Решение № 11424 от 30.10.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9025/2014 г.

Решение № 11424 от 30.10.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9025/2014 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Елина Иванова Давидова от град София срещу заповед № РД-10-1278/14.05.2014 г. на министъра на образованието и науката, с която е прекратено служебното й правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от закона за държавния служител /ЗДСл./ Оплакванията в жалбата са за незаконосъобразност на заповедта, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и несъответствие с целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК. Иска се отмяна на заповедта и присъждане на обезщетение по чл. 104, ал. 1 ЗДСл, както и направените разноски по делото. Ответникът - министърът на образованието и науката, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и поддържа становище за нейната неоснователност. Върховният административен съд, като взе предвид представените по делото доказателства и становищата на страните, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима. Същата следва да бъде разгледана по същество. С оспорената заповед № РД-10-1278/14.05.2014 г. на министъра на образованието и науката, е прекратено служебното правоотношение на Елина Иванова Давидова от длъжността началник на отдел "Управление на качеството" в Главна дирекция "Структурни фондове и международни образователни програми" в Министерство на образованието и науката /МОН/, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - поради съкращаване на длъжността. Като фактическо основание за прекратяване на служебното правоотношение, органът по назначаване е посочил утвърждаване на ново длъжностно разписание на МОН, в сила от 12.05.2014 г. Жалбоподателката е заемала длъжността началник на отдел "Управление на качеството" в Главна дирекция "Структурни фондове и международни образователни програми" в Министерство на образованието и науката, с ранг I младши. Съгласно длъжностното разписание, в сила от 12.02.2014 г. Главна дирекция "Структурни фондове и международни образователни програми" е била структурирана в 7 отдела с обща численост 89 щатни бройки, като отдел "Управление на качеството" е бил със 6 щатни бройки. С утвърденото нова длъжностно разписание, в сила от 12.05.2014 г., Главна дирекция "Структурни фондове и международни образователни програми" е запазила щатната си численост от 89 щатни бройки, но е преструктурирана в 6 отдела. По силата на заповед № РД-09-689/8.05.2014 г. на министъра на образованието е науката в цитираната Главна дирекция е определил следната организационна промяна в структурата: закрити са пет от общо седемте отдела в дирекцията /"Управление на качеството", "Анализ, планиране и предоставяне на безвъзмездна финансова финансова помощ", "Регионално управление на проекти", "Техническа верификация" и "Финансова верификация"/, като са създадени 4 нови отдела: "Управление на риска и контрол", "Програмиране и договаряне", " Наблюдение и оценка", "Верификация", /с два сектора: "Техническа верификация" и "Финансова верификация"/. Без промяна са останали двата отдела: "Финансово планиране, счетоводна отчетност и плащания" и "Вътрешни европейски програми". По делото е приета съдебно-икономическа експертиза, която не е оспорена от страните и се приема като компетентна от съда, която е дала следното заключение: В Главна дирекция "Структурни фондове и международни образователни програми" в Министерство на образованието и науката не е извършено намаляване на общата численост на персонала, посочена в приложение 2 към чл. 27 от Устройствения правилник на МОН към 8.05.2014, г. 9.05.2014 г. и след тази дата. Функциите на отдел "Управление на качеството", чиито началник е била жалбоподателката са включени в новосъздадения отдел "Управление на риска и контрол", като съгласно длъжностното разписание от 12.02. 2014 г. числеността на закрития отдел "Управление на качеството" е била 6 щатни бройки, а по новото длъжностно разписание, в сила от 12.05.2014 г., новосъздадения отдел "Управление на риска и контрол" числеността на персонала е 10 щ. бройки. Новонаименованият отдел "Управление на риска и контрол", изпълнява идентични функции и задачи при сравнение със стария отдел "Управление на качеството". Вещото лице и извършило сравнение между длъжностната характеристика на жалбоподателката и длъжностната характеристика за длъжността началник на отдел "Управление на риска и контрол", при което сравнение е установено почти пълно съвпадение на длъжностните задължения, с изключение на утвърдено ново изискване, свързано с "направляване на процеса по управление на риска". Жалбоподателката отговаря на изискванията за образователно-квалификационна степен, минимален ранг за заемане на длъжността и професионален опит, придобит в работа по по проекти и програми, финансирани от Европейския съюз. Единственото е променено изискването за професионално направление за завършено висше образование, като за новата длъжност се изисква висше образование в професионално направление "Икономика", а жалбоподателката има висше образование по специалност публична администрация и право. При така приетите и обсъдени по делото доказателства, настоящият състав обосновава следните правни изводи: В кръга на притежаваната компетентност на административния орган е правото му да извършва промени и реорганизации в управляваната от него администрация с оглед оптимизиране на дейността й, при съобразяване с приетата структура и нормативноопределената численост на служителите. Съобразно предоставените му правомощия с разпоредбата на чл. 2, ал. 3 от ЗДСл, органът по назначаването разполага с възможността да внесе промяна в структурата на отделните звена и съответно във вида и броя на длъжностите, заемани от държавни служители, при която да бъдат съкратени едни и открити други длъжности. Обективирането на това волеизявление в случая е изразено в утвърденото длъжностно разписание, в сила от 12.05.2014 г., въз основа на което е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателката. Релевантното обстоятелство е наличието или липсата на конкретна длъжност като единство от нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, трябва да докаже, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование /нормативно определена позиция/ в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. И двете изисквания следва да бъдат установени кумулативно. По отношение на заеманата от Давидова длъжност не се установява наличието и на двете кумулативни предпоставки, тъй като съществува нормативно определена позиция за тази длъжност и в новото длъжностно разписание. Органът по назначаването не е доказал наличието на втората кумулативна предпоставка - длъжността да не същестува като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени в длъжностна характеристика. В случая е установено, че броят на служителите в Главна дирекция "Структурни фондове и международни образователни програми" в Министерство на образованието и науката не е извършено намаляване на общата численост на персонала, посочена в приложение 2 към чл. 27 от Устройствения правилник на МОН към 08.05.2014, г. 09.05.2014 г. и след тази дата, която е 89 щатни бройки. Намаляването на броя на отделите в дирекцията е компенсирано с създаване на два сектора от един от отделите /отдел "Верификация" е с два сектора: "Техническа верификация" и "Финансова верификация"/. Запазени са и функциите, изпълнявани от стария отдел "Управление на качеството", които са възложени на новия отдел "Управление на риска и контрол", чиято численост е увеличена от 6 на 10 щатни бройки. Функциите на длъжността началник отдел "Управление на качеството" са запазени и след 12.05.2014 г. (влизане в сила на новото длъжностно разписание), защото продължават да бъдат изпълнявани от началник отдел "Управление на риска и контрол", при това с увеличена численост на персонала. Следователно не е налице намаляването на броя на служителите, изпълняващи една и съща длъжност, което би дало право на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение с избран от него служител и за разлика от правилата на Кодекса на труда /КТ/. ЗДСл не предвижда задължителен подбор, но това не означава, че взетото по този начин решение не подлежи на никакъв контрол и не е подчинено на никакви правила. Длъжностите в администрацията не са произволно определени и разпределението на отговорностите между тях почива на нормативни правила, които следва да бъдат съобразявани както при съставяне на длъжностните разписания и длъжностните характеристики на служителите, така и при извършваните реорганизации чрез трансформация при запазване на общата численост на персонала, какъвто е настоящия случай. Тези правила се съдържат в Закона за администрацията /ЗА/, Класификатора на длъжностите в администрацията (Класификатора) и Наредбата за прилагане на длъжностите в администрацията (Наредбата), които регламентират разпределението на длъжностите в длъжностни нива, минималните изисквания за заемането на всяка длъжност, както и видът на правоотношението, по което тя се заема. Според функциите, които се изпълняват, длъжностите са ръководни, експертни и технически / чл. 13, ал. 2 ЗА/. Съгласно чл. 4, ал. 1 от Наредбата, Ръководните длъжности в администрацията са посочени в длъжностни нива от 1 до 8 включително с наименование "ръководно ниво" - 1, 2, 3А, 3Б, 3В, 4А, 4Б, 5А, 5Б, 6А, 6Б, 7А, 7Б и 8 включително. Функционалните задължения за тези служители са следните: 1. ръководят, включително планират, организират, контролират и координират, съответната администрация и/или структурно звено; 2. носят отговорност за изпълнението на задачите на администрацията и/или на структурното звено пред съответния държавен орган; 3. отчитат постигането на целите и дейността на администрацията и/или на структурното звено пред съответния държавен орган; 4. ръководят работата на непосредствено подчинените им служители в съответната администрация и/или структурно звено, по смисъла на чл. 5 от Наредбата. Освен това следва да се отбележи, че промяната на изискването за професионалното направление за изискващото се висше образование за длъжността на новия началник отдел, не е елемент от фактическия състав на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, поради което тази промяна не може да обоснове съкращаването на длъжността на жалбоподателката. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че не е налице реално съкращаване на длъжността, заемана от жалбоподателката, поради което и органът по назначаването му неправилно е приложил чл. 106, ал. 1, т. 1 ЗДСл за прекратяване на служебното й правоотношение с оспорената заповед. При издаване на оспорената заповед е допуснато нарушение и на целта на закона. Независимо, че ЗДСл не изисква извършване на подбор при съкращаване на държавните служители, целта на закона е да останат на работа по-високо квалифицираните и с по-голям професионален опит държавни служители. В конкретния случай, при запазване на броя на щатната численост в дирекцията и извършване на реорганизация, която касае единствено промяна на наименованията на отделите и секторите, по същество се цели заобикаляне на закона, чрез промяна само на нормативно определената позиция на длъжността, но при запазена нужда от извършване на задачите и функциите й. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал. 1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал. 5). Поради липса на мотиви за извършените изменения в утвърденото ново длъжностно и поименно разписание в сила от 12.05.2014 г. може да се разглежда като цел на извършената реорганизация само оптимизация на работата на администрацията, защото не е са настъпили съществени изменения във възложените функции както на цялата организационна структура, така и отдела, ръководен от жалбоподателката. Следователно административният орган е избрал само най-икономичната възможност за постигане на тази цел като е съкратил една длъжност, и в същото време е запазил функциите й в новонаименован отдел. Тази цел очевидно не води до избор на най-оптимален вариант, а единствено до съкращаване на длъжността на жалбоподателката. Не са налице и финансови икономии като законна цел, предвид запазване на общата численост на Главната дирекция. Обществото при всички случаи има интерес от това държавната служба да се изпълнява от по-високо квалифицирани и опитни държавни служители. Проверката за спазването на основните принципи на АПК е част от задължителната проверка относно законосъобразност на административните актове, независимо дали те са издадени в условията на обвързана компетентност или по целесъобразност. При вземане на това решение за издаване на заповед за прекратяване на служебното правоотношение на Давидова поради утвърждаване на ново длъжностно разписание са допуснати нарушения и на други съществени принципи, въз основа на които следва да функционира администрацията. Съгласно чл. 2 ЗА администрацията осъществява своята дейност при спазване на принципите на законност, откритост и достъпност, отговорност и отчетност, ефективност, субординация и координация, предвидимост, обективност и безпристрастност. Според чл. 2, ал. 6 ЗА, администрацията планира и изпълнява дейността си по начин, който води до постигане на висок обществен резултат при възможно най-икономично използване на ресурсите. В съответствие с чл. 18 ЗДСл, изпълнението на държавната служба се основава на принципите на законност, лоялност, отговорност, стабилитет, политическа неутралност и йерархична подчиненост. Стабилитетът на държавната служба е гарантиран и изрично в чл. 81 ЗДСл. Основната същност на държавната служба предполага именно стабилност и устойчивост, гарантиращи непрекъсваемост на функционирането на държавната власт. В случая извършеното изменение в длъжностното и поименното разписание на Главна дирекция "Структурни фондове и международни образователни програми" в Министерство на образованието и науката, без да са настъпили същностни изменения във функциите и задачите на самата организационна структура като цяло и без да са синхронизирани със съответни на брой изменения в Устройствения правилник на МОН и длъжностните характеристики на новооткриваните и трансформираните длъжности, могат да бъдат определени като противоречащи на описаните принципи и целта на закона независимо, че са извършени от компетентен орган в кръга на неговите правомощия. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорването е основателно, защото са налице хипотезите начл. 146, ал. 4 и 5 АПК, поради което оспорената заповед, с която е прекратено служебното правоотношение с Елина Иванова Давидова следва да бъде отменена. По отношение на претендираното обезщетение по чл. 104, ал. 1 ЗДСл, съдът намира, че производството по делото следва да бъде разделено, на основание чл. 206, ал. 1 АПК, да се образува друго дело, което ще продължи след влизане в сила на решението за отмяна на административния акт. Предвид изхода на спора пред настоящата инстанция и направеното искане от жалбоподателката за присъждане на разноски, ответникът следва да бъде осъден да й заплати й направените разноски в производството, в размер на 100 лева платено възнаграждение за вещо лице и 200 лева адвокатско възнаграждение на основание чл. 38, ал. 1, т. 3 Закона за адвокатурата във връзка с чл. 7, ал. 1, т. 1 от Наредба № 1/2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение