Решение № 10124 от 5.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 11316/2012 г.

Решение № 10124 от 5.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 11316/2012 г., VII о., докладчик съдията Лозан Панов Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Данчо Иванов Пенчев от гр. София против решение на министъра на здравеопазването, обективирано в писмо изх. № 94-1088 от 09.07.2012 г., за определяне на лечебно заведение, в което жалбоподателят да работи по придобитата от него специалност "Медицинска паразитология". В жалбата се поддържат доводи за незаконосъобразност на оспорения административен акт, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и се иска отмяната му. Процесуалният представител на жалбоподателя представя писмени бележки. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на жалбата. Представя писмени бележки. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, след като прецени доводите на страните и събраните по делото доказателства, приема за установено от фактическа страна следното: Между страните не се спори, че жалбоподателят Данчо Иванов Пенчев е придобил висше образование с образователно-квалификационна степен "магистър" (диплома № 3184/10.11.1995 г. на ВМИ - гр. Плевен) и е придобил специалност "Медицинска паразитология" (диплома № 016658/25.06.2012 г. на Медицински университет - гр. София. Изготвен е доклад от д-р Минчо Вичев - зам. министъра на здравеопазването (изх. № 75-21-136/04.07.2012 г.) за определяне на лечебно или здравно заведение, в което да постъпят на работа специалисти, обучавали се на места, финансирани от държавата и издържали държавен изпит за специалност през м. май 2012 г., в който е посочена МБАЛ "Д-р Атанас Дафовски" АД - Кърджали като лечебно заведение, в което жалбоподателят да постъпи на работа. В мотивите на доклада се излагат съображения, че лицето не е посочило къде желае за работи. Към административната преписка е представена анкетна карта от 27.06.2012 г. на Министерство на здравеопазването, която служебно е попълнена от служител на висшето училища, където лицето е придобило специалност, в която са нанесени имената на жалбоподателя, а в графа - наличие на договор с лечебно или здравно заведение - липсва отбелязване. С писмо изх. № 94-1088 от 09.07.2012 г. на министъра на здравеопазването във връзка с чл. 11а на Наредба № 34 от 29.12.2006 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването (издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 7 от 23.01.2007 г. - Наредба № 34) жалбоподателят Данчо Иванов Пенчев е уведомен за решение за определяне на лечебно заведение, в което да работи на длъжност, съответстваща на придобитата от него специалност, а именно - МБАЛ "Д-р Атанас Дафовски" АД - Кърджали. В мотивите към акта се сочи, че решението е взето на основание подадените от лечебните заведения потребности от лекари - специалисти по Медицинска паразитология и статистическата информация за осигуреността на населението с лекари по области, както и предвид липсата на посочване от жалбоподателя на град или област, която желае да работи и липсата на договор по чл. 11а, ал. 3 от Наредба № 34. В писмото е посочено, че в 1-месечен срок от получаване на решението трябва да постъпи на работа и да представи трудов договор с определеното лечебно заведение, а ако не постъпи на работа или напусне работа преди изтичане на посочения срок от 3 години, дължи обезщетение на Министерството на здравеопазването в трикратен размер на изплатените средства за теоретично и практическо обучение. В съдебно заседание, проведено на 11.12.2012 г., процесуалният представител на ответника изрично е заявил, че решението е обективирано в писмото и няма друг самостоятелен административен акт, отделен от него. Видно от заявление до министъра на здравеопазването вх. № 94-1088/19-07-2012 г., жалбоподателят се е позовал на нормата на чл. 11а, ал. 7 Наредба № 34 и е посочил, че с оглед нуждата от специалисти по Медицинска паразитология на територията на гр. София, София-област и гр. Перник, предстои провеждането на конкурси за тези длъжности през есента на 2012 г., като предвид местоживеенето на лице и отговорностите му като родител моли за преразглеждане на решението за определяне на лечебно заведение - МБАЛ "Д-р Атанас Дафовски" АД - Кърджали, както и възможност за явяване на тези конкурси. Със заявление вх. № 94-1088/10.12.12. жалбоподателят е посочил ново обстоятелство - спечелен конкурс, обявен от Министерство на здравеопазването, Столична регионална здравна инспекция на длъжност "Началник отдел" в Дирекция "Надзор на заразните болести", отдел "Паразитология" и отново е заявил молба за промяна на решението за определяне на лечебно заведение от министъра на здравеопазването. Към делото е приложено копие от Заповед № 346 от 28.11.2012 г. на директора на Столична регионална здравна инспекция за назначаване на д-р Данчо Иванов Пенчев на посочената длъжност. С трето поред заявление вх. № 94-1088/01-04.2013 г., жалбоподателят отново е направил искане за промяна на решението, като се е позовал и на настъпилата промяна на Наредба № 34 (ДВ, бр. 24 от 12.03.2013 г.), с която е създадена нова алинея 7 на чл. 11а, в която е предвидено, че разпоредбата на ал. 4 (дължимост на обезщетение при непостъпване на работа в определеното лечебно заведение) не се прилага, ако лицето представи заповед за назначение на длъжност, съответстваща на придобитата от него специалност, в регионална здравна инспекция. Настоящият съдебен състав, като прецени доказателствения материал по делото, доводите и възраженията на страните, намира от правна страна следното: По допустимостта на жалбата. Жалбата е подадена срещу обжалваем административен акт и от заинтересовано лице в предвидения, съгласно чл. 149, ал. 1 от АПК, 14-дневен преклузивен срок (административният акт е съобщен на 11.07.2012 г., а жалбата е подадена на 19.07.2012 г.) и е ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА. Разгледана по същество е ОСНОВАТЕЛНА. Оспореното писмо носи белезите на индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 1 АПК, който материализира едностранно волеизявление на носител на административни правомощия, засягащо интересите на адресата. Това е така, тъй като жалбоподателят е придобил специалност и се е обучавал на място, финансирано от държавата, поради което е адресат на нормите на чл. 11а и сл. на Наредба № 34. В това си качество, съгласно чл. 11а, ал. 1 от Наредба № 34, лицето е задължено след придобиването на специалност да постъпи на работа в лечебно или здравно заведение, определено от министъра на здравеопазването, за срок, равен на продължителността на обучението му (в случая 3 години). В разпоредбата на чл. 11а, ал. 2 от Наредба № 34 е предвидена хипотезата на изготвяне на предложение от Министерството на здравеопазването до лицето, къде може да започне работа на длъжност, съответстваща на придобитата от него специалност (какъвто е настоящия случай), а нормата на ал. 4 регламентира, че когато лицето не постъпи на работа в едномесечен срок в лечебното или здравното заведение, определено от Министерството на здравеопазването, то дължи обезщетение на Министерството на здравеопазването в трикратния размер на заплатените средства за теоретично и практическо обучение за периода на проведеното обучение. Следователно административният орган определя едностранно мястото за работа по чл. 11а, ал. 1, вр. ал. 2 от Наредба № 34 и предписва определено задължение, а неизпълнението му от страна на лицето, придобилото специалност, е скрепено с неблагоприятни правни последици. Оспорената заповед е издадена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Разпоредбата на чл. 12 АПК въвежда принцип за откритост, достоверност и пълнота на информацията в производството по издаване на индивидуалния административен акт. От друга страна, нормата на чл. 26 АПК задължава административният орган да уведоми заинтересованото лице за започване на административното производство, а съгласно чл. 34, ал. 3 АПК административният орган осигурява на страните възможност да изразят становище по събраните доказателства, както и по предявените искания, като страните могат да правят писмени искания и възражения. Най-сетне, нормата на чл. 35 от АПК също изисква да се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и да се обсъдят обясненията и възраженията на заинтересованите лица. В настоящия случай тези законови изисквания не са изпълнени. В нарушение на посочените норми министърът на здравеопазването се е произнесъл без да е изяснил фактите и обстоятелствата от значение за правилното решаване на случая, както и да осигури на жалбоподателя участие в производството. По административната преписка липсват данни за уведомяване на Данчо Иванов Пенчев за образуваното производство за определяне на лечебно заведение, в което лицето да работи по придобитата от него специалност "Медицинска паразитология". От приложената анкетна карта се установява, че тя е попълнена служебно от служител на висшето училище, а не от лицето, като липсват данни по административната преписка Данчо Иванов Пенчев да e търсен, уведомяван или информиран за процедурата, вкл. да попълни документа и да се възползва от възможността, да посочи градове и области, в които желае да работи по специалността си. Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са особено съществени, тъй като са накърнили правото на защита на Данчо Иванов Пенчев, тъй като последният не е имал възможност да направи възражения и изрази становище по доказателствата в административното производство, като едва в съдебното производство е направил възражение по приложението на чл. 11а, ал. 2, вр. ал. 1 от Наредба № 34. Неоснователни са доводите в писмените бележки на ответника за липса на задължение на административния орган за уведомяване на лицето, както и твърденията за законосъобразно изпълнение на вътрешните правила на Министерството на здравеопазването, по-конкретно Стандартна оперативна процедура за определяне на лечебното заведение или здравно заведение, в което да постъпят на работа след придобиване на специалност в системата на здравеопазването на лицата, обучавали се на места, финансирани от държавата и в което да работят за срок, равен на продължителността на обучението им съгласно чл. 11а от Наредба № 34. В представената процедура са регламентирани процесите по събиране и обобщаване на информация, свързана с потребностите на лечебните заведения и нуждата им от специалисти, като предвидените дейности се извършват преди всичко от дирекция "Медицински дейности", отдел "Образование и квалификации" във ведомството. Т. е. правилата имат вътрешноведомствен характер. В този смисъл осигуряването на участие на лицето в производството по издаване на акта и предоставянето на достъп до документите, част от административната преписка, е задължение на административния орган, което пряко произтича от нормата на чл. 34, ал. 3 АПК, във връзка с прогласените от чл. 12 от АПК принципи на достъпност, публичност и прозрачност. Цитираните по-горе императивни правни норми са били нарушени в производството по издаване на решението на министъра на здравеопазването за определяне на лечебно заведение, в което жалбоподателят да работи на придобитата от него специалност "Медицинска паразитология". По изложените съображения се налага изводът, че обжалваното писмо изх. № 94-1088 от 09.07.2012 г., обективиращо решение на министъра на здравеопазването за определяне на лечебно заведение, в което жалбоподателят да работи на придобитата от него специалност "Медицинска паразитология", следва да бъде отменено като незаконосъобразно, а преписката да се изпрати на административния орган за ново произнасяне като се предостави възможност на жалбоподателя на основание чл. 11а, ал. 3 от Наредба № 34 да представи сключен договор с лечебно или здравно заведение. Разноски не се претендират. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение