Решение № 13085 от 22.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4776/2020 г.

Решение № 13085 от 22.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4776/2020 г., V о., докладчик председателят Галина Карагьозова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от А. А., чрез пълномощника му адв. К. Г., против решение № 96 от 23.01.2020 г., постановено по адм. дело № 2382/2019. на Административен съд - Б., 20 състав, с което е отхвърлена жалбата му против заповед № ПЗ-74 от 11.02.2016 г., за изменение и допълнение на заповед № ПЗ-52 от 02.02.2016 г., издадена от директора на Регионална дирекция "Пожарна безопасност и защита на населението" (РДПБЗН) - Б., в частта й, с която се отменя заповед № ПЗ-445 от 10.08.2015 г. на директора на РДПБЗН. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради неправилно приложение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Оспорва се приетото от съда, че оспорената заповед е издадена за изменение и допълнение на заповед № ПЗ-52 от 02.02.2016 г., тъй като в разпоредителната й част ясно е изразена волята на издателя за отмяна на заповед № ПЗ-445 от 10.08.2015 г. Освен това заповед № ПЗ-52 от 02.02.2016 г. е обявена от съда за нищожна и няма как да бъде допълнен и изменен административен акт, който е обявен за нищожен. В оспорената заповед липсват мотиви и фактически основания за издаването й, със същата е заличена от правния мир отменената с нея заповед, поради което е необоснован изводът на съда, че се цели преустановяването на действието на отменената заповед занапред, съответно неправилно е прието, че не става дума за отмяна на акта по чл. 99, ал. 1 от АПК. Иска се отмяна на решението на съда и да бъде обявена нищожността на оспорената заповед. Претендират се разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът - директорът на Регионална дирекция "Пожарна безопасност и защита на населението" - Б., чрез процесуалния си представител юрисконсулт Т. С., в писмен отговор, оспорва касационната жалба и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира юрисконсултско възнаграждение за настоящата инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и счита, че постановеното съдебно решение като правилно следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, в настоящия състав на пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима., Разгледана по същество е неоснователна. Производството пред Административен съд - Б. е образувано по жалба, подадена от настоящия касатор против заповед № ПЗ-74 от 11.02.2016 г. за изменение и допълнение на заповед № ПЗ-52/02.02.2016 г., издадена от директора на РДПБЗН, само в частта й, с която се отменя заповед № ПЗ-445/10.08.2015 г., издадена от директора на РДПБЗН, като се иска обявяване на нейната нищожност поради грубо нарушение на материалния закон. Съдът е събрал относимите за спора доказателства и вярно и точно е установил фактите по спора, като по фактическите му установявания не се спори понастоящем. Приел е за установено, че със заповед № ПЗ-445/10.08.2015 г. директорът на РДПБЗН – Б. е разпоредил, на основание чл. 53 от ЗМВР, чл. 5, ал. 1 от Наредба № 8121 з-792/29.10.2014 г. за осигуряване на безплатна храна за държавните служители от МВР, извършващи дейности, свързани със специфичен характер на труд, както и на основание заповед на министъра на вътрешните работи № 8121 з-30/14.01.2015 г. за определяне размера на сумите за безплатна храна на държавните служители в МВР, да се изплаща левовата равностойност на полагащата се безплатна храна за извършване на дейности, свързани със специфичен характер на труд на държавните служители от сектор "Пожарна безопасност и спасяване на Летище – Б." към РДПБЗН - Б. при ГДПБЗН, работещи под въздействието на шум и вибрации, поименно посочени, считано от 01.01.2015 г. Заповедта е издадена на основание чл. 181, ал. 3 от ЗМВР и чл. 2, т. 2 от Наредба № 8121 з-792/29.10.2014 г. С докладна записка рег. № ПР - 154 от 13.01.2016 г. главният счетоводител в служба "ФО" е информирал директора на РДПБЗН - Б., че протоколът за контрола на шума и сертификатът за контрол на РИОКОЗ - Б. от 2007 г., на база на които е изготвено предложението за осигуряване на безплатна храна за работа при специфични условия (шум и вибрации) на служителите от сектора, са загубили давност. Променили са се и обстоятелствата - служителите от сектора са настанени в нова сграда, като съгласно изискванията на Ведомствената служба по трудова медицина към МВР замерване влиянието на външни фактори, в случая на шум, се извършва най-малко на две години, поради което е предложено на директора на РДПБЗН - Б. да вземе решение по компетентност. Изготвена е и докладна записка от началника на сектор "ПКД" при РДПБЗН - Б. до директора с рег. № ПР-374/1.02.2016 г., в която също е посочено, че резултатите от измерванията, съдържащи се в протокола за контрол на шума № ПК-1871/24.07.2007 г. не са актуални. Изложени са доводи, че работодателят има задължение да изготви и утвърди оценка на риска за здравето и безопасността на работниците и служителите, която подлежи на преразглеждане, когато е направена на основата на данни и информация, станали невалидни или неподходящи. Изразено е становище, че се налага преразглеждане и преустановяване организацията, създадена със заповед рег. № ПЗ - 445/10.08.2015 г. за изплащане левовата равностойност на полагащата се безплатна храна за извършване на дейности, свързани със специфичен характер на труда на държавните служители от сектор "ПБС Летище - Б." към РДПБЗН – Б.. Н. основание цитираните докладни записки е издадена заповед № ПЗ-52 от 02.02.2016 г. на директора на РДПБЗН - Б., с която е наредено да се спре изплащането на левовата равностойност за безплатна храна на държавните служители от сектор "Пожарна безопасност и спасяване на Летище - Б." към РДПБЗН - Б. при ГДПБЗН - МВР. Последвало е и издаването на оспорената заповед № ПЗ-74 от 11.02.2016 г. за изменение и допълнение на заповед № ПЗ-52/02.02.2016 г., с втората част на която е отменена заповед № ПЗ-445/10.08.2015 г., издадена от директора на РДПБЗН. С влязло в сила решение № 1888/18.11.2016 г., постановено по адм. дело № 1344/2016 г. на Административен съд – Б. заповед ПЗ-52/02.02.2016 г. на директора на РДПБЗН е обявена за нищожна, само в частта й "считано от 01.12.2015 година", като е отхвърлено искането за обявяване на заповедта за нищожна в нейната цялост. При така установеното от фактическа страна, съдът от правна е приел, че оспорването е неоснователно, тъй като заповедта, предмет на контрол, не страда от особено съществени нарушения/пороци, правещи акта неспособен от момента на издаването му да породи правни последици. Съдът е разгледал всеки един от възможните пороци на оспорената заповед, като е приел, че заповедта е издадена от компетентен орган - директора на РДПБЗН - Б., съобразно нормата на чл. 4, ал. 1 от Наредба № 8121 з-904 от 30.07.2015 г. за определяне на условията и реда за предоставяне на безплатна храна на служителите на Министерството на вътрешните работи за извършване на дейности, свързани със специфичния характер на труда на служителите и на ободряващи напитки на служителите, полагащи труд през нощта от 22. 00 до 06. 00 ч., ДВ, бр. 62 от 14.08.2015 г. Същата е в изискуемата форма и е издадена на основание чл. 181 от ЗМВР, съгласно който на служителите на МВР се осигурява безплатна храна или левовата й равностойност за извършване на дейности, свързани със специфичен характер на труд на служителите, както и на тези, полагащи труд през нощта от 22. 00 до 6. 00 ч., се осигуряват ободряващи напитки. Размерът на сумите и цитираните доволствия се определят ежегодно със заповед на министъра на вътрешните работи, съгласно чл. 181, ал. 4 от ЗМВР. Наредба № 8121 з-904 от 30.07.2015 г., приета по законова делегация от чл. 181, ал. 5 от ЗМВР, определя редът и условията за предоставяне на безплатна храна на служителите на МВР. Съобразно § 2 от ПЗР на цитираната Наредба, последната отменя Наредба № 8121 з-792/2014 г. за определяне на условията и реда за осигуряване на безплатна храна за държавните служители на МВР, регламентираща същите отношения като настоящата и издадена също на основание чл. 181, ал. 3 и 5 от ЗМВР, послужила за основание за издаване на първоначалната заповед, разпореждаща изплащане на сумите. С оглед посоченото заповедта е издадена на валидно правно основание, съответно липсва порок, водещ до нищожност на административния акт. Спазена е и процедурата по издаването на акта, като е формирано волеизявление и същият не е лишен изцяло от правно основание за издаването му. Мотивите за издаване на заповедта се съдържат в цитираните докладни записки, като с нея се цели преразглеждане и преустановяване организацията, установена с предходната заповед на директора на РДПБЗН - Б. - № ПЗ - 445/10.08.2015 г. като се цели единствено преустановяване действието й занапред и не е налице отмяна на заповед № ПЗ - 445/10.08.2015 г. по смисъла на чл. 99, ал. 1 от АПК. По тези съображения съдът е приел, че дори и да се приеме, че при издаването на процесната заповед в оспорената й част са допуснати нарушения на административно производствените правила и на материалния закон, то същите не могат да обосноват нейната незаконосъобразност до степен на нищожност, а биха били основание за отмяната й, която възможност е преклудирана, тъй като жалбоподателят не я е оспорил с такова искане своевременно, в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, а иска само прогласяване на нейната нищожност. Така постановеното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Правилно първоинстанционният съд е обсъдил всички пороци, които биха могли да доведат до нищожност на оспорения административен акт, какъвто е предметът на контрол относно обжалваната част от заповедта, предмет на производството. Правилни са изводите на съда, че заповедта е издадена от административен орган, който е компетентен по материя, по място и по степен, като е съобразил и мотивите на ТР № 2/1991 г. на ОСГК на ВС. З. е издадена на основание чл. 4, ал. 1 и 2 от Наредба № 8121 з-904 от 30.07.2015 г. за определяне на условията и реда за предоставяне на безплатна храна на служителите на МВР за извършване на дейности, свързани със специфичния характер на труда на служителите и на ободряващи напитки на служителите, полагащи труд през нощта от 22. 00 до 06. 00 часа, (загл. обн. ДВ, бр. 62/2015 г., в сила от 14.08.2015 г.), в действащата към момента на издаване на заповедта редакция. (Понастоящем Наредбата е с изменено заглавие - Наредба за определяне на условията и реда за осигуряване на левовата равностойност на полагащата се безплатна храна на служителите в МВР за извършване на дейности, свързани със специфичен характер на труда и осигуряване на левовата равностойност на ободряващи напитки на служителите на МВР, полагащи труд през нощта от 22. 00 до 6. 00 часа, загл. изм. ДВ, бр. 69/2020 г., в сила от 04.08.2020 г.) Съгласно чл. 4, ал. 1 от Наредбата, в приложимата към момента на издаване на заповедта редакция, служителите, извършващи дейности, свързани със специфичния характер на труда, с право на безплатна храна се определят поименно със заповед на ръководителите на структурите по чл. 33, т. 7, чл. 37 от ЗМВР, както и на директорите на регионални дирекции "Гранична полиция", регионални дирекции "Пожарна безопасност и защита на населението" и дирекция "Жандармерия", т. е. издателят на акта е овластен да издаде заповедта, касаеща кръга на служителите, които имат право да получават или не сочените в Наредбата доволствия. Наредбата е издадена на основание изрична законова делегация по чл. 181, ал. 5, във вр. с ал. 3 от ЗМВР - § 1 от ПЗР на същата. Следователно правилен и съобразен със закона е изводът на съда, че актът е издаден от компетентен орган. Правилен е и изводът на решаващия съд, че заповедта е издадена и в изискуемата форма, като не страда от порок, който може да доведе до нищожност. Такъв порок би бил налице, ако порокът във формата е толкова съществен, че практически се приравнява на липса на форма, какъвто не е разглеждания случай. В заповедта са посочени фактическо и правно основание, като в същата изрично е посочено, че заповедта е за изменение и допълнение на заповед № ПЗ-52/02.02.2016 г. Последната разпорежда спирането на изплащането на левовата равностойност на безплатната храна и от своя страна препраща към докладните записки на цитираните длъжностни лица, в които са констатирани изменени условия на труд, относими към правото за получаване на безплатната храна и ободряващи напитки. Следователно правилно съдът е приел, че в заповедта са посочени и фактическото и правното основание за издаването й. В тази връзка е неоснователно възражението в касационната жалба, че заповед № ПЗ-52/02.02.2016 г. е обявена за нищожна, съответно фактическото и правно основание за издаването й не може да мотивира изменящата я заповед. Посоченото не отговаря на данните по делото. Заповедта е обявена за нищожна само в частта, посочваща момента на спиране на изплащането на процесните суми - "считано от 01.12.2015 г. ", но не е прогласена за нищожна в нейната цялост. При това положение, дори и да се приеме възражението, че е налице порок във формата поради липса на мотиви, същият би обусловил унищожаемост, но не и нищожност на оспорения административен акт. Аналогично е положението и относно твърдението за липса на правно основание за издаване на заповедта. Възражението, че същата е издадена на основание чл. 99 от АПК, не намира опора в данните по делото. Липсва волеизявление на административния орган за възобновяване на административното производство, което да цели заличаване на породените от предходните заповеди правни последици, както правилно е приел и решаващият съд. Със заповедта се цели спиране на изплащането на сумите за равностойност на безплатната храна и ободряващи напитки занапред, с оглед променените условия на труд, послужили за основание за получаването им - наличие на шум и вибрации, съответно липса на установяване на такива условия по предвидения в закона начин. Правилно съдът е приел, че не сме изправени пред пълна липса на предпоставки визирани в хипотезата на приложима материално правна норма и актът не е изцяло лишен от законно основание. Такова намира в нормите, уреждащи правото на изплащане на суми за безплатна храна и ободряващи напитки в ЗМВР и наредбата по чл. 181 от с. з., съответно не е налице и порок относно несъответствие с целта на закона. Липсват нарушения по чл. 146 от АПК, както да водят до нищожност на оспорения административен акт, като мотивите на първоинстанционния съд се споделят от настоящата инстанция. Оспореното съдебно решение не страда от сочените в касационната жалба пороци по чл. 209, т. 3 АПК, налагащи отмяната му и следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото е основателна претенцията за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение в полза на ответника, които следва да бъдат определени на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, във вр. с чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за изплащане на правната помощ на 100 лева, предвид фактическата и правна сложност на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,