Решение № 8256 от 6.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 3412/2015 г.

Решение № 8256 от 6.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 3412/2015 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Илиана Славовска Производството е по реда на чл. 208 - 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Заместник-председателя на комисията за финансов надзор (КФН), ръководещ Управление "Осигурителен надзор" (УОН) срещу решение № 1039 от 29.01.2015 г., постановено по административно дело № 9781/2014 г. от Върховния административен съд, с което е отменена негова Заповед № 565-ПОД/18.06.2014 г. По наведени доводи за неправилност на решението, като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост се иска отмяната му и постановяване на ново по съществото на спора, с което жалбата срещу тази заповед бъде отхвърлена. В жалбата се твърди, че неправилно - в противоречие с материалния закон тричленният състав приема, че с оспорената пред него заповед административният орган е формулирал само общи изисквания, поради което предприемането на действия по изпълнението й се създава непосредствен риск за дружеството да изпадне в положение на неизправност в бъдеще. Ответникът по касационната жалба - Пенсионно-осигурително дружество (ПОД) "Бъдеще" АД чрез процесуален представител и в представено писмено становище оспорва същата и моли съда да постанови решение, с което да я отхвърли като неоснователна. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), Петчленен състав - II-ра колегия, при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК и предвид наведените в касационната жалба доводи, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от активно легитимирана страна, в срока по чл. 211 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна, поради следните съображения: С обжалваното решение тричленният състав, след извършената проверка за законосъобразност приема, че оспореният пред него административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на предвидените в закона административнопроизводствени правила, но в нарушение на материалния закон и неговата цел. Решението е неправилно. С обжалваната пред тричленния състав на Върховния административен съд, Седмо отделение Заповед № 565-ПОД от 18.06.2014 г. Заместник-председателят на КФН - УОН на основание чл. 344, ал. 1, т. 1 от Кодекса за социално осигуряване (КСО) и чл. 17, ал. 1, т. 12 от Закона за КФН във вр. с чл. 345, ал. 1 КСО и чл. 59 АПК дава задължителни преписания на "ПОД Бъдеще" АД 1 в срок от 60 дни от получаване на заповедта да проведе извънредно общо събрание на акционерите в дружеството, на което да се вземат решения за 1.1. Приемане на план, в който да се предвидят конкретни мерки за преодоляване на посочените в мотивите негативни тенденции в дейността на дружеството и управляваните от него пенсионни фондове, и процедурите, които ще се прилагат при изпълнението им.; 1.2. Приемане на програма за добро корпоративно управление в съответствие с общоприетите стандарти, съдържащи работещи механизми за ефективен контрол върху дейността на съвета на директорите.; 1.3. Преглед и актуализация на съществуващите системи за вътрешен контрол.; 1.4. Актуализиране на политиката и процедурите, свързани с инвестирането на средствата на управляваните пенсионни фондове.; 1.5. Приемане на процедури за наблюдение, измерване и управление на концентрационния риск.; 1.6. Преглед на устройствения акт на дружеството и други относими вътрешни документи и актуализирането им. По т. т. 2. 3. 4. са дадени предписания в определения срок да представи в Комисията за финансов надзор приетите по предходните точки документи. Като мотиви за даване на предписанията органът посочва, че при осъществения от комисията надзор върху дейността на ПОД "Бъдеще" АД през периода от 1.01.2012 до 31.05.2014 г. са установени голям брой нарушения на нормативните актове по допълнителното пенсионно осигуряване, за което са съставени съответно актове за установяване на административни нарушения и с издадени въз основа на тях наказателни постановления са наложени имуществени санкции на дружеството и на неговите представители, част от които са влезли в сила, а част от тях са обжалвани и към момента на постановяване на акта не са влезли в сила. Мерките са мотивирани освен това с констатациите, че за периода 1.01.2012 г. - 31.05.2014 г. е налице увеличение на броя на извършваните от дружеството нарушения, в т.ч. нарушения на чл. 126 и 209, ал. 3 КСО. За същия период са дадени 71 препоръки за подобряване на дейността на дружеството като при проверка на изпълнението им е установено около 50% неизпълнение, а друга част са изпълнени формално, поради което не е налице качествена промяна на организацията и начина на осъществяване на дейността от страна на дружеството. Във връзка с дейността по инвестиране на средствата на фондовете за допълнително пенсионно осигуряване и управлението на рисковете, свързани с инвестициите, е констатирано, че налице липса на ясна визия по отношение на инвестиционните цели при управление на активите на фондовете; формално изпълнение на функциите на консултативните органи към съвета на директорите; недостатъчна прозрачност на мотивите и целите при вземане на решения за инвестиране на средства на фондовете във финансови и нефинансови активи; пропуски в дейността по наблюдение, измерване и управление на риска; силна концентрация на инвестиции във финансови инструменти, издадени от няколко емитента и свързани с тях лица по отношение на собствеността или на управлението; в отделни случаи експозицията към някои емитенти надвишава разумните и нормативно определени нива, което води до риск от концентрация, оказващ съществено влияние върху стабилността, ликвидността и доходността на фондовете. Освен това органът е констатирал, че е значителен делът на подадените до дружеството заявления за участие във връзка с първоначален избор на фонд за допълнително задължително пенсионно осигуряване от името на лица, които твърдят, че не са подали и подписали заявление - налице е неспазване на принципа на доброволност при избора на фонд за допълнително пенсионно осигуряване. При правилно установена фактическа обстановка мнозинството на състава неправилно приема, че така предписаните мерки са общи и не постигат целта, за която са приложени предвид възприетите от органа мотиви. Приема, че тези предписания представляват типизирани клаузи, които са насочени общо към намаляване на риска от недобро управление на средствата на осигурените в дружеството лица и премахване на вредните последици от тях. С оглед на това съставът приема, че така формулираните предписания са в противоречие със задължението на органа да възложи на адресата конкретна система от мерки. При това за адресата се създава правна несигурност, която би могла да доведе и до административна санкция по чл. 352 КСО поради неизпълнение на приложена принудителна административна мярка от заместник-председателя на КФН. Целта на налагането на принудителни административни мерки е предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях (арг. чл. 22 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). В случая принудителните административни мерки (ПАМ) са наложени след констатация на Заместник-председателят УОН при КФН, базирана на резултатите от извършената контролна дейност, че са установени факти, които обосновават извод за наличие на предпоставки дружеството да осъществи в бъдещата си дейност правонарушения. Тези изводи са обосновани с конкретни факти, като от съдържанието им се установява, че целта на наложената ПАМ е да предотврати извършването на нови нарушения. При това в случая е без значение дали наказателните постановления са влезли в сила или не, тъй като с наложените ПАМ не се цели възстановяване на вредните последици от констатирани от КФН нарушения, за които са издадени тези наказателни постановления. С оглед на това изложените доводи в писмения отговор на ответника в настоящето производство са неотносими и не следва да бъдат обсъждани. С разпоредбата на чл. 344, ал. 1, т. 1 КСО на Заместник-председателя на КФН са дадени правомощия да дава задължителни предписания за предприемане на конкретни мерки в определен от него срок за предотвратяване и преустановяване на нарушения на част втора и част втора "а" от този кодекс и на актовете по прилагането му, за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях, както и когато се възпрепятства упражняването на контролна дейност, представят се неверни и заблуждаващи данни или са застрашени интересите на осигурените лица или на пенсионерите. Тази редакция на текста безспорно дава възможност за широка преценка на органа при определяне на конкретните преписания. В случая, предвид констатациите на органа те са съобразени с предвидената в чл. 120б, ал. 1 КСО цел на надзорната дейност, осъществяване от Държавата върху дейността на ПОД, а именно защита на интересите на осигурените лица и пенсионерите. Настоящият състав намира, че със същите се цели дейността на дружеството да бъде приведена в съответствие с принципите за осъществяване на допълнителното пенсионно осигуряване по чл. 125 и чл. 209 КСО - прозрачност, разделност и изключителност на дейността. Същите целят дружеството да управлява средствата съобразно задълженията му по чл. 126 и чл. 209, ал. 3 КСО - с грижата на добър търговец при спазване принципите на надеждност, ликвидност, доходност и диверсификация, в интерес на осигурените лица. Предвид така установеното настоящият състав намира, че изводът на тричленният състав, че наложената ПАМ е в нарушение на материалния закон и неговата цел е неправилен. В конкретния случай мерките, които дружеството е задължено да предприеме като съдържание са конкретни и ясно разбираеми, както по отношение на действията, които дружеството следва да предприеме, така и като целеви резултат, при което неправилно в обжалваното решение е прието, че същите са общи и типизирани. Действително същите не предписват конкретното съдържание на актовете, които дружеството следва да приеме в резултата на изпълнението им, но противното би означавало надзорният орган да замести органите на управление на дружеството - т.е. да излезе извън рамките на правомощията си. Формулировката на мерките, които са предписани от органа е именно в границите на правомощията му, дава възможност на адресата в рамките на оперативната си самостоятелност да изпълни същите като определи начина на тяхното изпълнение, доколкото същите касаят приемане на вътрешни документи, свързани с дейността на дружеството в изпълнение на законовата уредба на дейността му. Предвид изложеното, настоящият съдебен състав на ВАС приема, че обжалваното решение е неправилно и следва да бъде отменено, като вместо него следва да бъде постановено ново, с което жалбата на ПОД "Бъдеще" АД бъде отхвърлена като неоснователна. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав - II-ра колегия