Решение № 3650 от 19.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 11157/2020 г.

Решение № 3650 от 19.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 11157/2020 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на правосъдието в качеството му на ръководител на Програмния оператор на Програма BG14 "Изграждане на капацитет и сътрудничество в областта на съдебната власт" срещу Решение № 2966 от 15.06.2020 г. на Административен съд София - град по административно дело № 5863/2019 г., с което е отменен негов Акт № 03-00-40/15 от 14.02.2019 г., с който на Висшия съдебен съвет е определена финансова корекция в размер на 5 % от стойността на разходите по договора с [фирма] в размер на 6091, 10 лева. Касационният жалбоподател твърди недопустимост и неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон - касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК. Твърди, че първоинстанционният съд се е произнесъл по недопустима жалба, тъй като същата е депозирана срещу акт, който не подлежи на съдебен контрол. Счита за неправилен извода на съда за незаконосъобразност на акта поради противоречие с чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК – липса на мотиви. Мотивите за издаване на акта са изложени в изготвения Доклад за представяне на резултатите от одит на операциите, съдържащ подробни констатации и препоръки, рег. № 04-13-22 от 06.02.2019 г. Неправилно съдът приема, че посочените в одитния доклад Насоки за определяне на финансови корекции не могат да послужат като основание за определяне на финансова корекция. Иска обезсилване, респективно отмяна на обжалваното решение и постановяване на ново, с което да се отхвърли жалбата. Претендира разноски. Касаторът се представлява от юрисконсулт Р. Йорданова - Чокова. Ответникът – Висшият съдебен съвет, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Прави възражение по всеки от доводите в касационната жалба, като счита, че не са налице твърдените касационни основания за отмяна на съдебното решение. Претендира разноски. Ответникът се представлява от юрисконсулт Р. Димитрова. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна по следните съображения: За да постанови процесното съдебно решение, съдът е приел от фактическа страна, че: На 20.02.2013 г. между Висшият съдебен съвет, в качеството на бенефициер, и Програмният оператор на Програма BG14 "Повишаване на капацитета и сътрудничеството в областта на съдебната система" на Норвежкия финансов механизъм 2009 - 2014 е сключен Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, рег. № 93-00-41. На 01.10.2013 г. ВСС обявява открита процедура с предмет: "Осигуряване на самолетни билети за превоз на пътници и багаж в чужбина, медицински застраховки и при необходимост хотелски резервации и наземен транспорт в чужбина за членове на ВСС, магистрати от органите на съдебната власт, съдебни служители, както и придружаващи ги лица при служебните пътувания, за нуждите на ВСС и във връзка с реализацията на Предефиниран проект № 2 "Подкрепа за ВСС, свързана с изграждането на капацитет и подобряване на ефективността на съдебната система". На 17.12.2018 г. е изготвен предварителен Доклад за представяне на резултатите от одит на операциите, като одитиращата организация -Изпълнителна агенция "Одит на средствата от Европейския съюз" (ИАОСЕС), е констатирала нередност на отритата процедура по Закона за обществените поръчки (ЗОП - отм.) за услуга - "Осигуряване на самолетни билети за превоз на пътници и багаж в чужбина, медицински застраховки и при необходимост хотелски резервации и наземен транспорт в чужбина за членове на ВСС, магистрати от органите на съдебната власт, съдебни служители, както и придружаващи ги лица при служебните пътувания, за нуждите на ВСС" и във връзка с реализацията на проект: "Подкрепа за ВСС, свързана с изграждането на капацитет и подобряване на ефективността на съдебната система" осъществяван с подкрепата на НФМ 2009-2014 г., изпълняван от ВСС. С писмо, изх. № 04-13-167/20.12.2018 г. ръководителят на ПО по Програма BG14 "Изграждане на капацитет и сътрудничество в областта на съдебната власт" по НФМ 2009-2014 г. е изпратил констатациите и препоръките от предварителния доклад на ИАОСЕС на Висшия съдебен съвет като е дадена възможност за отговор в срок до 28.12.2018 г. На 28.12.2018 г. срокът за представяне на възражения е удължен до 10.01.2019 г. На 07.01.2019 г. ВСС е изразило становище по предварителния одитен доклад, изх. №ВСС-15763/07.01.2019 г. На 06.02.2019 г. в Министерство на правосъдието е постъпил окончателен доклад от ИАОСЕС, в който са потвърдени констатациите с финансово влияние от предварителния доклад и са отправени препоръки за осигуряване възстановяването на неправомерно изплетените суми. На 12.02.2019 г. от ръководителя на ПО е утвърден план за действие за изпълнение на дадените препоръки с окончателния одитен доклад. На 14.02.2019 г., с Акт № 03-00-40/15 на министъра на правосъдието в качеството му на ръководител на програмния оператор, на основание чл. 18 от Общите условия към договора за предоставяне на БФП и чл. 94 от Системата за управление и контрол по НФМ 2009-2014 Програма BG14 "Изграждане на капацитет и сътрудничество в областта на съдебната власт" по НФМ 2009-2014 г., на ВСС е определена финансова корекция и е отправена покана за доброволно възстановяване на сумата от 6091, 10 лв. в 14 -дневен срок от получаването му. При така установената фактическа обстановка от правна страна първоинстанционният съд приема, че обжалваното решение е издадено от компетентен орган и в предвидената от закона форма, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Решаващият съд счита, че оспорваният акт е немотивиран и не отговаря на изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Независимо, че в оспорения акт е посочено, че корекцията се определя въз основа на констатациите в окончателния одитен доклад на ИАОСЕС и направените препоръки, липсата на мотивирано решение, в което да е посочено основанието за определяне на корекцията е съществен порок на формата. Дори фактите по спора да могат да се извлекат от посочения одитен доклад, липсата на правна квалификация, представляваща основание за определяне на корекцията е порок на формата на акта, който не може да бъде преодолян чрез тълкуване. Предвид изложеното, налице е съществено нарушение, което е основание за отмяна на оспорения акт, тъй като от една страна нарушението касае материалната законосъобразност на акта, а от друга страна решението с основание и размер на корекцията е част от процедурата по налагането й. На следващо място, съдът приема, че оспореният акт е незаконосъобразен поради неправилно приложение на материалния закон и противоречие с целта на закона, тъй като не е налице основание за определяне на финансова корекция. Финансирането не попада в материалния обхват на посочените в одитния доклад на ИАОСЕС насоки за определяне на финансови корекции, съответно последните не могат да послужат за основание за определяне на финансова корекция, включително и по отношение на размера й. Не са налице елементите от фактическия състав на нередността. В одитния доклад е посочено, че ВСС при възлагането на обществената поръчка е допуснало нарушение на т. 4 от Насоките за определяне на финансови корекции – недостатъчен срок за получаване на документацията за участие. Въз основа на доказателствата по делото, съдът счита, че се установява, че срокът за получаване на офертите е 15.11.2013 г. или 45 дни след изпращане на обявлението за обществена поръчка, тъй като то е изпратено по електронен път, за което ЗОП (отм.); позволява съкращаване на срока от 52 дни със 7 дни. Съгласно обявлението срокът за закупуване на документацията за участие е до 05.11.2013 г., т. е. 35 дни след изпращане на обявлението. При така определения срок жалбоподателят се е съобразил с разпоредбата на чл. 28, ал. 6 ЗОП (отм.); към момента на провеждане на процедурата. Действащата редакция на ЗОП (отм.); не съдържа дефиниция на употребеното в т. 4 от Насоките определение за неспазване на правилата за възлагане на обществена поръчка - недостатъчен срок за получаване на документацията за участие. Одитния орган, за да обоснове нарушението се е позовал на чл. 38 и 39 от Директива 2004/18. Тези разпоредби, според първоинстанционния съд, не са били транспонирани правилно в националното законодателство. При това положение държавата, в лицето на своите органи, не може да се позове директно на директивата и да черпи права от нея, това може да направи само частният субект, за да защити гарантираното му от правото на Съюза субективно право. Съдът счита за неправилни изводите относно констатирани нарушения на т. 9 и т. 10 от Насоките за определяне на финансови корекции, които се прилагат спрямо разходите, финансирани от ЕС в рамките на споделеното управление, при неспазване на правилата за възлагане на обществените поръчки, приети с Решение на ЕК от 19.12.2013 г., вр. с чл. 25, ал. 5 ЗОП (отм.); - ограничителни изисквания: по б. "а" - всеки участник да разполага с поне един офис/представителство на територията на [населено място]; по отношение на б. "б" - всеки участник да е регистриран съгласно чл. 17 ЗТ и по отношение на б. "в" - всеки участник да е регистриран като администратор на лични данни, за което следва участникът да представи в офертата заверено копие на документ за регистрация, издаден от КЗЛД. Така поставените изисквания, първоинстанционният съд приема, че не са ограничителни, тъй като са заложени в изпълнение на разпоредбата на чл. 49, ал. 1, вр. с ал. 3 ЗОП (отм.);. Относно констатациите в т. 3 – нарушение на чл. 70, ал. 1 ЗОП, което представлява нередност по т. 16 от Насоките, съдът счита, че не са изложени никакви мотиви относно това, че същото е имало или би могло да има за последица нанасянето на вреди на бюджета по НФМ, като се отчете неоправдан разход в този бюджет. За основателни са приети оплакванията в жалбата, че при определянето на финансовата корекция административният орган не е приложил относимите национални материалноправни норми. В акта административният орган не е изложил мотиви защо счита, че определеният от него процентен показател е точно приложимия в случая размер. Без да е мотивиран определеният размер на вредата, определянето на финансова корекция е незаконосъобразно, тъй като не е доказан елемент от фактическия състав на нередността, което е достатъчно основание за отмяна на оспорения акт. По изложените съображения, първоинстанционният съд обосновава извод за материална незаконосъобразност на административния акт. Решението е правилно. Изводът на съда, че оспорваният Акт № 03-00-40/15 от 14.02.2019 г. е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, е правилен. Доводите на касатора са неоснователни. С процесния акт се определя финансова корекция в размер на 6091, 10 лв. Определената финансова корекция засяга правата и интересите на бенефициера, поради което следва да подлежи на съдебен контрол. В актовете, включени в правната рамка на Норвежкия финансов механизъм (НФМ), не се съдържа забрана за съдебно оспорване на актовете, с които се определят финансови корекции по програмите, финансирани от НФМ. В чл. 11. 8 на Регламента за изпълнение на Норвежкия финансов механизъм 2009-2014 г., изрично е посочено, че държавата бенефициер ще установи механизъм за подаване на жалби, който ще може ефективно да обработва и решава оплаквания за подозирано неспазване на принципите за добро управление по отношение на изпълнението на НФМ. Освен това чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България гарантира на всички правни субекти правото да оспорват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Видно от анекс А на Меморандума за разбирателство относно изпълнението на НФМ органите, компетентни и отговорни за неговото изпълнение от българска страна, са от системата на изпълнителната власт и по силата на международния акт са натоварени с административни правомощия. С оглед на това техните актове са актове на административен орган по смисъла на пар. 1, т. 1 АПК. Когато акт, издаден от орган, натоварен с изпълнението на НФМ, засяга права или законни интереси на съответния правен субект, правото му на съдебна защита е гарантирано от Конституцията. Неоснователни са доводите на касатора във връзка с изводите на съда за нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Един от задължителните реквизити и основание за законосъобразност на административния акт, е изискването за наличие на фактически и правни основания за издаване на акта. Посочването на мотивите, наложили издаването на акта, цели да свърже пряко едно фактическо или юридическо положение, факт, с волеизявлението на органа. Фактите представляват основанието за упражняването на властта от административния орган. Именно тях той преценява с оглед хипотезите на правните норми. Правните основания, от своя страна, показват целта, с която органът упражнява властническите си правомощия и по същество определят последиците, които са целени с волеизявлението му. Тази цел ще бъде постигната едва когато фактите, установени по преписката/делото отговарят на хипотезата на сочената от органа правна норма. И обратно – ако те не осъществяват фактическия състав на конкретната разпоредба, целта на органа не би могла да бъде постигната. В тази връзка, доколкото единствено органът знае целта, която преследва при постановяването на акта си, само той е компетентен да посочва правното му основание. Съдът е обвързан от посоченото правно основание и няма правомощия да дава собствена правна квалификация на установените факти, защото по този начин би променил целта, която преследва административният орган, което би било недопустимо. В конкретния случай, както правилно приема и първоинстанционният съд, дори фактите по спора да могат да бъдат извлечени от окончателния одитен доклад на ИАОСЕС, липсата на посочено правно основание в акта, е нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Липсата на посочена правна квалификация, представляваща основание за определяне на финансова корекция, е порок който не може да бъде преодолян от съда чрез тълкуване. Отсъствието на ясно по съдържание волеизявление и непосочването на валидно правно основание за формирането му засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора, като констатираният порок безспорно компрометира законосъобразността на акта. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание. С оглед изложеното, настоящата инстанция намира, че като е отменил оспореният пред него административен акт АССГ е постановил правилно, валидно и допустимо съдебно решение. Обжалваното решение не страда от релевираните в касационната жалба пороци, поради което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора, заявеното от процесуалния представител на ответника искане за присъждане на разноски е основателно на основание чл. 143, ал. 4 във вр. с чл. 228 АПК. Касационният жалбоподател следва да бъде осъден да заплати в полза на ответника сумата от 150 лв. – юрисконсултско възнаграждение, определено на основание чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс във вр. с чл. 144 АПК, вр. с чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащането на правната помощ. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,