Решение № 3388 от 16.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14200/2017 г.

Решение № 3388 от 16.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14200/2017 г., VII о., докладчик съдията Калина Арнаудова Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник - министъра на труда и социалната политика и Ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2007-2013 г. (ОП "РЧР") срещу решение № 381 от 26.10.2017 г. постановено по административно дело № 551 по описа за 2017 г. на Административен съд - В. (АС - В.). Касационният жалбоподател, чрез процесуалния си представител, навежда доводи за неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Счита за неправилен извода на съда, че в процесния административен акт липсват фактически и правни основания за издаването му. Сочи, че основания за допустимост на разходите са посочени освен в разпоредбата на чл. 57 от Закона за управлението на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), още и в чл. 4, ал. 4 от същия закон, който съдържа забраната за двойно финансиране от различни източници на един разход. Излага, че в пункт 2.1. от оспорения административен акт изрично, като правно основание за неверифициране на разходите за възнаграждения и осигуровки за доставчиците на социални услуги, е посочена разпоредба на чл. 4, ал. 4 от ЗУСЕСИФ, поради което счита, че непосочването на конкретна разпоредба от подзаконов нормативен акт не представлява нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Твърди, че в нарушение на процесуалните правила и по-конкретно на чл. 127, ал. 1 от АПК съдът не се е произнесъл по съществото на спора. Предвид изложените аргументи прави искане решението да бъде отменено. Претендира деловодни разноски и разноски за юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. Ответникът - О. В. не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура излага мотивирано становище за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима, като подадена в срока по чл. 211 от АПК от надлежна страна, участник в първоинстанционното производство, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е частично основателна. С обжалваното решение съставът на АС - В. е отменил решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане № BG05M90P001-2.002-0190/20 от 10.07.2017 г. на заместник-министъра на труда и социалната политика и ръководител на УО на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси", в частта по т. 2, в която е определен общ размер на неверифицираните средства в размер на 6 666, 56 лв. по постъпило пето искане за плащане от община В. с отчетен период 01.11.2016 г. - 28.02.2017 г. по проект "Предоставяне на интегрирани социално-здравни услуги в О. В." и е върнал преписката на административния орган за ново произнасяне. АС - В. е осъдил Министерство на труда и социалната политика да заплати на община В. разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 200, 00 лева. За да постанови решението си, съдът е изложил, че между ръководителя на УО на ОП "РЧР" и община В. е сключен Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (ДБФП) № BG05M90P001-2.002-0190-C02 за изпълнение на проект "Предоставяне на интегрирани социално-здравни услуги в община В." по ОП "РЧР" 2014 - 2020. От община В. е изпратено искане за междинно плащане № 5 за периода 01.11.2016 г. - 28.02.2017 г., регистрирано чрез информационната система за управление и наблюдение (ИСУН) на 20.04.2017 г., за сумата от 194 479, 74 лв. На 13.01.2017 г. УО е изискал от община В. справка за индикатори, касаеща броя деца с 90 и над 90% вид и степен на увреждане, включени в проекта, получаващи услуга личен асистент, домашен помощник или социален асистент. На 16.01.2017 г. община В. е отговорила, че се предоставя само социалната услуга личен асистент на 23 деца с 90 и над 90% вид и степен на увреждане. На 22.02.2017 г. УО е изпратил на община В. становище относно разходите за възнаграждение на лични асистенти, социални асистенти и домашни помощници на деца с 90 и над 90% вид и степен на увреждане, в което е посочено, че в Закона за държавния бюджет на Р. Б. за 2017 г. са налице изменения в държавната политика в областта на отпусканите месечни помощи за отглеждане на дете с трайни увреждания. Посочено е, че считано от 01.01.2017 г. родителите на деца с 90 и над 90% вид и степен на увреждане ще получават месечна добавка с финансиране от националния бюджет, дублираща дейностите, предоставяни в домашна и семейна среда с осигурено финансиране от Европейския социален фонд по схемата "Независим живот". Предвид законодателните изменения и с цел недопускане на двойно финансиране УО на ОП "РЧР" е уведомил всички получатели на помощта, че услугите за деца с 90 и над 90% вид и степен на увреждане след 01.01.2017 г. са недопустими за финансиране по схема "Независим живот" за грижи, предоставяни в домашна и семейна среда, например личен асистент, домашен помощник или социален асистент. На 13.06.2017 г., във връзка с внесеното искане за пето междинно плащане, УО е поискал допълнителна информация от кмета на община В.. На 10.07.2017 г. е издадено оспореното пред АС-В. решение, в т. 2 от което е определен общ размер на неверифицираните средства в размер на 6 666, 56 лв. В т. 2.1 е посочено, че не се верифицира сумата от 6 632, 00 лв. по бюджетен ред 1.1 за възнаграждения и дължими осигуровки за м. януари 2017 г. на доставчици на социални услуги, поименно изброени. В т. 2.2 е посочено, че не се верифицира сумата от 34, 56 лв. по бюджетен ред 2.1 на здравния асистент по проекта за възнаграждение и дължими осигуровки за 4,5 часа работа, тъй като лицето е наето по проекта на трудов договор по чл. 68 от Кодекса на труда (КТ) на непълно работно време от 1 час по график, като на 25.12.2016 г. е отчело 2,5 часа работа на официален празник и на 22.01.2017 г. е отчело 2 часа работа в почивен ден. Въз основа на горното съдът е приел, че административният акт е издаден от компетентен орган съгласно чл. 9, ал. 5 от ЗУСЕСИФ във връзка с чл. 29, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерство на труда и социалната политика и въз основа на заповеди № РД01-362 от 17.05.2017 г. и № РД01-365 от 18.05.2017 г. на министъра на труда и социалната политика. Приел е, че актът е издаден в законоустановената писмена форма, но в нарушение на чл. 59, ал. 2 от АПК, поради непълнота на фактическите и правните основания за издаването му. Съдът е приел, че нормативната уредба на критериите за допустимост на разходите включва чл. 57 и следващи от ЗУСЕСИФ, Постановление № 189 на МС от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 - 2020 г. (ПМС № 189 от 28.07.2016 г.) и Наредба № Н-3 от 8.07.2016 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредба № Н-3 от 08.07.2016 г.). Посочил е, че за да бъде допустим и да подлежи на верификация един разход, той следва да отговаря на критериите по чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, които следва да са налице кумулативно, като по отношение на него следва да не са налице изключенията, визирани в чл. 57, ал. 2 и чл. 58, ал. 2 от ЗУСЕСИФ. Посочил е също, че не подлежат на верификация разходи, които не могат да бъдат установени, респ. доказани по реда, посочен в чл. 60, ал. 3 от ЗУСЕСИФ и чл. 22, ал. 2 от Наредба № Н-3 от 08.07.2016 г. С оглед на това е достигнал до извод, че в решението за отказ от верификация следва да са посочени правните норми от цитираните нормативни актове, които са обосновали извода за недопустимост на разхода. Приел е, че в процесното решение липсва както фактическо описание, така и правна квалификация за недопустимост по чл. 57 и сл. от ЗУСЕСИФ, по ПМС № 189 от 28.07.2016 г. и по Наредба № Н-3 от 08.07.2016 г. Посочил е, че по този начин е нарушено правото на защита на адресата на акта, а съдът е възпрепятстван да извърши проверка за законосъобразност. Приел е, че тези пропуски в съдържанието на оспореното решение са съществени и обуславят неговата отмяна само на това основание. Решението е частично неправилно. Неправилен е изводът на първоинстанционния съд, че оспореният пред него акт в частта му по пункт 2.1. е постановен в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, при липса на правни и фактически основания за издаването му. Видно е от съдържанието на решение за верификация на постъпило междинно плащане № BG05M9OP001-2.002-0190/20 от 10.07.2017 г. на ръководителя на УО на ОП "РЧР" 2014 - 2020, в пункт 2.1. от същото са посочени фактически основания за издаването му, посочена е правна разпоредба от ЗУСЕСИФ, която УО е приел като основание за недопустимост на предявения за плащане разход. Както правилно е посочил АС-В. липсата на правни и фактически основания при издаването на административния акт е порок във формата му и винаги представлява основание за неговата отмяна, като за съда липсва възможност да изследва волята на административния орган и да прецени правилно ли е приложен материалния закон по отношение на фактически установеното. В случая обаче решение № BG05M9OP001-2.002-0190/20 от 10.07.2017 г. на ръководителя на УО на ОП "РЧР" 2014 - 2020, в частта си по пункт 2.1., не страда от цитирания порок във формата. Установява се от съдържанието на акта в тази му част, че като фактическо основание за отказ от верификация е посочено дублиране на финансирането на дейностите, предоставяни в домашна и семейна среда като личен асистент, социален асистент или други сходни услуги с осигурено финансиране от Европейския социален фонд по схема "Независим живот" с осигурено с промяна на чл. 8д, ал. 1 от Закона за семейните помощи на деца финансиране от националния бюджет посредством месечна добавка за родителите на деца с 90 и над 90 % вид и степен на увреждане. Посочено е също, че разходите се приемат за недопустими с цел недопускане на двойно финансиране. На следващо място ясно и недвусмислено УО е посочил и избраното от него правно основание за отказ от верификация, а именно чл. 4, ал. 4 от ЗУСЕСИФ. Според цитираната разпоредба безвъзмездната финансова помощ не се предоставя за финансиране на разходи, които вече са финансирани със средства от ЕСИФ или чрез други инструменти на Европейския съюз в съответствие с чл. 65, § 11 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета, както и с други публични средства, различни от тези на бенефициента. Доколко посоченото правно основание е съответно на материалния закон и отговаря на описаната от УО фактическа обстановка е въпрос на материална законосъобразност на акта. Първоинстанционният съд обаче не е изложил никакви доводи в тази насока. Липсват изложени съображения относно обстоятелството съответства ли на материалния закон и на действителната фактическа обстановка посоченото от УО основание по чл. 4, ал. 4 от ЗУСЕСИФ, за недопустимост на разхода по пункт 2.1. от решението. Липсва изследване по същество на спора налице ли е двойно финансиране на предявения за плащане разход за възнаграждения и осигуровки на доставчици на социални услуги на деца с 90 и над 90 % вид и степен увреждане за месец януари 2017 г., както и кои са дублиращите източници на финансиране, ако има такива. В мотивите на съдебното решение АС - В. е посочил и обсъдил относимите към критериите за допустимост на разходите нормативни актове и конкретни правни разпоредби от тях, но в същото време не е обсъдил законосъобразността на конкретно посоченото в пункт 2.1. от административния акт основание за недопустимост и не е формирал извод по същество на спора. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, пр. 2 от АПК. Отмяната на акта в частта му по пункт 2.1., при липса на каквито и да било правни изводи на съда по съществото на спора, препятства възможността на настоящата инстанция да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт. Това налага решението да бъде отменено, в частта му, с която е отменено решение № BG05M9OP001-2.002-0190/20 от 10.07.2017 г. на ръководителя на УО на ОП "РЧР" 2014 - 2020, в частта по пункт 2.1 и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, който да се произнесе по оспорването, като изложи мотиви по всички правнорелевантни факти, в съответствие с изискването на чл. 172а, ал. 2 от АПК. Изводите на АС-В. по отношение на издаването на административния акт в нарушение на чл. 59, ал. 2 от АПК в частта му по пункт 2.2 обаче са правилни. Установява се от съдържанието на процесния административен акт в тази му част, че е постановен отказ от верификация на сума в размер на 34, 56 лв., представляваща разход за възнаграждение и дължими осигуровки на здравния асистент по проект № BG05M9OP001-2.002-0190-C02 "Предоставяне на интегрирани социално-здравни услуги в община В.". Като мотив за отказа е посочено, че лицето работи въз основа на трудов договор по чл. 68 от Кодекса на труда на непълно работно време от 1 час по график, като на 26.12.2016 г. са отчетени 2, 5 часа работа на официален празник, а на 22.01.2017 г. са отчетени 2 часа работа в почивен ден (неделя). Липсва обаче ясно словесно описание на основанието, поради което УО е приел този разход за недопустим, поради което и волята на административния орган остава неясна. Липсва също така посочване на правно основание за отказ от верификация, тъй като видно от съдържанието на решението по пункт 2.2 УО не е посочил конкретна правна разпоредба, въз основа на която е приел посочения разход за недопустим. Налице е съществен порок във формата на административния акт, тъй като се възпрепятства възможността на съда да осъществи контрол за законосъобразност на акта чрез проверка за правилното приложение на материалния закон от страна административния орган. Липсата на конкретни фактически и правни основания води до неяснота на волята на административния орган във връзка с упражняване на неговите правомощия, а за съда е недопустимо да извлича съдържанието на тази воля по тълкувателен път. В тази връзка АС - В. е достигнал до правилен извод за незаконосъобразност на процесното решение в частта му по пункт 2.2, поради което и в съответствие с материалния закон го е отменил и на основание чл. 173, ал. 2, предл. второ от АПК е върнал преписката на УО на ОП "РЧР" 2014 - 2020 за ново произнасяне. Предвид изложените съображения касационната жалба е частично основателна. Обжалваното решение следва да бъде отменено в частта, с която решение № BG05M9OP001-2.002-0190/20 от 10.07.2017 г. на ръководителя на УО на ОП "РЧР" 2014 - 2020 е отменено и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне, в частта му по пункт 2.1., с която на община В. е отказано верифицирането на сума в размер на 6 632, 00 лв., представляваща разходи за възнаграждения и осигуровки на доставчици на социални услуги за м. януари 2017 г., както и в частта на присъдените с него разноски, а делото следва да бъде върнато на същия съд за ново разглеждане от друг състав. При новото разглеждане на делото съдът следва да изложи конкретни съображения относно законосъобразността на оспорения пред него административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, включително относно правилното приложение на материалния закон по отношение на основанието за недопустимост на разходите. В частта, с която решение № BG05M9OP001-2.002-0190/20 от 10.07.2017 г. на ръководителя на УО на ОП "РЧР" 2014 - 2020 е отменено и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне в частта му по пункт 2.2, с която на община В. е отказано верифицирането на сума в размер на 34, 56 лв., представляваща разходи за възнаграждения и осигуровки на здравен асистент по проекта, решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Касационната жалба срещу решението на АС-В., в частта касаеща пункт 2.2. от решението, е неоснователна, поради което разноски за настоящето производство в посочената част не му се дължат. При действието на чл. 226, ал. 3 от АПК въпросът за претендираните пред настоящата инстанция разноски от касационния жалбоподател, в частта, с която решението на АС - В. е отменено, касаеща пункт 2.1. от решението, следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото. От страна на ответника в настоящето производство не е направено искане за присъждане на разноски, поради което такива не следва да му бъдат присъждани. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо и второ и чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение