава осъществяването на лицензионната дейност за сметка на лицензианта до прехвърлянето на собствеността върху енергийните обекти и определянето на нов лицензиант. Той охранява интересите на титуляра на лицензията, което означава, че дори такъв да е бил назначен, това не би повлияло върху права или интереси на дружеството "Овергаз инк" АД, което е кандидатствало за получаването на лицензии за лицензионната територия на "Централгаз" ЕАД. Както беше отбелязано, разходите за проектно-проучвателни и строителни работи за изграждане на газоразпределителна мрежа на територията на община Габрово, претендирани като имуществени вреди, са направени като последица от взети от управителния орган на "Овергаз инк" АД бизнес-решения, във връзка, с които са издадени поредица административни актове на регулаторния орган. Освен приетите от комисията решения, проявени са и други юридически факти, които допринасят дружеството да не може да реализира възстановяване на инвестицията си в пълен размер. Причинно-следствената връзка, каквато се установява от доказателствата по делото, не е идентична с причинно-следствената връзка, описана в исковата молба, според която направените от ищеца разходи произтичат само от приемането на решение № И1-Л-223/26.03.2007 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране. Според изискванията на закона, връзката между настъпилите вреди и отменения незаконосъобразен административен акт трябва да е пряка и непосредствена, каквато в случая няма. Независимо от съдебната отмяна на решение № И1-Л-223/26.03.2007 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, след повторното отнемане на лицензите, издадени на "Централгаз" АД, изграденият от "Овергаз Север" EАД енергиен обект би могъл да се ползва за лицензионната му дейност, но само ако дружеството е било единствен кандидат за осъществяване на лицензионни дейности на територията на община Габрово или ако е спечелило конкурса, който се обявява при повече от един кандидати. В случая, при явили се повече от един кандидат, с решение на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране е бил обявен конкурс, който не е бил спечелен от "Овергаз Север" ЕАД. Впоследствие, съобразно предвидената в чл. 55, ал. 5 ЗЕ "възможност, Овергаз Север" EАД е прехвърлило на спечелилото конкурса дружество изградения енергиен обект. С платената цена по договора със "Ситигаз България" EАД, ищецът е покрил част от разходите за изграждане на газоразпределителната мрежа. Цената е въпрос на договаряне между страните, което, заедно с изтъкнатите вече факти, изключва последиците от обявяването на нищожността на решение № И1-Л-223/26.03.2007 г. като единствен фактор в причинно-следствената верига. При отсъствието на увреждане, което поражда отговорността на държавата за вреди, административният съд е отхвърлил предявените от "Овергаз Север" ЕАД искове срещу Комисията за енергийно и водно регулиране. Постановеното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Незаконосъобразен обаче е изводът на съда, че ответникът няма право на разноски. Съгласно чл. 10, ал. 2 ЗОДОВ, ако искът бъде отхвърлен изцяло, съдът осъжда ищеца да заплати разноските по производството. Адвокатското възнаграждение се включва в разноските, които страната прави в хода на съдебното производство. В случая ответникът е направил разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 18 000 лева, които са реално платени, видно от представените доказателства. С оглед изхода на делото "Овергаз Мрежи" АД следва да заплати на Комисията за енергийно и водно регулиране разноски в размер на 18 000 лева, направени за защита в първата инстанция. Няма данни за разноски, направени отделно за касационното производство, поради което такива не се присъждат. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд.