Решение № 7377 от 12.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 13958/2018 г.

Решение № 7377 от 12.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 13958/2018 г., III о., докладчик председателят Жанета Петрова "ЧЕЗ Разпределение България" АД със седалище и адрес на управление София е подало касационна жалба срещу решение № 5420/17.09.2018 г. по адм. дело № 8557/2017 г. по описа на Административният съд – София-град, с което е отхвърлена подадената от дружеството жалба срещу решение № Ц-19/01.07.2017 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране в частта по раздел VІ, т. 1. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила, необоснованост и нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено с постановяването на друго, с което да се отмени административния акт в оспорената част и преписката да се изпрати на Комисията за енергийно и водно регулиране за ново разглеждане, като се присъдят направените разноски. Комисията за енергийно и водно регулиране е поискала отхвърлянето на жалбата и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Направено е възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, заплатено от жалбоподателя за адвокатска защита. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, като провери правилността на решението с оглед направените касационни оплаквания, прие следното: Производството пред административния съд е образувано по жалбата на "ЧЕЗ Разпределение България" АД срещу решение № Ц-19/01.07.2017 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране в частта по раздел VІ, т. 1 от решението, с което, считано от 01.07.2017 г., на дружеството са утвърдени цени за снабдяване с електрическа енергия за ценовия период 01.07.2017 г. – 30.06.2018 г. Със заявление № Е-13-62-25/31.03.2017 г. до Комисията за енергийно и водно регулиране, допълнено с писмо вх. № Е-13-62-25 от 19.05.2017 г., "ЧЕЗ Разпределение България" АД направило предложение за утвърждаване на цени за снабдяване с електрическа енергия, както следва: цена за пренос на електрическа енергия през разпределителната мрежа на средно напрежение – 0, 01224 лв/kWh - цена за пренос през разпределителната мрежа на ниско напрежение – 0, 4106 лв/kWh - цена за достъп до разпределителната мрежа за битови клиенти – 0, 00678 лв/kWh - цена за достъп до разпределителната мрежа за небитови клиенти – 0, 02154 лв/kWh. Дружеството представило прогнозна информация относно: необходими приходи, в това число – 381 652 000 лева технологични разходи (в % – 11, 53%), норма на възвръщаемост, 7, 04% (възвръщаемост в лева – 47 565 000), прогнозни количества електрическа енергия (хил. kWh) – 9 321 712). Предоставените изходни данни за третата година от четвъртия регулаторен период са: 1. експлоатационни разходи, административни разходи и разходи с общо предназначение за разпределение, без включени разходи за амортизации – 120 926 000 лева, при утвърдени за предходния ценови период 108 676 000 лева; 2. разходи за амортизации – 65 167 000 лева, при утвърдени за предходния ценови период 57 721 000 лева; 3. технологичните разходи за разпределение – 103 847 000 лева, изчислени при технологичен разход от 11, 53%; 4. разходи за балансиране – 10 723 000 лева, в това число разходи за балансиране за предстоящия ценови период – 3 397 000 лева и некомпенсирани разходи от предходни ценови периоди в размер на 7 326 000 лева; 5. корекция на необходимите приходи с фактора Z – +35 882 000 лева; 6. регулаторна база на активите – 642 958 000 лева (при утвърдена стойност в размер на 542 583 000 лева); 7. норма на възвръщаемост на капитала – 7, 4%. С решение по протокол № 112 от 31.05.2017 г. Комисията за енергийно и водно регулиране приела доклад № Е-Дк-311/26.05.2017 г., изготвен от експертна група. С писма с вх. № Е-13-62-58 от 06.06.2017 г. и вх. № Е-13-62-60 от 20.06.2017 г. "ЧЕЗ Разпределение България" АД представило становище по доклада и по проекта на решение за утвърждаване на цени в сектор "Електроенергетика" за ценовия период 01.07.2017 г. – 30.06.2018 г. С решение № Ц-19/01.07.2017 г. Комисията за енергийно и водно регулиране утвърдила цени на енергийните предприятия, без ДДС, считано от 1.07.2017 г. С решението, в частта по раздел VI, точка 1, въз основа на заявлението на "ЧЕЗ Разпределение България" АД, комисията утвърдила цени, както следва: цена за пренос на електрическа енергия през разпределителна мрежа на средно напрежение – 0, 00923 лева/kWh; цена за пренос на електрическа енергия през разпределителна мрежа на ниско напрежение – 0, 03098 лева /kWh; цена за достъп за небитови клиенти – 0, 01745 лева /kW/ден; цена за достъп за битови клиенти – 0, 00505 лева /kWh, необходими годишни приходи за третата ценова година от четвъртия регулаторен период – 290 168 000 лева и пренесена електрическа енергия от 9 321 712 MWh. необходими годишни приходи за третата ценова година от четвъртия регулаторен период – 290 168 000 лева и пренесена електрическа енергия от 9 321 712 MWh. Според заключението на назначената по делото икономическа експертиза, при утвърждаване на необходимите приходи и на цените за пренос през електроразпределителната мрежа, регулаторният орган не е възприел предложението на "ЧЕЗ Разпределение България" АД за включване в изчисленията на реално отчетените от дружеството технологични разходи. Делът на технологичните разходи на електроразпределителните дружества е определен за регулаторния период с решение № Ц-27/31.07.2015 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране. Вещото лице е посочило, че изменението на дела на технологичните разходи не е сред предвидените в чл. 38, ал. 3 и ал. 4 от Наредба № 1 от 14 март 2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия. Изменение на технологичните разходи би било допустимо по чл. 40, т. 2 от наредбата, но такова не е разглеждано при изменението на цените за третия ценови период. При утвърждаване на цените комисията включила утвърдения с решение Ц-27/31.07.2015 г., допустим размер на технологичните разходи от 8% вместо предложения от разпределителното дружество реален размер, при което разликата остава за негова сметка. Възприетата от регулаторния орган стойност на утвърдените разходи за експлоатация, поддръжка и административни разходи е 108 676 000 лева. Разходите не са преразглеждани, като изчисленията са направени съобразно стойността определена с решение № Ц-27/31.07.2015 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране за четвъртия регулаторен период. Административният орган приел за неоснователно заявеното от разпределителното дружество увеличение на оперативните разходи с аргумент, че приложимият метод на регулиране допуска корекциите, които са в съответствие с нормативните правила по глава трета от Наредба № 1 от 14 март 2017 г. Признатата стойност на активите, която се включва в регулаторната база на активите, и разходите за амортизации, също не били преразглеждани от комисията в съответствие с приложимия метод на регулиране и допустимите корекции по глава трета от наредбата. Стойностите са запазени на нивото на утвърдените за регулаторния период съгласно решение № Ц-27/31.07.2015 г. Вещото лице посочило, че при определяне на корекцията на необходимите приходи с фактора Z не е пояснено как следва да се изчисляват отделните компоненти на формулата при наличието на повече от едно ценово решение по време на един ценови период. Подходът, който комисията приложила, се изразява в разпределянето на утвърдените необходими приходи и количества чрез месечни коефициенти на тежест на база пренесената електрическа енергия за месеца към общо пренесената енергия за ценовия период. Този подход следвало да се разглежда като по-коректен от другия, при който се извършва равномерно разпределение на приходите и количествата по месеци, предвид наличието на сезонност и разлики в количествата за отделните месеци. Административният съд достигнал до заключение, че оспореното решение на Комисията за енергийно и водно регулиране е издадено от компетентен орган, в законен състав, с необходимото мнозинство. Регулаторният орган спазил административнопроизводствените правила и мотивирал решението си, като изложил фактически и правни основания и обсъдил доводите на заявителя. При преценка на материалната законосъобразност на решението съдът отбелязал, че съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 във връзка с чл. 30, ал. 1, т. 13 от Закона за енергетиката, на регулиране от Комисията за енергийно и водно регулиране подлежат цените за достъп и/или за пренос през електроразпределителните мрежи, с прилагането на метода за ценово регулиране "горна граница на приходи". С решение № Ц-27/31.07.2015 г. Комисията за енергийно и водно регулиране утвърдила за срок от три години прилагането на метода "горна граница на приходи" за четвъртия регулаторен период за енергийните предприятия, които осъществяват дейността разпределение на електрическа енергия. Съгласно чл. 4, ал. 2, т. 1 НРЦЕЕ регулаторният период в случаите, в които се прилага метода на ценово регулиране "горна граница на приходи" е от 2 до 5 години; след проведен регулаторен преглед комисията утвърждава цени и необходими годишни приходи на енергийното предприятие за първата година от регулаторния период и може да ги изменя в края на всяка ценова година или в края на регулаторния период в съответствие с глава трета от Наредбата за регулиране на цените на електрическата енергия. Според административният съд, при изчисляване на фактора Z комисията правилно взела предвид разходите на дружеството на база отчетените количества за технологичен разход с целева стойност от 8% и среднопретеглена цена за технологични разходи. Съдът се позовал на заключението на вещото лице, според което приложеният от комисията подход за разпределението на утвърдените необходими приходи и количества чрез месечни коефициенти на тежест на база пренесената електрическа енергия за месеца към общо пренесената енергия за ценовия период е по-коректен. Във връзка с оплакването на жалбоподателя, че не била възприета предложената от него корекция на необходимите приходи, отразяваща отклоненията между прогнозни и отчетени инвестиции за 2015 и 2016 година, както и искането му за разсрочване на корекцията по чл. 38, ал. 3 НРЦЕЕ съдът отбелязал, че искането не кореспондира с определена нормативна разпоредба и не се обосновава от принципите за ценообразуване, уредени в чл. 23, т. 4 и чл. 24, ал. 1, т. 3 от Закона за енергетиката. При приемането на решение № Ц-19/1.07.2017 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране били взети предвид ценообразуващите елементи, утвърдени с решение № Ц-27/31.07.2015 г. При регулирането на цените чрез методите на ценово регулиране по чл. 3, ал. 2, т. 2 можели да се извършат само предвидените в чл. 38, ал. 3 от Наредба № 1 от 14 март 2017 г. По същите съображения съдът счел за неоснователно и искането на дружеството за увеличение на оперативните разходи и признаване на амортизационни отчисления, което попадало извън обхвата на допустимите корекции по глава трета от Наредба № 1 от 14 март 2017 г. Съдът отхвърлил и възражението на "ЧЕЗ Разпределение България" АД за допуснато от комисията нарушение на чл. 38 НРЦЕЕ, изразяващо се в това, че не са взети предвид корекциите, посочени в тази разпоредба, и че не е направена компенсация на дружеството за загуби, възникнали вследствие на предходни ценови решения. Съдът отбелязал, че разходите, които визирал жалбоподателят, не попадат в обхвата на чл. 34 ЗЕ, според която енергийните предприятия имат право да предявят искане за признаване и компенсиране на невъзстановяеми разходи, произтичащи от извършени инвестиции и/или сключени сделки до влизането в сила на закона, които не възстановени в резултат на създаване на конкурентен електроенергиен пазар. Що се отнася до възражението на жалбоподателя, че не са признати разходите за балансиране като присъщи разходи за дейността на доставчиците на електрическа енергия, административният съд посочил, че включването на пълната заявена стойност на разходите за балансиране в необходимите приходи на дружествата би нарушило интересите на потребителите, които трябвало да заплатят за разходи на дружеството, които нямали връзка с нужди на потреблението. В отговор на оплакванията относно корекцията на необходимите приходи, отразяваща отклоненията между прогнозни и отчетени инвестиции за 2015 г. и 2016 г. и искането на дружеството за разсрочване на корекцията, предвидена в чл. 38, ал. 3 НРЦЕЕ, съдът приел, че при прилагането на метода за ценово регулиране "горна граница на приходи" утвърдените цени и необходимите годишни приходи за първата година от регулаторния период могат да се изменят в края на всяка ценова година или в края на регулаторния период при наличието на предвидените в наредбата условия. Приложимите правни норми не предвиждали възможност за разсрочване на размера на корекциите, а искането не можело да се обоснове и с принципите по чл. 23, т. 4 и чл. 24, ал. 1, т. 3 от Закона за енергетиката, от които комисията се ръководи в регулаторната си дейност. Безусловното приемане предложенията на енергийните предприятия в производството по утвърждаване на цените на електрическа енергия обезсмисляло правомощието на комисията за ценово регулиране. Регулаторният орган имал задължение да прецени предложенията на енергийните предприятия от гледна точка на нормативните изисквания. С оглед отсъствието на основания за отмяна на оспореното решение административният съд отхвърлил жалбата на "ЧЕЗ Разпределение България" АД. Касационната инстанция намира, че при постановяване на решението не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, необоснованост и нарушение на материалния закон. В касационната жалба неоснователно се поддържа, че първоинстанционният съд не е разпределил правилно доказателствената тежест, игнорирайки допуснатото от административния орган нарушение на задължението да установи фактическите и правни основания за приетото от него решение. Данните, които обосновават решението на Комисията за енергийно и водно регулиране и стоят в основата на извършения от нея анализ, се съдържат в документите, събрани в административната преписка. Оспореният административен акт включва фактически констатации и правни изводи, както и обсъждане на възраженията на "ЧЕЗ Разпределение България" АД в отговор на предварително предоставения на дружеството за становище проект на акта. Първоинстанционният съд е направил логически издържани и съответстващи на закона изводи при преценката на законосъобразността на решението на регулаторния орган за утвърждаването на цени за извършваната от жалбоподателя лицензионна дейност. Съгласно чл. 36, ал. 3 от Закона за енергетиката (редакция ДВ, бр. 54 от 2012 г., в сила от 17.07.2012 г.) методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване или определяне и изменение, редът за предоставяне на информация, внасяне на предложенията за цените и утвърждаването на цените се определят с приети от Комисията за енергийно и водно регулиране наредби за електрическата енергия, топлинната енергия и природния газ. При прилагане на метода "горна граница на приходи" утвърдените от Комисията за енергийно и водно регулиране цени и необходими годишни приходи в първата година на регулаторния период могат да се изменят в края на всяка ценова година в съответствие с глава трета от наредбата. Съгласно чл. 38, ал. 3 от Наредба № 1 от 14 март 2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия (редакция ДВ, бр. 2 от 24 март 2017 г.) при регулиране на цените чрез методите за ценово регулиране по чл. 3, ал. 2, т. 2 могат да се извършат следните годишни корекции: 1. с инфлационен индекс (И) за предходен период на основата на данни от Националния статистически институт съобразно влиянието му върху признатите разходи за дейността (без разходите за амортизации) и с коефициент за подобряване на ефективността при спазване на принципите на чл. 23 и 31 от Закона за енергетиката; 2. с показатели въз основа на изпълнението (качество на енергията, качество на обслужването), като признатите необходими приходи на енергийното предприятие се коригират при неизпълнението на определените от комисията целеви показатели и разликата между прогнозните и реализираните инвестиции; 3. в резултат на изпълнени и отчетени инвестиции, на основата на достоверни данни за активите по видове дейности, съгласно представените отчети и/или извършена проверка. При прилагане на метода "горна граница на приходи" се извършва корекция с фактора Z, който представлява абсолютната стойност на разликата между прогнозни и отчетени разходи за предишен ценови период; в случаите, когато прогнозните разходи са по-високи от отчетените, необходимите приходи се намаляват за следващия ценови период; когато отчетените разходи са по-високи от прогнозните, необходимите приходи се увеличават с тази сума за следващия ценови период; корекцията със Z се прави само за разлики в разходите за покупка и продажба на електрическа енергия, както и за разлика в разходи, предизвикани от промяна в броя на клиентите (чл. 38, ал. 4 НРЦЕЕ). Касационният жалбоподател възразява, че подходът, приложен от Комисията за енергийно и водно регулиране при изчисляване на корекцията с фактора Z противоречи на чл. 38, ал. 4 от Наредба № 1 от 14 март 2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия, тъй като вместо реално отчетените технологични разходи били взети предвид количествата за закупуване на енергия за технологични разходи при 8% среднопретеглена цена за технологични разходи. Според разбирането на касационния жалбоподател, определянето на технологичните разходи било направено в нарушение на чл. 11, ал. 4 от Наредба № 1, тъй като възприетият от комисията размер на разхода от 8% бил под реално достигнатия от дружеството отчетен размер. По определението на § 1, т. 64 от допълнителните разпоредби на Закона за енергетиката "технологични разходи" са разходите на електрическа и топлинна енергия и на природен газ, които са присъщи на технологичния процес на тяхното производство, пренос, разпределение и съхранение. Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 19 от Закона за енергетиката Комисията за енергийно и водно регулиране определя максимални размери на технологични разходи на електрическа енергия, топлинна енергия или природен газ, които могат да бъдат признати при ценовото регулиране при производство, пренос и разпределение на електрическа енергия, при производство и пренос на топлинна енергия и при пренос, разпределение и съхранение на природен газ съгласно методика или указания, приети от комисията. При положение, че Комисията за енергийно и водно регулиране е оправомощена да определя гранични стойности на технологичните разходи, няма основание да се вземат предвид реалните стойности на направените от "ЧЕЗ Разпределение България" АД технологични разходи. Делът на технологичните разходи за регулаторния период е определен с решение № Ц-27/31.07.2015 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране. В хода на производството е установено, че "ЧЕЗ Разпределение България" АД не е намалило технологичните си разходи и не е достигнало прогнозното ниво от 8%. Корекцията с фактора Z се изчислява по формула, в която като компонента участват одобрените за съответния регулаторен период технологични разходи. Същевременно корекцията със Z, както изрично е указано в чл. 38, ал. 4 НРЦЕЕ, се прави само за разлики в разходите за покупка и продажба на електрическа енергия, както и за разлика в разходи, предизвикани от промяна в броя на клиентите. Поради това не може да се приеме, че като не е използвала реалния размер на технологичните разходи при определянето на цените, Комисията за енергийно и водно регулиране е нарушила нормативноустановените правила. Не може да се сподели и оплакването на жалбоподателя, че съдът е направил незаконосъобразна преценка във връзка с непризнатите от Комисията за енергийно и водно регулиране стойности на оперативни разходи, разходи за амортизация и балансова стойност на активите. Предложеното от дружеството увеличение не е възприето, тъй като не съответства на правилата за определяне на цените при приложения метод на регулиране по чл. 38, ал. 3 НРЦЕЕ, които не допускат корекции като предложените. Амортизацията на възмездно придобитите активи се определя за периода на тяхното използване. Разходите за амортизации се изчисляват на основата на признат от комисията технически и икономически полезен живот на активите. С решение № Ц-19/1.07.2017 г. не се утвърждава нова стойност на регулаторна база на активите, а се определят цени на основата на утвърдените с предходно решение на комисията стойности. Правилото, че отчетната стойност на активите се определя в края на базисната година, не следва да се интерпретира в смисъл, че стойността на активите, каквато е изчислена за съответната година, участва като ценообразуваща компонента при изменение на цените за ценовия период. Законоустановеният подход при регулирането на цените на енергийните предприятия предполага утвърждаването на стабилни цени за регулаторен период, с възможност те да бъдат изменени за ценови период, но само в определени параметри, при условията, предвидени в нормативния акт. Административният съд е направил законосъобразен извод, приемайки за неоснователно искането на жалбоподателя за компенсирането на загуби от предходни ценови решения на Комисията за енергийно и водно регулиране. Подобна "компенсация" означава да се ревизират влезли в сила административни актове, издадени от регулаторния орган, което е правно недопустимо. Необходимите приходи са икономически обоснованите приходи, които са необходими на енергийното предприятие, за да предоставя услугата по лицензията с определено качество и при определената възвращаемост (§ 1, т. 6 от допълнителните разпоредби на Наредба № 1 от 14 март 2017 г.). Те подлежат на корекция при неизпълнението на определените от комисията целеви показатели и разликата между прогнозните и реализираните инвестиции, каквато корекция в случая е била приложена. Предложеното от жалбоподателя "разсрочване на корекцията" не се допуска от установените правила на ценообразуване в рамките на ценови период, поради което не представлява основание за отмяна на постановения съдебен акт и на приетото от регулаторния орган решение. Касационната инстанция споделя и съображенията на административния съд относно искането на енергийното предприятие за включване на пълната заявена стойност на разходите за балансиране в необходимите приходи на дружеството. Искането, което, ако бъде удовлетворено би довело до повишаване на цените, противоречи на принципа за постигане на баланс между интересите на предприятието и тези на потребителите на електрическа енергия. С оглед направените констатации решението на административният съд е правилно и следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото в полза на Комисията за енергийно и водно регулиране следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лева. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, трето отделение,