Решение № 1453 от 30.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12705/2010 г.

Решение № 1453 от 30.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12705/2010 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на Фондация "Българска фондация Биоразнообразие", с адрес на управление в гр. София, чрез процесуален представител, срещу Решение № 32-ПР/2010 г. за преценяване на необходимостта от извършване на оценка на въздействието върху околната среда на министъра на околната среда и водите. С обжалваното решение на основание чл. 93, ал. 2 и ал. 5 от Закона за опазване на околната среда /ЗООС/, чл. 7, ал. 1 и чл. 8, ал. 1 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда /Наредба за ОВОС/, чл. 31, ал. 4, във вр. с чл. 2, ал. 3 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони /Наредба за ОС/ и представена писмена документация от възложител по приложение № 2 към чл. 6 от Наредбата за ОВОС и по чл. 10, ал. 1 и 2 от Наредбата за ОС е решено да не се извършва оценка на въздействието върху околната среда за инвестиционно предложение "Изграждане на нискоетажни вилни сгради за сезонно ползване и лични нужди в собствен поземлен имот № 10094.502.91, м. "Гробище", в землището на с. Варвара, Община Царево, област Бургас. В жалбата се поддържа, че обжалваното решение е незаконосъобразно, поради постановяването му в противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. В мотивите на решението са допуснати множество пропуски, които го опорочават. Решението влиза в противоречие с чл. 2, ал. 2 на Закона за защитените територии /ЗЗТ/, съгласно който опазването на природата в защитените територии има предимство пред другите дейности в тях и чл. 31, т. 9 на същия закон, съгласно който в природните паркове се забраняват дейности и строителство, които не са разрешени със заповедта за обявяване на парка, плана за управление на парка и устройствените и технически планове и проекти. Жалбоподателят поддържа, че характерът на предвиденото в инвестиционното предложение застрояване /изграждане на нискоетажни вилни сгради в ПИ № 10094.502.91/ не е свързано с ползването на земеделски земи, противно на заповедта за обявяване на ПП "Странджа" - РД 30/24.01.1995 на МОС, съгласно която в частта и за стопанисването и ползването на земеделските земи има изискване за запазване на предназначението и характера на стопанисване на земите. Поддържа се, че характерът на предвиденото в инвестиционното предложение противоречи на допустимите параметри от наредба № 2/10.04.1998 г. за застрояване в земеделските земи /обн. ДВ, бр. 48/28.04.1998/. Според жалбоподателя са нарушени чл. 12, ал. 6 от Наредбата за ОС относно извършване проверка на допустимостта на инвестиционно предложение спрямо режима на защитената територия, както и нарушаване на чл. 16, т. 1, т. 3, подточка "а" и подточка "б" от същата наредба относно критериите при преценка на инвестиционните предложения. Навеждат се доводи за незаконосъобразност на решението, издадено без предварително провеждане на процедура по изключване на земеделския имот от защитената територия по реда на чл. 41, т. 3 от ЗЗТ. Моли се отмяна на решението като незаконосъобразно, неправилно и нищожно. Ответникът - министърът на околната среда и водите, чрез процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на жалбата. Излагат се съображения за правилност, законосъобразност и подробно мотивирано решение, постановено от компетентен орган при спазване на материалноправните и процесуалноправните разпоредби. Представено е писмено становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата. На основание чл. 152, ал. 3 от АПК по делото са конституирани като заинтересовани страни Горанка Иванова Спиридонова, Десислава Спиридонова Спиридонова, Кристина Спиродонова Спиридонова, Жулиета Петрова Дубарова, Илия Славчев Пешев, Радослав Николов Янакиев, които не са изразили становища по жалбата. Върховният административен съд като прецени събраните в административното и съдебно производства доказателства и становищата на страните приема за установени следните обстоятелства по административния спор: "Българска фондация Биоразнообразие" е юридическо лице с нестопанска цел, регистрирано за осъществяване на дейност в обществена полза, с цели в областта на опазване на биологичното разнообразие и разумното използване на природните ресурси, поради което има правен интерес да оспорва решението по ОВОС. Жалбата на фондацията е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, след публикуване на административния акт на интернет страницата на МОСВ и поставянето му на информационните табла на министерството (констативен протокол от 30.08.2010 г.), и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Земеделският имот, предмет на ИП попада в границите на Природен парк "Странджа", определен със Закона за защитените територии (ЗЗТ) и заповед № РД-30/24.01.1995 г. на министъра на околната среда. Също така имотът попада и в границите на две защитени зони, част от мрежата "Натура 2000": ЗЗ "Странджа" с код BG0001007 за опазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна, включена в списъка от защитени зони, приет от МС с Решение № 122/2.03.2007 /ДВ, бр. 21/2007 г./ и ЗЗ "Странджа" с код BG0002040 за опазване на дивите птици, включена в списъка от защитените зони, приет от МС с Решение № 122/2.03.2007 /ДВ, бр. 21/2007 г./, обявена със Заповед № РД-802/4.11.2008 г. Производството по издаване на обжалвания административен акт започва с депозирането в Министерството на околната среда и водите (МОСВ) на уведомление за инвестиционно предложение (ИП) съгласно чл. 10 от Наредбата за ОС с вх. № НСЗП-8006/3.07.2009 г. и искане за преценяване необходимостта от оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС) с вх. № ОВОС-8007 от 3.07.2009 за ИП "Изграждане на нискоетажни вилни сгради за сезонно ползване и лични нужди в собствен ПИ № 10094.502.91, намиращ се в местността "Гробище", в землището на с. Варвара, Община Царево, Област Бургас от Спиридон Спиридонов и съсобственици на поземления имот ведно с приложения. С писмо изх. № НСЗП-8006 и ОВОС-8007/18.11.2009 г. възложителите са уведомени, че ИП подлежи на преценяване на необходимостта от ОВОС по реда на Наредбата за ОВОС. От възложителите е изискана информация и доказателства за съгласието на другите съсобственици на имота в който ще се реализира ИП, предвид разпоредбата на § 1, т. 20 от ДР на ЗООС; изискано е изготвяне на информацията по приложение № 2 към наредбата за ОВОС за цялостно инвестиционно предложение в която да се отчете местоположението и чувствителността на средата в която ще се реализира разглежданото ИП, както и подробно да се разгледа взаимовръзката и кумулирането с другите предложения; предоставяне подробна информация по всички точки от приложение № 2, към наредбата за ОВОС, вкл. т. II, - т. 15 и т. 16, т. III - т. 4а, които липсват в предоставената информация; внасяне в МОСВ писмено искане, придружено с информацията по приложение № 2, информация относно обществения интерес към ИП, ако такъв е проявен, и документ за платена държавна такса. В същото писмо се упоменава, че по отношение изискванията на нормативната уредба по биологичното разнообразие и попадането на имота в границите на двете защитени зони, при направена проверка за допустимост по смисъла на чл. 40, ал. 2 вр. с ал. 1 от Наредбата за ОС, се установява, че ИП е допустимо спрямо режима на ПП "Странджа", определен със ЗЗТ, и заповедта за обявяването му, както и че ИП е допустимо спрямо режима на ЗЗ "Странджа" с код BG0002040 за опазване на дивите птици. На основание чл. 40, ал. 3 отНаредбата за ОС, преценката за вероятната степен на отрицателно въздействие е, че ИП няма вероятност да окаже значително отрицателно въздействие върху природни местообитания, популации и местообитания на видове, предмет на опазване в ЗЗ "Странджа". С придружително писмо вх. № НСЗП-8006, ОВОС8007/30.11.2009 г. в МОСВ от възложителите на ИП е представена информация относно преценяване необходимостта от ОВОС. С придружително писмо вх. № ОВОС-8007, НСЗП-8006/26.02.2010 г. в МОСВ от възложителите на ИП е представена допълнителна информация относно ИП. Въз основа на така подадената документация относно ИП е постановено обжалваното Решение № 32-ПР/2010 г. за преценяване на необходимостта от извършване на оценка на въздействието върху околната среда на министъра на околната среда и водите. С него министърът на околната среда и водите преценява да не се извършва оценка на въздействието върху околната среда за инвестиционно предложение "Изграждане на нискоетажни вилни сгради за сезонно ползване и лични нужди в собствен поземлен имот № 10094.502.91, м. "Гробище" в землището на с. Варвара, община Царево, което няма вероятност да окаже значително отрицателно въздействие върху природни местообитания, популации и местообитания на видове, предмет на опазване в защитени зони. В мотивите на административния акт е посочено, че имотът върху който ще се реализира проекта е с начин на трайно ползване "ниско застрояване", попада в територията на Природен парк "Странджа" и на две защитени зони по смисъла на ЗБР - за опазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна - BG0001007 и за опазване на дивите птици - BG0002040. Прието е от органа, че според характеристиките на предлаганото строителство, дейности и технологии, то няма да доведе до инциденти, застрашаващи значително отрицателно околната среда. С проекта са предвидени начините за достъп до имота, за водоснабдяването, включително и алтернативен вариант, за електрозахранването, предвидено е и управлението на отпадъците, които се получават в резултат на реализацията на предложението. Приета е допустимост на инвестиционното предложение спрямо режима на Природен парк "Странджа" и спрямо режима на защитена зона "Странджа" за опазване на дивите птици. Посочено е, че няма вероятност реализацията на проекта да доведе до нарушения, свързани с популацията на птиците и с фрагментацията на защитените зони, не се очаква кумулативно отрицателно въздействие върху природните местообитания и местообитанията на видовете, предмет на опазване в защитените зони както и спрямо одобрените вече други инвестиционни предложения. Не е отчетен обществен интерес към проекта. Оспореното решение е издадено от компетентния административен орган-министърът на околната среда и водите. Инвестиционното предложение е в обхвата на Приложение № 2 към чл. 93, ал. 1, т. 1 и 2 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС), т. 12, б. "в" - ваканционни селища, хотелски комплекси извън урбанизираните територии и съпътстващи дейности (невключени в Приложение № 1). То попада в територията на Природен парк "Странджа", защитена територия по смисъла на Закона за защитените територии и в границите на две защитени зони - "Странджа" с код BG0001007 за опазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна и ЗЗ "Странджа" с код BG0002040 за опазване на дивите птици и съгласно чл. 31, ал. 1 от Закона за биологичното разнообразие (ЗБР) и чл. 2, ал. 1, т. 3, б. "а" от Наредбата за ОС в относимата редакция към ДВ, бр. 73/2007 г. инвестиционното предложение подлежи на оценка за съвместимостта му с предмета и целите на опазване на защитените зони. Така характеризирано инвестиционното предложение подлежи на преценката за необходимостта от извършване на ОВОС, която се извършва от министъра на околната среда и водите по силата на чл. 93, ал. 2, във връзка с чл. 93, ал. 1, т. 5 от ЗООС - в редакция на ДВ, бр. 47/2009 г., относима към преценката за компетентност на издателя на акта. Административният акт е издаден и при спазване на административната процедура, предвидена в чл. 93 от ЗООС и приложимите към разглежданото инвестиционно предложение Наредба за ОВОС и Наредба за ОС. В изпълнение на изискването на чл. 40 от Наредбата за ОС възложителят подава две уведомления - съгласно чл. 4 от Наредбата за ОВОС и чл. 10 от Наредбата за ОС. След проверка на основание чл. 40, ал. 2 от Наредбата за ОС с писмо изх. № НСЗП-8006 и ОВОС-8007/18.11.2009 г. министърът на околната среда и водите уведомява възложителите, че инвестиционното предложение е допустимо както спрямо режима на ПП "Странджа", така и спрямо двете защитени зони, на чиято територия е предвидена реализацията на проекта. Становището по ОС е инкорпорирано в оспореното решение, поради съвместяването на двете процедури - по ОВОС и ОС. По възражението на жалбоподателя за незаконосъобразност на решението, като издадено без предварително провеждане на процедура по изключване на земеделския имот от защитената територия по реда на чл. 41, т. 3 от ЗЗТ. От доказателствата по делото - заповед № РД-01-293/2.04.2009 г., издадена от кмета на община Царево се установява, че пред компетентните органи е стартирана процедура по изработване на подробен устройствен план (ПУП-ПРЗ) за имот с идентификатор № 10094.502.91 по кадастралната карта на с. Варвара, с площ от 1333 кв. м, трайно предназначение на територията - земеделска и начин на трайно ползване - ниско застрояване. Безспорно е, че процесният недвижим имот върху който е предложено да се изгради вилното селище представлява земеделска земя, това обстоятелство е удостоверено и в писмото от Министерство на земеделието и храните - представено по делото на 23.07.2012 г. Но промяната на предназначението на земеделската земя по реда и при условията на Закона за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ) и Закона за устройство на територията (ЗУТ) следва одобряването на подробен устройствен план и влязло в сила положително решение за оценка на въздействието върху околната среда според разпоредбата на чл. 21 - ДВ, бр. 28/2001 г. на ЗОЗЗ, поради което това възражение на фондацията не намира опора в закона. Изложеното относно предназначението на земята и стартиралата процедура по промяната му не освобождават министъра на околната среда и водите от задължението при произнасяне на решение за преценка на необходимостта от оценка на въздействието върху околната среда на инвестиционното предложение да съобрази характеристиките на местоположението на проекта, ситуиран върху територия, концентрирала в себе си - защитена територия - Природен парк "Странджа" по смисъла на Закона защитените територии и две защитени зони - за опазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна както и за опазване на дивите птици по смисъла на Закона за биологичното разнообразие, като изложи подробни и аргументирани съображения дали и по какъв начин одобряването на вилния комплекс ще се отрази върху поставените под защита екосистеми-растителни, животински и микроорганизмови съобщества и тяхната нежива околна среда. За целта органът следва да направи цялостен анализ на видовете природни местообитания, дивата флора и фауна, както и дивите птици, които се срещат в двете защитени зони, обявени със заповед № РД-802/4.11.2008 г. на министъра на околната среда, на база на който да направи изводи относно прякото и непряко въздействие на проекта върху факторите на околната среда като се ръководи от приоритетите и задълженията на държавата по опазване на биологичното разнообразие и съхраняването на защитените територии като национално и общочовешко богатство. Това не е сторено в конкретния случай с оспорения административен акт. Произнасянето е само на база на представените от възложителите доказателства и информация за инвестиционното предложение, без да е направена самостоятелна проверка и преценка на всички доказателства по делото, каквото е изискването на чл. 93, ал. 4 от ЗООС във връзка с чл. 15 от Наредбата за ОС от страна на компетентния административен орган. Съвместяването на процедурите по ОВОС и ОС и извършването на ОС чрез процедурата по оценка на въздействието върху околната среда по силата на чл. 4 от Наредбата за ОС, изисква при произнасянето на решението по ОВОС органът да се съобрази и с изискванията на специалните разпоредби на ЗБР и на глава трета от Наредбата за ОС, като изложи подробни мотиви по всеки един от критериите по чл. 93, ал. 4 от ЗООС и по чл. 16 от Наредбата за ОС. Доказателствата по делото сочат, че информация за характеристиките на засегнатата от бъдещата реализация на проекта територия се съдържа единствено в уведомлението на възложителя, като задължителна част от приложенията по Наредбата за ОС и Наредбата за ОВОС. А кратките мотиви на решение № 32-ПР/2010 г. по ОВОС съдържат съображения от много общ характер, които тангират изцяло или припокриват информацията, дадена от инвеститорите. По критерия - способност за асимилация на екосистемата в естествената околна среда на защитените със закон територии и местообитания (чл. 93, ал. 4, т. 3, б. "а" от ЗООС не са посочени доказателства, нито факти, които да подкрепят кратките констатации изложени в пункт III от административния акт, че проекта няма да доведе до изменения на популациите на птиците и до фрагментация на защитените зони, нито до кумулативно отрицателно въздействие върху защитените флора и фауна спрямо други одобрени в този район инвестиционни предложения. Изцяло липсват мотиви по следните критерии-чувствителност на средата с оглед местоположението на проекта и съществуващото ползване на земята (чл. 93, ал. 4, т. 2 от ЗООС). Инкорпорираната в решението по ОВОС оценка за съвместимост също не отговаря на изискванията за преценка на проекта по всички критерии, посочени в чл. 15, ал. 1 от Наредбата за ОС. На първо място, видно от пункт II от решението, освен изводите, че инвестиционното предложение е допустимо спрямо режима на Природен парк "Странджа", определен със ЗЗТ и е допустимо спрямо режима на двете защитени зони "Странджа", други съображения в тяхна подкрепа не са изложени. Мотиви не се съдържат и в писмото на МОСВ до инвеститорите с изх. № НСЗП-8006 и ОВОС-8007/18.11.2009 г. Липсата на мотиви по съществените елементи на решението на административния орган, посочени по-горе обуславят незаконосъобразност на акта, като издаден в нарушение на едно от изискванията за форма на акта. За да породи правни последици властническото волеизявление, обективирано в административния акт то следва да бъде направено само по предписания от съответния закон начин. В случая ЗООС изисква писмена форма, която следва да отговаря на изискванията на чл. 59, ал. 2 от АПК. Мотивите са част от формата на акта - това са фактическите и правни основания за издаването му. Те трябва да бъдат достатъчно конкретни, обосноваващи съображенията, които ръководят органа да издаде административния акт. Пропуските в мотивите, както и изложените такива от много общ характер в процесния административен акт не позволяват да бъде проверено волеизявлението на министъра на околната среда и водите защо преценява, че не е необходима оценка на въздействието на околната среда, което води до материална незаконосъобразност на решението. По изложените съображения оспореното решение на министъра на околната среда и водите следва да бъде отменено, като произнесено в нарушение на чл. 146, т. 4 от АПК. Воден от горното, ВАС, пето отделение,