Решение № 10854 от 30.07.2012 г. на ВАС по адм. д. № 2823/2012 г.

Решение № 10854 от 30.07.2012 г. на ВАС по адм. д. № 2823/2012 г., V о., докладчик съдията Диана Добрева Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Владимир Станчев Алексиев от гр. София срещу заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. на министъра на вътрешните работи относно определяне на размера, условията и реда за осигуряване на безплатна предпазна храна и тонизиращи напитки на служителите в МВР, извършващи дейности, свързани с вредни за здравето последици. По реда на чл. 213 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК към делото е присъединено адм. дело № 4813/12 г. по описа на ВАС, пето отделение, образувано по жалба на Сдружение с нестопанска цел "Синдикална федерация на служителите в МВР" гр. София и Добромир Василев Добрев от гр. София срещу същата министерска заповед. С двете жалби се иска прогласяване нищожността на административния акт като издаден от материално некомпетентен орган, при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие с материалния закон и при несъответствие с целта му. Ответникът - министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата. Подробни съображения са развити в писмени бележки. Върховният административен съд, като взе предвид представените по делото доказателства и становищата на страните, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Налице е оспорване на акт, който съгласно дефинитивната норма на чл. 21, ал. 1 от АПК следва да бъде квалифициран като индивидуален административен акт. Разпоредбата на чл. 149, ал. 5 от АПК предвижда възможност за безсрочно оспорване на административните актове с искане за обявяване на нищожността им. С оглед на това подадените жалби са процесуално допустими при наличие на правен интерес от оспорването (жалбоподателите са служители на МВР и тяхна синдикална организация), поради което следва да бъдат разгледани по същество. Основанията за оспорване на административните актове са визирани в чл. 146 от АПК и при наличие на изброените пороци по принцип водят до отмяната им като незаконосъобразни (унищожаеми). В кодекса не съществуват изрично формулирани основания за нищожност. Теорията и съдебната практика обаче са възприели критерия, че такава е налице, когато актът е засегнат от толкова съществен порок, че още от момента на издаването им не поражда правни последици. Такъв е налице при липса на компетентност на издателя на акта, при липсата на изискуемата се от закона форма, което означава липса на валидно волеизявление, което също би могло да е налице и при особено съществено нарушение на административните правила (процедурата). По правило нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт и възможна хипотеза на нищожност би била когато същият не е издаден на основание на нито една действаща правна норма. Превратното упражняване на власт също е порок, водещ до нищожност, само ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт. Оспорената в настоящото производство заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. на министъра на вътрешните работи е издадена на основание чл. 204, ал. 3, чл. 21, т. 11 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) и във връзка с чл. 285 от Кодекса на труда (КТ) и Наредба № 11/21.12.2005 г. за определяне на условията и реда за осигуряване на безплатна храна и/или добавки към нея, с която е определен размера, условията и реда за осигуряване на безплатна предпазна храна и тонизиращи напитки за служителите на МВР, извършващи дейности, свързани с вредни за здравето последици. Същата заповед е изменяна последователно със заповед № Iз-67/12.01.2007 г. досежно т. 1, б. "г", със заповед № Iз-577/07.04.2008 г. досежно т. 1, б. "б", със заповед № Iз-1877/17.08.2010 г. досежно т. 1, б. "з" и със заповед № Iз-09.11.2010 г. досежно няколко текста от първоначалната заповед. Първото посочено основание в жалбите за обявяване нищожността на министерска заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. е липсата на материална компетентност на издателя на акта, като се изтъква, че извън неговите правомощия е да определя вида дейности, за които се дължи безплатна храна. Позоваването на жалбоподателите е на чл. 204, ал. 3 и 6 от ЗМВР и чл. 2 от Наредба № 11/2005 г. В първата цитирана разпоредба, в действащата й към 2006 г. редакция, е посочено, че за извършване на дейности, свързани с вредни за здравето последици, на служителите на МВР се осигуряват безплатна предпазна храна и противоотрови, а във втората е разписано правилото, че размерът на сумите и доволствията по чл. 1 - 5, условията и реда за предоставянето им се определят ежегодно със заповед на министъра на вътрешните работи. Към настоящия момент се установява, че със заповед № Iз-329/08.02.2011 г. министърът на вътрешните работи е назначил работна група със задача до 31.03.2011 г. да изготви проект за нова заповед за "определяне размера, условията и реда за осигуряване на безплатна предпазна храна и тонизиращи напитки за служителите от МВР". Работната група е изготвила докладна записка, с която е направила предложение да се предприеме законодателна инициатива за изменение на чл. 204, ал. 3 от ЗМВР и при одобряване на предложението работната група да спре дейността си до нормативната промяна. В Държавен вестник, бр. 44/12.06.2012 г. е публикувано изменение на чл. 204, ал. 3 и 6 от ЗМВР, както и е създадена нова ал. 7 на чл. 204 от ЗМВР. Процесуалният представител на ответника е представил и следните писмени доказателства: докладна записка рег. № 2957/20.04.2012 г. от директора на дирекция "Правно-нормативна дейност" до министъра на вътрешните работи за изменение на заповед № Iз-1259/22.08.2006 г., информация относно сключени договори за безплатна храна и тонизиращи напитки за 2007, 2008, 2009, 2010 и 2011 години и заповед № Iз-31.05.2012 г. на министъра на вътрешните работи за назначаване на работна група за изготвяне на вътрешноведомствени документи в срок до 15.06.2012 г. При така приетите писмени доказателства, настоящият състав обосновава следните правни изводи: Направеното оплакване за нищожност по отношение на т. 1 от министерската заповед, поради липса на компетентност, е основателно. Съгласно чл. 21, т. 11 от ЗМВР министърът на вътрешните работи при изпълнение на своите функции има право да издава актове, измежду които и заповеди. Една от основните му функции е осъществяването на социалната политика - чл. 21, т. 8 от ЗМВР. Както вече се посочи, съгласно действащата редакция на чл. 204, ал. 3 от ЗМВР (обн. ДВ бр. 17/2006 г., в сила от 01.05.2006 г.) "за извършване на дейности, свързани с вредни за здравето последици, на служителите на МВР се осигуряват безплатна предпазна храна и противоотрови", като размерът на сумите и доволствията по ал. 1 - 5, условията и редът за предоставянето им се определят ежегодно със заповед на министъра на вътрешните работи - ал. 6 на чл. 204 от ЗМВР. Следователно, съобразно приложимата нормативна уредба, министърът на вътрешните работи има право за издава заповеди за регламентиране на отношенията по ал. 1 - 5 от същия член. В т. 1 от обжалваната заповед, а и в последващите заповеди, с които същата се изменя, министърът е посочил дейностите, свързани с рискови за здравето последици, за които се осигурява безплатна храна. Изброените дейности кореспондират с тези, определени в Наредба № 11/21.12.2005 г. за определяне на условията и реда за осигуряване на безплатна храна и/или добавки към нея, която впрочем е посочена като основание за издаване на процесната заповед. Министърът действително не е разширил кръга от дейности, за които се дължи такава храна. В процесната заповед не са изброени всички дейности, посочени в чл. 2 от Наредбата, тъй като голяма част от тях не касаят дейността на МВР. Дори и целта на издателя да е била чрез изричното изброяване в министерската заповед да се внесе яснота и да се избегнат различни тълкувания при прилагане разпоредбата на ЗМВР, КТ и Наредба № 11/2005 г., както поддържа ответникът, съдът счита, че в т. 1 атакуваната заповед е издадена от материално некомпетентен орган и извън рамките на вменените му по закон правомощия. Следва да бъде споделена като правилна тезата на жалбоподателите, че законовата делегация на чл. 204, т. 6 от ЗМВР, в действащата към 2006 г. редакция на нормата, не включва правомощие на министъра на вътрешните работи да включва в този си акт видовете дейности, регламентирани от подзаконов нормативен акт, за които поради специфичния характер на полагания труд във всички сфери на икономиката и администрацията се осигурява безплатна храна и/или добавки. Единствено условията и реда за предоставянето им могат да предмет на властническото волеизявление на министъра на вътрешните работи и разширителното тълкуване е недопустимо. Поради това, като е излязъл извън своята рамките на своята компетентност, той в т. 1 от същата е издал нищожен административен акт и е налице основанието по чл. 146, т. 1 от АПК за обявяването му частично за нищожен. Второто оплакване на жалбоподателите е свързано със съществено нарушаване на административнопроизводствените правила, като се излагат доводи, че министърът на вътрешните работи не е издавал ежегодни заповеди, определящи размера на сумите и не е налице нормативна опора за разширяване на времевото действие на процесната заповед. Така посочените нарушения не представляват нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК. Не са наведени доводи за нарушаване на процедурата при издаването на заповедта, каквато в ЗМВР не е специално предвидена, а евентуални нарушения при прилагането на акта не е основание за отмяна поради унищожаемост, а още повече такова за прогласяване на неговата нищожност. Освен това по административната преписка са представени доказателства, свързани с подготовката и издаването на заповедта: докладни записки и документи за съгласуване с компетентни дирекции и синдикални организации. Третото оплакване е свързано с противоречието на процесната заповед с материалния закон, като се твърди, че в същата е пропуснато да се посочат като основание за получаване на предпазна храна случаите, при които организацията на труда изисква 12 часов работен ден при сумарно изчисляване на работното време. Оспорва се и забраната за компенсиране на осигуряваната предпазна храна с парични средства. Според съда, тези възражения не обективират пороци на заповедта, които да водят до нейната нищожност. От една страна, в жалбите се твърди, че без наличието на правно основание в чл. 1 на заповедта са изброени случаите, при които се полага безплатна храна, а от друга се прави възражение, че в същата не е включена нормата на чл. 1, ал. 2, т. 2 от Наредба № 11/2005 г. Следва да се отбележи, че в чл. 204, ал. 3 от ЗМВР законодателят е регламентирал, че само в случаите на извършване на дейности, свързани с вредни за здравето последици, на служителите на МВР се полага безплатна предпазна храна и противоотрови. Специфичността на 12 часовия работен ден при сумарното изчисляване на работното време не е регламентирана като условие за предоставяне за предоставяне на безплатна храна. Но дори и да е налице пропуск от страна на министъра на вътрешните работи да включи тази предпоставка в заповедта, то разпоредбата на чл. 2, ал. 2, т. 2 от наредбата като императивна по своя характер би могла да намери директно приложение, защото не може да бъде дерогирана от акт с по-ниска степен, по аргумент от чл. 15 от ЗНА. Що се касае до забраната за компенсиране, действително в КТ е променен чл. 285 и е отменена разпоредбата, която забранява компенсирането на безплатната храна с парични средства, но това не освобождава работодателя от задължението да я осигурява. По делото са представени доказателства, че МВР от момента на издаване на заповедта до настоящия момент като цяло е осигурявало на своите служители дължимата безплатна храна и тонизиращи напитки, т. е. министърът на вътрешните работи в качеството си на работодател е изпълнил задължението си по спазване на безопасните условия на труд. В този смисъл не е налице и твърдяното противоречие с целта на закона, че не е защитено здравето на служителите в МВР. Освен това фигурирането на т. 10 в заповедта, дори и да противоречи на чл. 285 от КТ, не води до нищожност на акта в тази му част. Налице са и данни, че в определени случаи спрямо конкретни служители пропуските на работодателя да изпълни задължението си са били санкционирани от съда в искови производства чрез присъждане на парични обезщетения. Предвид изложеното жалбите се явяват основателни само срещу т. 1 на заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. на министъра на вътрешните работи, а в останалата им част подлежат на отхвърляне поради липса на констатирана от съда нищожност на акта. Въпреки този изход на делото не следва да се уважи искането на жалбоподателя Владимир Станчев Алексиев за присъждане на разноски. От една страна няма данни за платено от него адвокатско възнаграждение, а дължимата държавна такса е 10 лева, а не 25 лева, какъвто разход е направен, а и оспорването му е уважено само по едно от направените възражения. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение