Решение № 13406 от 10.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 4171/2010 г.

Решение № 13406 от 10.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 4171/2010 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по две касационни жалби, първата - на Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" гр. София, втората - на Началника на отдел "Прилагане на схеми и мерки за подпомагане" при Областна дирекция на ДФ "Земеделие" Добрич Живко Аспарухов Гаврилов, срещу Решение № 4/03.02.2010 г. по адм. д. № 613/2009 г. на Административен съд Добрич. Касаторите, в напълно идентични по съдържание жалби, твърдят неправилност на обжалваното решение на трите касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Основното им възражение е, че оспореното пред административния съд Уведомително писмо за извършено плащане изх. № 01 - 082/1127/24. 07. 2009 не е индивидуален административен акт с довод, че с него земеделския производител е само уведомен за получаването на субсидии и поради това писмото не подлежи на съдебен контрол. Инвокират и довод за незаконосъобразно конституиране на ОРА на ДФ "Земеделие" - гр. Добрич като страна в процеса. Считат за законосъобразно прогласеното за нищожно Уведомително писмо. В открито съдебно заседание пред ВАС касационните жалбоподатели не се явяват и не изпращат представител. Ответникът "Искра-2003" ЕООД - Добрич, представлявано от адв. Ангелов оспорва жалбата и моли решението да бъде оставено в сила. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби и предлага решението да бъде оставено в сила. Касационните жалби са подадени от легитимирани по чл. 210, ал. 1 и 2 АПК страни, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и са процесуално допустими, а разгледани по същество са неоснователни. Производството по адм. д. № 613/2009 г. на Административен съд Добрич се е развило по реда на чл. 145 и следващите от АПК и е образувано по жалба на "Искра-2003" ЕООД - Добрич, след изпращане на делото по подсъдност от Административен съд София - град. С нея е оспорено Уведомително писмо за извършено плащане изх. № 01 - 082/1127/24.07.2009 г., издадено от Живко Аспарухов Гаврилов - експерт към Разплащателна агенция - Република България /сега Областна дирекция на ДФ "Земеделие"/ в отговор на подадено общо заявление за плащания на площ с УИН: 08/090508/13665 за финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания на площ от Европейския фонд за гарантиране в земеделието, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и националния бюджет на Република България за кампания 2008 г. С писмото оспорващото дружество е уведомено, че по неговото заявление са наложени санкции и редукции в общ размер на 29 136,23 лв. поради наддеклариране на площи, като е определена сума за изплащане в размер на 300 166,75 лева. С жалбата са оспорени наложените санкции и редукции в посочения по-горе размер с твърдения за незаконосъобразност на обжалваното писмо като индивидуален административен акт, и издаваното му при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалния закон и при несъобразяване с целта на закона, отменителни основания по чл. 146, т. т. 3, 4 и 5 от АПК. С решението предмет на касационната жалба административния съд приел, че обжалваното писмо е индивидуален административен акт. Изложил съображения, че уведомителното писмо - предмет на съдебния контрол е обективирало волеизявление на издалия го административен орган - Областна разплащателна агенция - Добрич, че с него се засягат законни интереси на неговия адресат и че, въпреки че актът неточно е наименован "уведомително писмо за извършено плащане", представлява решение на Разплащателната агенция по чл. 43, ал. 3 от ЗПЗП, с което се отказва да бъде извършено плащане. Допълнил, че производството по Глава IV "Прилагане на схемата за единно плащане на площ" по Закона за подпомагане на земеделските производители има характер на административно производство, инициирано с подаденото по чл. 5 от ЗПЗП заявление пред държавна администрация - ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция . Съобразил, че искането е отправено от лице със статут на земеделски производител, съгласно признатото му от чл. 39 от ЗПЗП право, ако отговаря на посочените в чл. 43 от ЗПЗП условия, да получи директно плащане за ползваните земеделски площи. Преценил, че оспореното уведомително писмо е издадено в отговор на подаденото заявление за осъществяване на признато от закона право на регистриран земеделски производител да получи държавно подпомагане, че с него се отказва да бъде извършено плащане по Схемата за единно плащане на площ и се определя стойност на санкциите за наддекларирани площи, поради което има неблагоприятни последици. Обосновал извод, че поради горните съображения оспореното уведомително писмо представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от AПК, а не писмо с уведомителен характер. На второ място съобразил, че материалната компетентност на Областните разплащателни агенции на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция е определена в разпоредбата на чл. 43 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие", от анализа на която извел извод, че те нямат правомощия да вземат решения по заявки за плащане по схеми и мерки за подпомагане на Общата селскостопанска политика и Общата политика по рибарство, както и да извършват разплащания по схемите и мерките за подпомагане на Общата селскостопанска политика. Извършил анализ и на разпоредбите на чл. 43, ал. 1, чл. 18 и чл. 11а, ал. 2 от Закон за подпомагане на земеделските производители, откъдето извел извод, че правомощия за посочените по-горе функции има единствено Разплащателна агенция, със седалище София, както и че законът не предвижда възможност за делегиране на тези правомощия на Областните разплащателни агенции на Държавен фонд "Земеделие". Посочил още, че Разплащателната агенция /РА/ извършва директни плащания по подадените заявления при определени условия, указани в закона, а когато установи, че не са изпълнени тези условия и са налице предпоставките на чл. 43, ал. 3, т. 1 - 5 от закона, в зависимост от конкретния случай тя намалява или отказва плащане. Допълнил съображенията, че оторизираният да прилага мерките и схемите включени в Общата селскостопанска политика орган е ДФ "Земеделие", който наред с останалите функции, в съответствие с чл. 11, ал. 2, т. 4 от ЗПЗП считано от датата на издаване на акта за акредитация от министъра на земеделието и храните- Заповед № РД-09-835/20.12. 2007 г. на МЗП, обн. в ДВ бр. 2/2008 г., изпълнява и функциите на Разплащателна агенция. Анализирайки структурата на фонда при изпълнение на функцията му като Разплащателна агенция и компетенциите на нейните органи и териториални структурни звена, и след като съобразил разпоредбите на чл. 20а, ал. 2, чл. 22а и чл. 43, ал. 1, 2 и 4 от ЗПЗП и на чл. 35 и чл. 43, ал. 1 и 2 на действащия към момента на издаването на обжалвания акт Устройствения правилник на ДФ "Земеделие" , съдът е обосновал извод, че единствено оправомощения орган, който е следвало да се произнесе по заявлението за финансово подпомагане на жалбоподателя е изпълнителният директор на Разплащателната агенция, а организационните структури на фонда имат изпълнителски и административно-технически функции и не разполагат с правомощия да вземат решения по смисъла на чл. 11а, ал. 1 от ЗПЗП. Изпълнителният директор в съответствие с чл. 11, ал. 1 от УПДФЗ може да делегира част от предоставените му от управителния съвет правомощия за вземане на решения и сключване на договори за финансово подпомагане на земеделските производители единствено на заместник изпълнителните директори и на ръководителите на териториалните структури на фонда, след предварително решение на управителния съвет. В случая уведомителното писмо предмет на жалбата, не е подписано от изпълнителния директор на фонда, изпълняващ и функцията на изпълнителен директор на Разплащателна агенция, а от експерта в областната разплащателна агенция Добрич Живко Гаврилов. Той не е от кръга на органите по чл. 11 от Устройствения правилник органи, оторизирани да издават административни актове. Такъв не го прави и издадената Заповед № 01- РД/ 1104 от 15.07.2009 г. от Изпълнителния директор на фонда, с която са оправомощени всички младши експерти, експерти, старши експерти и главни експерти в 28-те ОРА та ДФ "Земеделие"-РА да подписват уведомителните писма за извършено пращане за кампанията за директни плащания 2008 г. Предвид посочените съображения извел крайния си правен извод, че атакувания административен акт в оспорената част е издаден от некомпетентен орган, поради което и нищожен, и прогласил тази нищожност, а преписката изпратил на Държавен фонд "Земеделие" Разплащателна агенция, гр. София, по компетентност за произнасяне по същество. Решението на Административен съд - Добрич е правилно. Първоинстанционния съд е извършил задълбочен анализ на фактите и обстоятелствата по издаване на оспорения акт и компетентността на органа, издател на акта. В съответствие със закона са изводите на административния съд, че оспореното пред него уведомителното писмо е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. В това отношение съдът извършил законосъобразна преценка на нормативните актове, регламентираща схемите и мерките на Общата селскостопанска политика на Европейския съюз и тези на националното законодателство, уреждащи обществените отношения по прилагането на схемите и мерките на Общата селскостопанска политика на ЕС и стигнал до обосновани изводи за правната природа на уведомителното писмо като административен акт, за правомощията на ДФ "Земеделие" като държавен орган на българската държава в областта на Общата селскостопанска политика по управление на средствата за подпомагане на българското земеделие със средства от Европейските земеделски фондове и за компетенциите на органите в тази област. Въз основа на това и съобразявайки нормите на националното законодателство - АПК, ЗПЗП и Устройствен правилник на ДФ "Земеделие" в относимата редакция, стигнал до обоснован и законосъобразен извод, че се касае до управленски функции свързани с изпълнение на нормативно регулирана властническа дейност от административен орган, с които чрез налагане на финансови санкции и редукции, се въздейства неблагоприятно върху правната сфера на жалбоподателя и че се касае за индивидуален административен акт, спрямо който съдебния контрол е допустим. На следващо място, законосъобразен е и втория извод на съда, че не са били налице необходимите законови предпоставки за издаване на оспорения пред него акт, т. е. че издателят на акта не е разполагал с материална компетентност да го издаде. В тази връзка е обоснован извода му, изведен от анализа на разпоредбите на чл. 43 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие" и чл. 43, ал. 3 и чл. 11а, ал. 2 от ЗПЗП. Извършвайки задълбочен анализ на структурата и организацията на ДФ "Земеделие", изпълняващ функцията на Разплащателна агенция, съдът е стигнал до обоснования извод, че единствено изпълнителния директор на фонда е компетентен да издаде административния акт, а лицето подписало Уведомителното писмо от името на областната дирекция на фонда, не е компетентен орган по чл. 20а, ал. 1 и 2, по чл. 43, ал. 1, 3 и 4 от ЗПЗП, още по-малко е от кръга на органите по чл. 11, ал. 1 от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие" , на които са делегирани такива правомощия. Чл. 11, ал. 1 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие" /отм./ предоставя възможност на Изпълнителния директор да делегира част от предоставените му от управителния съвет правомощия за вземане на решения и сключване на договори за финансово подпомагане на земеделски производители -на заместник изпълнителните директори и на ръководителите на териториалните структурни звена на фонда, но само след предварително решение на управителния съвет. В случая такова оправомощаване на ръководителите на териториалните структурни звена на фонда, в частност този на ОРА - Добрич, не е налице. Ответникът не твърди, а и не представя доказателства за наличие на предварително взето решение на управителния съвет в тази насока. Законосъобразен е извода на съда, че не са били налице законовите предпоставки за издаване на оспорения пред него акт, т. е. че издателят на акта не е разполагал с материална компетентност да го издаде. В тази връзка е обоснован извода, изведен от анализа на чл. 43 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие" и чл. 43, ал. 3 и чл. 11а, ал. 2 от ЗПЗП. Неоснователни са доводите на касаторите в обратния смисъл. В тази насока решението е съобразено с трайно установената практика на ВАС. При тези обстоятелства, при липсата на компетентност за лицето сочено като издател на акта правилно административния съд с решението, предмет на касационните жалби, е прогласил нищожността на уведомителното писмо за извършено плащане с изх. № 01 - 082/1127/24.07.2009 г., издадено от експерт към Разплащателна агенция - Република България в отговор на подадено общо заявление за плащания на площ с УИН: 08/090508/13665 за финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания на площ от Европейския фонд за гарантиране в земеделието, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и националния бюджет на Република България за кампания 2008 г., в частта, с която "Искра-2003" ЕООД-Добрич е уведомено, че по заявлението му са наложени санкции и редукции в общ размер на 29136,23 лв. поради наддеклариране на площи. Предвид посоченото по-горе е законосъобразен и следващия извод, че делото следва да се изпрати като преписка на компетентния орган - Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, гр. София. По останалите възражения в жалбата: Съображението, развито по аргумент от чл. 20а ЗПЗП за незаконосъобразно конституиране на ОРА на ДФ "Земеделие" - гр. Добрич като страна в процеса е неоснователно, предвид факта, че органът, издал оспорения акт е длъжностно лице в държавна администрация - експерт при ОРА - Добрич на ДФ "Земеделие" и изричната норма на чл. 153, ал. 1 АПК. Доводът на касаторите, изведен от чл. 30, ал. 3 ГПК е неотносим към настоящия спор, тъй като тази разпоредба урежда представителство на юридически лица, в частност на държавните учреждения в гражданския, респ. и административния процес пред съдилищата, а не въпроса за материалната компетентност по издаване на административен акт. Относими в случая са разпоредбите на чл. 43 ал 4 от Закон за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ в редакция /ДВ, бр. 32 от 28 Април 2009 г./ посочваща, че Разплащателната агенция намалява размера на плащането или отказва плащане по ал. 3 съгласно критериите, установени в законодателството на Европейския съюз и че законова възможност за делегиране на тези права не е предвидена. Горният извод се налага и от Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. по адм. д. № ТР-4/2002 г., ОСС на ВАС, което съгласно чл. 130, ал. 2 от Закон за съдебната власт е задължително за органите на съдебната и изпълнителната власт, за органите на местното самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове. Практиката на ВАС, съобразена и с решенията на Конституционния съд в тази насока, е неотклонно ориентирана в посока, че възможността за делегиране на административни правомощия трябва да бъде предвидена в закон. По тези съображения обжалваното пред ВАС съдебно решение следва да бъде оставено в сила.