Решение № 6560 от 17.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6267/2017 г.

Решение № 6560 от 17.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6267/2017 г., IV о., докладчик съдията Тодор Петков Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от заместник изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" (ДФЗ), подадена чрез пълномощника юрисконсулт З. З. против решение № 2279 от 05.04.2017 г., постановено по адм. дело № 7483/2016 г. от Административен съд С.-град. С него е обявена нищожността на уведомително писмо за одобрение с изх. № 01-2600/2447 от 15.03.2013 г. на заместник-изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" за прекратяване на агроекологичен ангажимент по мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г. за кампания 2011 г. Със същото решение преписката е изпратена на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" за произнасяне при съобразяване с дадените с решението задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. С касационната жалба се твърди, че решението е неправилно, поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Прави искане за отмяна на решението и за постановяването на ново по съществото на спора, с което жалбата срещу уведомителното писмо да бъде отхвърлена. Претендира и присъждане на разноски за двете инстанции. Ответникът - Н. Г. К., в представен писмен отговор чрез процесуалния си представител адв. Х., изразява становище за неоснователност на жалбата. Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура не споделя изводите на първоинстанционния съд за нищожност на обжалваното уведомително писмо. Счита, че издалият го орган е имал правомощието по време и по предмет да постанови такъв акт. Счита, че неправилно съдът, в нарушение на процесуалната норма на чл. 168, ал. 1 от АПК, не е проверил законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. Поради това и след отмяната на обжалваното решение, с което е обявена нищожност, съставът на ВАС не може да упражни инстанционен (касационен) съдебен контрол, тъй като в мотивите на съдебното решение съставът на първоинстанционния съд не се е произнесъл по релевираните с първоначалната жалба основания за отмяна. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество съобразно чл. 218 от АПК, касационната жалба е неоснователна. Производството пред Административен съд С.-град е било образувано по жалба на Н. Г. К. срещу Уведомително писмо (УП) с изх. № 01-2600/2447 от 15.03.2013 г. на заместник-изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" (ДФЗ) за прекратяване на агроекологичен ангажимент по мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г. за кампания 2011 г. С обжалваното решение № 2279 от 05.04.2017 г., постановено по адм. дело № 7483/2016 г. Административен съд С.-град е обявил за нищожно оспореното пред него уведомително писмо и е изпратил преписката на изпълнителния директор на ДФЗ за произнасяне при съобразяване със задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени с мотивите на решението. За да постанови този резултат, съдът е приел, че процесното уведомително писмо е издадено при липса на компетентност. За да се обоснове е обсъдил приложената по делото Заповед № 03-РД/606 от 21.02.2013 г., с която на основание на основание чл. 20, т. 2 и 3 и чл. 20а, ал. 1 и 2 ЗПЗП и чл. 10, т. 1 и 2 и чл. 11, ал. 2 от Устройствения правилник на ДФЗ, изпълнителният директор на ДФЗ е делегирал на С. Б. К., заместник-изпълнителен директор на ДФЗ определени правомощия, в това число да издава и подписва УП за прекратяване на аргоекологичния ангажимент по мярка 214. Съдът е приел, че към момента на издаване на тази заповед ЗПЗП не е съдържал разпоредба, позволяваща на овластения по закон орган да делегира правомощията си, произтичащи от този закон. Едва с изменението на чл. 20а, ал. 3 от ЗПЗП с ДВ, бр. 12/2015 г. била дадена възможност за възлагане на дадените на изпълнителния директор правомощия, поради което той можел да ги преотстъпва на подчинени нему лица, в това число и на зам.-изпълнителния директор на ДФЗ, от чието име било подписано процесното писмо. Съдът се е позовал и на Тълкувателно решение № 4/2004 по тълк. дело № 4/2002 г., според което Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд (ВАС) определя делегацията като възможност, предвидена в закона, временно - за определен случай или период от време, съгласно конкретната обстановка и преценката на горестоящ административен орган, същият да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи. Подчиненият орган издава административни актове въз основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало е решаването на съответния въпрос. В настоящия случай такава правна възможност /изпълнителният директор на ДФЗ да делегира правомощията си, произтичащи от правото на Европейския съюз или от националното законодателство/, е предвидена в разпоредбата на чл. 11, ал. 2 от Устройствения правилник на ДФЗ, но тя не намира опора за това в закона към датата на постановяване на оспореното УП. Съгласно чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. С правилника обаче не може да се допълва /доразвива/ законът, респективно да се предвиждат правомощия на административните органи, с каквито последните по закон не разполагат Обжалваното решение е правилно. Видно от съдържанието на Заповед № 03-РД/606 от 21.02.2013 г., на основание чл. 20, т. 2 и 3 и чл. 20а, ал. 1 и 2 ЗПЗП и чл. 10, т. 1 и 2 и чл. 11, ал. 2 от Устройствения правилник на ДФЗ, изпълнителният директор на ДФЗ е делегирал на С. Б. К., заместник-изпълнителен директор на Фонда определени правомощия, в това число да издава и подписва УП за прекратяване на аргоекологичния ангажимент по мярка 214. Тук следва да се има предвид, че съгласно чл. 20а от ЗПЗП в релевантната му редакция изпълнителният директор на фонда, който е изпълнителен директор и на Разплащателната агенция (РА), организира и ръководи дейността на агенцията и я представлява. С оглед законовите му задължения да организира и ръководи дейността на фонда, следва да се приеме, че изпълнителният директор е бил единствено компетентният орган да издава индивидуални административни актове по реда на този закон. Т. е. към момента на издаване на оспорената заповед, ЗПЗП не урежда възможност за делегиране на възложените на изпълнителния директор правомощия, поради което той не е разполагал с възможност да ги преотстъпва на подчинени нему лица. Компетентността на издателя на оспорения административен акт не може да бъде изведена и от разпоредбата на чл. 11, ал. 2 от Устройствения правилник на Д. фонд "Земеделие" във връзка с посочената заповед за делегиране на правомощия. Устройственият правилник на ДФЗ предвижда възможност за делегиране на правомощията на изпълнителния директор на други лица, но използването на тази възможност не води до валидното им предоставяне, доколкото приложимият специален закон не предвижда такава възможност. В тази връзка следва да се отбележи, че макар и през годините практиката на Върховния административен съд - трето и четвърто отделение по основния за спора въпрос да е противоречива, от 2015 г. и 2016 г. съдебните състави и от двете отделения приемат, че актовете на заместник-изпълнителния директор преди допълнението на чл. 20а ЗПЗП от 2015 г. са издадени от административен орган без материална компетентност и са нищожни. В този смисъл са: решение № 1100 от 30.01.2015 г. по адм. дело № 13163/2013 г.; решение № 6884 от 10.06.2015 г. по адм. дело № 4668/2015 г.; решение № 7268 от 15.06.2016 г. по адм. дело № 429/2016 г.; решение № 1750 от 10.02.2017 г. по адм. дело № 4992/2016 г. и др. на Върховния административен съд, четвърто отделение. Във всички тях безпротиворечиво е прието, че преди 2015 г. делегация на правомощия от страна на изпълнителния директор на ДФЗ по отношение на негови подчинени не е възможна, независимо от наличието на решение на управителния съвет на фонда. Този извод се налага и с оглед последната редакция на чл. 20а, ал. 4 от ЗПЗП, обн. ДВ бр. 12/2015 г. Именно с тази редакция изрично се предвиди възможност за делегиране на правомощията на изпълнителния директор на ДФЗ, произтичащи от правото на Европейския съюз или от националното законодателство, включително за вземане на решения, произнасяне по подадени заявления и/или сключване на договори за финансово подпомагане. Към момента на издаване на оспорената заповед приложимият специален закон не е предвиждал такава възможност, поради което изводът на първоинстанционният съд, че Заповед № 03-РД/606 от 21.02.2013 г. не поражда целения правен резултат, е законосъобразен. Обоснован е изводът на съда, че съгласно мотивите на Тълкувателно решение № 4/2004 по тълк. дело № 4/2002 г., Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд (ВАС) определя делегацията като възможност, предвидена в закона, временно - за определен случай или период от време, съгласно конкретната обстановка и преценката на горестоящ административен орган, същият да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи. Подчиненият орган издава административни актове въз основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало е решаването на съответния въпрос. В настоящия случай такава правна възможност /изпълнителният директор на ДФЗ да делегира правомощията си, произтичащи от правото на Европейския съюз или от националното законодателство/, е предвидена в разпоредбата на чл. 11, ал. 2 от Устройствения правилник на ДФЗ, но тя не намира опора за това в закона към датата на постановяване на оспореното УП. Съгласно чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. С правилника обаче не може да се допълва /доразвива/ законът, респективно да се предвиждат правомощия на административните органи, с каквито последните по закон не разполагат. Съгласно § 1, т. 1 от ДР на АПК, административният орган е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон. Съгласно чл. 4, ал. 1 АПК, установяващ принципа на законност, административните органи действат в рамките на правомощията си, установени от закона. С оглед общите разпоредби на АПК компетентността на един орган да издава административни актове следва да е установена със закон. Такъв орган в областта на подпомагането на земеделските производители, по силата на чл. 20а ЗПЗП е изпълнителният директор на Д. фонд "Земеделие". За да може този административен орган да предоставя временно и частично част от своите правомощия на друго длъжностно лице или орган, това предоставяне, наречено от закона оправомощаване, трябва също така да е допуснато от закона. По-нисък по степен и юридическа сила нормативен акт, тъй като такъв акт е издаден не от законодателния орган, а от друг такъв, съобразно общия принцип на законността и нормите на § 1. АПК не може да предостави възможност за делегиране на правомощия. При същите установявания и законодателното решение преди допълнението на ЗПЗП от 2015 г., административният съд правилно е приложил закона в съответствие с приложените по делото доказателства. След като съдът е стигнал до правилен извод за нищожност на оспорения пред него административен акт, безпредметно е касационният съд да разглежда по същество и взема отношение по материална законосъобразност на уведомителното писмо. Затова обжалваното решение е правилно и следва да се остави в сила. При този изход на спора искането на касатора за присъждане на разноски като неоснователно следва да бъде оставено без уважение. Ответникът не е отправил претенция за разноски, поради което съдът не дължи произнасяне по този въпрос. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение 1 от АПК, Върховният административен съд, Четвърто отделение,