Решение № 8258 от 19.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14281/2017 г.

Решение № 8258 от 19.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14281/2017 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на "Обединена млечна компания" ЕАД, седалище и адрес на управление гр. П., бул. "Д." ..№... срещу Решение № 1771 от 23.10.2017 г. на Административен съд, гр. П., постановено по административно дело № 1977/2017 г.

С обжалваното решение съдът отхвърля жалбата на "Обединена млечна компания" ЕАД срещу Предписание № 0006032 от 12.05.2017 г. на главен инспектор в отдел "Контрол на храните" в Областната дирекция по безопасност на храните, гр. П., с което на основание чл. 30, ал. 1, т. 4 от Закона за храните е предписано при опаковане на българско кисело мляко, произведено по БДС 12:2010, да се използват само посочените в т. 8.1. от БДС 12:2010 три вида материал за опаковка - полистирен, стъкло и керамика.

I. Становища на страните:

Касационният жалбоподател - "Обединена млечна компания" ЕАД, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Съдът неправилно е приел оспорения акт за валиден и не е прогласил нищожността му. Неправилно се позовава на чл. 27, ал. 3 и 4 от Закона за храните (ЗХ), тъй като обект на проверка и предмет на предписанието не е съответствието на използваните опаковки с нормативните изисквания за материалите и предметите, предназначени за контакт с храните, а съответствието им с предвиденото в т. 8.1. на БДС 12:2010, който не е нормативен документ. Не е отчел, че компетентността на Българската агенция по безопасност на храните е ограничена до оценка на съответствието на качествените характеристики на храните с изискванията на съответния стандарт, а не до съответствието на опаковките с изискванията на стандарта. С оглед на това органът е излязъл извън правомощията си.

Съдът не е отчел, че актът няма адресат, не съдържа фактически и правни основания, а българският държавен стандарт не е нормативен акт и спазването му е доброволно. С акта не е спазена целта на закона - да гарантира спазването на нормативните изисквания за производство и търговия с хранителни продукти. Сочи, че при проверката е установено спазването на изискванията на Наредба № 2 от 23.01.2008 г. за материалите и предметите от пластмаси, предназначени за контакт с храни, която създава условия за прилагане на Регламент (ЕО) № 1935/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 27 октомври 2004 г. относно материалите и предметите, предназначени за контакт с храни, и за отмяна на Директива 80/590/ЕИО и 89/109/ЕИО (Регламент № 1935/2004), Регламент (ЕО) № 2023/2006 на Комисията от 22 декември 2006 г. относно добра производствена практика за материали и предмети, предназначени за контакт с храни (Регламент № 2023/2006) и Регламент (ЕС) № 10/2011 на Комисията от 14 януари 2011 г. относно материалите и предметите от пластмаса, предназначени за контакт с храни (Регламент № 10/2011).

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да обяви нищожността на оспорения акт, алтернативно - да го отмени като незаконосъобразен. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Т. Т. и адв. Д. И.-Т., Софийска адвокатска колегия.

1. Ответникът по касационната жалба - главен инспектор в отдел "Контрол на храните" в Областната дирекция по безопасност на храните, гр. П., счита същата за неоснователна.

Съдът правилно е приел, с оглед на чл. 28, ал. 1, 30, ал. 1, т. 4 и чл. 30а, ал. 1 от Закона за храните (ЗХ), че оспореното предписание е издадено от компетентен орган и в исканата от закона форма. БДС 12:2010 е съобразен с Регламент № 1935/2004.

При проверката е установено, че върху опаковката на киселото мляко, произведено от касатора, е поставен знак БДС 12:2010, от където произтича задължението за спазване на изискванията на стандарта. Предписанието е издадено заради това, че не е спазен БДС 12:2010 за българското кисело мляко като използваният материал за опаковка не е включен в стандарта.

Спазването на стандарта е гаранция за потребителя, а за производителя е задължение да го прилага в дейността си, след като доброволно го е приел и отбелязал, че работи по него.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от юрисконсулт Ц. Б..

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът правилно приема, че актът е издаден от компетентен орган, има адресат, фактически и правни основания. Правилен е изводът на съда, че за касатора е налице задължение да спазва изискванията на стандарта с оглед на факта, че етикетира продукцията си със знак "БДС 12:2010".

II. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

III. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приема от фактическа страна, че:

1. "Обединена млечна компания" ЕАД е производител на "Българско кисело мляко" с масленост 3,6% и 2%, на когото е издадено удостоверение за съответствие с качествените характеристики на млечните продукти по БДС, съгласно Заповед № РД-09-141 от 21.03.2016 г. на министъра на земеделието и храните за вписване като ползвател на наименование за произход "Българско кисело мляко".

1. На 21.04.2017 г. изпълнителният директор на Българската агенция по безопасност на храните, със Заповед № РД-11-816, нарежда в периода 02.05.2017 г. - 12.05.2017 г., да се извършат проверки за спазване на изискванията на БДС 12:2010, в т. ч. и досежно т. 8.1.

1. На 25.04.2017 г., със Заповед № 120, директорът на Областната дирекция за безопасност на храните, гр. П., нарежда комисия в състав главен инспектор Г. Ч. и главен инспектор М. Б. от отдел "Контрол на храните" да извърши проверка на обект "Млекопреработвателно предприятие", рег. № BG 1612001 ЕО, стопанисвано от "Обединена млекопреработвателна компания" ЕАД, за спазване на стандарт БДС 12:2010, в т. ч. и относно т. 8.1.

1. На 04.05.2017 г. комисията в определения състав извършва проверка в обект "Млекопреработвателно предприятие", стопанисвано от "Обединена млечна компания" ЕАД относно спазването на БДС 12:2010 и установява, че: за производството на провереното количество "Българско кисело мляко" с масленост 3,6% и 2% са използвани полипропиленови кофички с вместимост 0,400 кг и капачки от алуминиево фолио, притежаващи декларация за съответствие и протокол за изпитване на обща миграция, съгласно Регламент № 1935/2004 и Регламент № 10/2011. Използваният материал за кофички не е вписан в т. 8.1. на БДС 12:2010, но е разрешен за контакт с храни. Етикетирането на продукта е в съответствие с т. 8.2. - 8.5. БДС 12:2010 - изписано е "Българско кисело мляко" и е поставен знака "БДС 12:2010".

1. На 12.05.2017 г., главен инспектор в отдел "Контрол на храните" в Областната дирекция по безопасност на храните - М. Б., издава, въз основа на проверката на Млекопреработвателно предприятие - "Обединена млечна компания" ЕАД, и на основание чл. 30а, ал. 1 и 2 във вр. с чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ предписание № 0006032 при опаковане на продукта "Българско кисело мляко", произведено по БДС 12:2010, да се ползват само посочените в т. 8.1. на стандарта три вида материал за опаковка - полистирен, стъкло и керамика.

IV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган - чл. 28, ал. 1 във вр. с чл. 30, ал. 1 във вр. с чл. 27, ал. 4, б. "г" ЗХ. Приема, че макар в разпоредителната част на предписанието да липсва адресат той е еднозначно и недвусмислено описан в заглавната част на документа. Приема, че мотивите на акта са изложени в констативния протокол от 04.05.2017 г.

Съдът приема, че предписанието е материално законосъобразно. Излага подробно характера и начина на приемане на български държавен стандарт и в частност на БДС 12:2010 и условията за неговата задължителност. Сочи, че същият е съобразен с Регламент № 1935/2004. С оглед на наличието в етикета на продукта, произведен от "Обединена млечна компания" ЕАД, на надпис "Българско кисело мляко" и означението БДС 12:2010 за производителя е налице задължение да спазва изцяло изискванията на стандарта. Приема, че не е налице противоречие с чл. 5, ал. 1 от Закона за националната стандартизация (ЗНС), тъй като жалбоподателят сам е приел да спазва БДС 12:2010 и предвид обстоятелството, че е подал заявление за издаване на удостоверение по чл. 63, ал. 3 от Закона за марките и географските означения (ЗМГО).

Съдът приема, с оглед на т. 8.1. от БДС 12:2010, че е налице ограничение на материалите, от които е допустимо да се произвеждат съдовете за съхранение на българското кисело мляко, което не е спазено от жалбоподателя.

Въз основа на това прави извод за законосъобразност на оспореното предписание и отхвърля жалбата.

Изводът на съда е неправилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът счита обжалваното решение за порочно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Доводите, които излага в подкрепа на твърдяните пороци са свързани с преценката на съда за валидността и законосъобразността на оспорения акт.

1. По преценката на съда за валидността на оспорения акт:

Съгласно чл. 26, ал. 1, т. 1, 2 и 5 ЗХ на официален контрол по реда на Закона за храните подлежат всички етапи на производство, преработка и дистрибуция на храни, суровините, съставките, добавките и другите продукти, които се използват за производство на храни, както и материалите и предметите, предназначени да влязат в контакт с храните. Съгласно чл. 27, ал. 4 ЗХ официалният контрол се състои от една или от няколко от посочени дейности, в т. ч. оценка на съответствието на качествените характеристики на храните с изискванията на националните стандарти и стандарти, разработени от браншови организации и одобрени от компетентен орган.

Компетентен да извършва официалния контрол е Българската агенция по безопасност на храните - чл. 28, ал. 1 ЗХ. Съгласно чл. 28, ал. 2 ЗХ и чл. 30, ал. 1, т. 21 от Устройствения правилник на Българската агенция по безопасност на храните агенцията и областните й дирекции извършват и оценка на съответствието на качествените характеристики на храните с изискванията на национални стандарти и стандарти, разработени от браншови организации и одобрени от компетентен орган, и технологични документи.

Съгласно § 1, т. 1 ЗНС стандарт е документ, който е съставен чрез общо съгласие и определя за общо и повтарящо се прилагане правила, основни насоки или характеристики за дейности или техните резултати, за да се постигне оптимален ред в дадена съвкупност от обстоятелства. Съгласно т. 2 български стандарт е стандарт, който е разработен, приет и одобрен от Българския институт за стандартизация и е общодостъпен. Съгласно чл. 5, ал. 1 ЗНС българските стандарти се прилагат доброволно.

БДС 12:2010 "Българско кисело мляко" е български стандарт, одобрен от изпълнителния директор на Българския институт за стандартизация, в сила от 15.07.2010 г. и общодостъпен - http:/i.dir.bg/bds/BDS_12_2010.pdf .

С оглед на така съществуващата нормативна уредба е безспорно, че оценката за съответствието на качествените характеристики на храните с изискванията на национални стандарти е част от официалния контрол на храните, осъществяван от агенцията и нейните компетентни органи. Доводът на касатора за нищожност на оспореното предписание е свързан с компетентността на органа да извършва контрол за спазване на изискванията на БДС 12:2010 в частта досежно опаковане и етикетиране.

Това значи, че на преценка подлежи съдържанието на визираното в чл. 27, ал. 4 и чл. 28, ал. 2 ЗХ, съответно чл. 30, ал. 1, т. 21 от Устройствения правилник, правомощие за оценка на съответствието на качествените характеристики на храните с изискванията на националните стандарти. В случая това значи да се прецени включват ли се изискванията по т. 8 "Опаковане и етикетиране" на БДС 12:2010 в съдържанието на понятието "качествена характеристика" на българското кисело мляко.

Законът за храните не съдържа легална дефиниция на понятието "качествени характеристики на храните". Такова не се съдържа и в друг нормативен акт. С оглед на това и по аргумент от чл. 36, ал. 1 от Указ № 833 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове съдържанието на понятието трябва да бъде съответно на общоупотребимия смисъл на съставящите го думи. С оглед на това безспорно е, че качествените характеристики на българското кисело мляко са тези, които го отличават от другите продукти. Ноторно е, че българското кисело мляко е продукт, който изисква опаковка, за да може да достигне до потребителя. Ноторно е също, че съществуват храни, които изискват определен начин на опаковка и съхранение, за да могат да запазят качествените си характеристики в срока на годност.

Видно от съдържанието на БДС 12:2010, за да е осъществен продуктът "Българско кисело мляко" следва да бъдат спазени две групи изисквания: 1) към суровините и материалите и 2) към готовия продукт. Изискванията към суровините и материалите от своя страна са: сурово краве, овче, биволско, козе мляко или смесено мляко; обезмаслено мляко; млечна сметана; симбиотична закваска, произведена в България от щамове Lactobacillus delbrueckii ssp. bulgaricus и Streptococcus thermophiles; вода за пиене; опаковки от полимерни материали, предназначени за контакт с храни съгласно изискванията на националните нормативни актове; стъклени и керамични съдове, предназначени за контакт с храни, съгласно изискванията на нормативните актове.

Следователно, за продукта "Българско кисело мляко", за неговите качествени характеристики, вида на опаковката е от значение. В противен случай вида на опаковката не би била включена в стандарта. Следователно, качествените характеристики на продукта не биха били сочените в стандарта, ако продуктът се опакова в съдове, произведени от материали, различни от посочените в т. 8.1. от БДС 12:2010. Дали това действително е така е извън предмета на делото и компетентността на съда. Но за предмета на делото този обективен факт значи, че оценката за съответствие на качествените характеристики на продукта "Българско кисело мляко" включва и оценката за съответствие на опаковката, в която се предлага на потребителите.

Изложеното прави неоснователен довода на касатора за нищожност на оспореното предписание поради липса на компетентност на издалия го орган. Издалият оспореното предписание орган е компетентен да извърши оценка на съответствие на качествените характеристики на продукта "Българско кисело мляко" с изискванията на БДС 12:2010, в т. ч. и досежно спазването на изискванията за опаковане.

1. По преценката на съда за законосъобразност на оспорения акт:

Касаторът счита за неправилен извода на съда за законосъобразност на оспорения акт.

Неправилен счита извода на съда за липса на нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 3 АПК, тъй като актът не съдържа никаква индикация към кого е насочен. Този довод на касатора е неоснователен.

Както сочи и съдът, макар безспорно в разпоредителната част на предписанието да не се съдържа изрично неговият адресат, както изисква чл. 59, ал. 2, т. 3 АПК, то от мотивите на акта е видно, че адресат е именно касаторът. Впрочем, оспорването на акта от касатора и допускането на жалбата му поради наличие на правен интерес от неговото оспорване, ясно показва, че именно той е адресатът на акта. Ако актът бе безадресен, както твърди касаторът, то той самият не би твърдял, че актът засяга - лично и пряко, негови права и законни интереси.

Касаторът счита за несъответен на доказателствата по делото извода на съда за наличие на фактически и правни основания за издаване на оспореното предписание. Този довод на касатора е неоснователен.

Видно от съдържанието на оспорения акт същият първо, препраща към констативния протокол, отразяващ резултатите от извършената на 04.05.2017 г. проверка. В констативния протокол подробно са описани фактическите констатации от проверката и релевантни нормативни актове и стандарт БДС 12:2010. И второ, релевантните за оспорения акт фактически констатации от извършената проверка са посочени в мотивите на акта - използването на полипропиленови кофички с вместимост 0,400 кг и капачки от алуминиево фолио, придружени с декларация за съответствие и протокол за изпитване на обща миграция, съгласно изискванията на Регламент № 1935/2004 и Регламент № 10/2011, което е в нарушение на т. 8.1. от БДС 12:2010.

С оглед на горното оспореният акт съдържа достатъчно и ясни фактически основания.

Оспореното предписание има и правни основания - издадено е на основание чл. 30а, ал. 1 и 2 във вр. с чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ.

Съгласно чл. 30а, ал. 1 ЗХ, когато при официалния контрол компетентните органи са констатирали несъответствие с нормативните изисквания се предприемат действия по чл. 30, ал. 1 ЗХ с цел производителят да предприеме коригиращи действия за отстраняване на несъответствието. Съгласно чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ компетентните органи имат право да посочват в писмен вид конкретно установените от тях отклонения от нормативните изисквания, без да дават указания за начина на тяхното отстраняване.

Въпросът не е в липсата на фактически и правни основания. Въпросът е в съответствието между фактическите и правни основания.

Видно от съдържанието на правните норми - основание за издаване на оспореното предписание, предпоставката, при която компетентните органи могат да предприемат коригиращо действие е установено несъответствие с нормативни изисквания, а самото коригиращо действие е именно посочване в писмен вид на несъответствието, т. е. нарушеното нормативно изискване.

В случая контролните органи са установили несъответствие, но то не е с нормативно изискване. Несъответствието е с национален стандарт, а съгласно чл. 5, ал. 1 ЗНС прилагането на национален стандарт е доброволно. От доказателствата по делото, в т. ч. мотивите на самия акт и съдържанието на констативния протокол, е безспорно, че ползваните от касатора опаковки са в съответствие с нормативните изисквания - придружени са с декларация за съответствие и протокол за обща миграция съгласно изискванията на Регламент № 1935/2004 и Регламент № 10/2011. Използваният материал за опаковката е в съответствие със законодателството - на Съюза и национално, в областта на безопасността на храните.

Следователно, налице е несъответствие между правното и фактическото основание на предписанието. Соченото от органа правно основание, т. е. целта, с която административният орган може да упражни компетентността и властта си, за да принуди производителя да извърши определени действия, е да се гарантират нормативно установените изисквания. Фактите в случая сочат, че органът цели да принуди производителя да спазва не нормативно установени изисквания, а доброволно приложим стандарт. Чрез мярката по чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ органът не може да предприема коригиращо действие, което да води до нарушение на законова правна норма - чл. 5, ал. 1 ЗНС.

Вярно е, както сочи в мотивите си и съдът, че тогава, когато един производител поставя на продукта си знак за спазен национален стандарт той би следвало да гарантира спазването на този стандарт във всяко едно отношение. Това изискват добросъвестността и професионалната компетентност, която потребителят очаква от производителя, но неспазването на доброволно поетия ангажимент за произвеждане на продукт в съответствие с национален стандарт не може да бъде основание за прилагане на мярка по чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ, чрез която да се предписва спазване на стандарта.

Факта, че опаковките от полимерни материални, предмет на БДС 12:2010, са съответни на националните нормативни изисквания - Наредба № 2 от 23.01.2008 г. за материалите и предметите от пластмаси, предназначени за контакт с храни; Наредба за предварително опакованите количества продукти, Наредба за опаковките и отпадъците от опаковки, Закона за храните, както изрично е посочено в стандарт БДС 12:2010, не превръща изискванията на стандарта в нормативни и не води до отпадане на принципа на доброволното им спазване.

Видно от изложеното налице е несъответствие между правното и фактическото основание на оспорения акт - установените от органа факти не са съответни на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. Това прави оспорения акт незаконосъобразен.

Първоинстанционният съд като не е отчел материалната незаконосъобразност на акта е постановил неправилно съдебно решение. Същото следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. С оглед на изложеното досежно материалната незаконосъобразност на оспорения съд същият следва да бъде отменен.

С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Българската агенция по безопасност на храните - юридическото лице, в чиято структура е органът - ответник, да заплати на "Обединена млечна компания" ЕАД направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в размер на 75,00 лв. държавна такса.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд