Решение № 7020 от 29.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7191/2016 г.

Решение № 7020 от 29.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7191/2016 г., V о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), вр. чл. 211 от Закона за министерството на вътрешните работи (ЗМВР). Образувано е по жалбата на Т. Т. Х., гр. Ш., чрез процесуален представител, срещу заповед № 8121К-1818/14.05.2016 г. на министъра на министъра на вътрешните работи, с която на основание чл. 194, ал. 2, т. 1 и т. 2, вр. чл. 201, ал. 1, т. 6, предл. второ, вр. т. 2 от ЗМВР на служителя е наложено дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година". В жалбата, в съдебно заседание и в допълнителни бележки, жалбоподателят поддържа доводи за незаконосъобразност на административния акт и излага подробни съображения. Твърди, че дисциплинарната проверка е разпоредена от некомпетентен орган. При постановяване на оспорената заповед са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като не са посочени и обсъдени обстоятелствата, при които е извършено нарушението. При определяне вида и размера на наказанието не са взети предвид обстоятелствата по чл. 206, ал. 2 от ЗМВР. Сочи, че дисциплинарното производство не е проведено обективно. Иска отмяна на административния акт. Претендира разноски. Ответната страна министърът на вътрешните работи, чрез процесуален представител, в писмен отговор и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на подадената жалба. Претендира юрисконсултско възнаграждение и разноски за свидетели. Върховният административен съд, като взе предвид, че жалбата до съда е подадена е подадена в 14-дневния преклузивен срок, намира същата за допустима. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения: Като прецени събраните по делото доказателства и обсъди доводите и възраженията на страните, настоящият съдебен състав приема за установена следната фактическа обстановка: Към датата на издаване на оспорения административен акт Т. Т. Х. е заемал длъжността старши разследващ полицай в РУ, отдел "Разследване" при ОДМВР - Ш. с месторабота в РУ - Ш.. С постановление от 10.03.2016 г. прокурор при РП- Ш.-л. 53, е отстранил оспорващия от наказателно производство № 1856/2015 г. по описа на ШРП- ДП 929/2015 г., а делото е възложено на друг разследващ полицай. Установено е, че наказателното производство е образувано като бързо производство по реда на чл. 356 от НПК на 01.08.2015 г. срещу установен извършител за престъпление по чл. 325, ал. 2 от НК, вр. чл. 325, ал. 1 от НК. С постановление от 07.08.2015 г. бързото производство е преобразувано като такова по общия ред, тъй като е била налице фактическа сложност. С постановление от 07.08.2015 г., на основание чл. 196, ал. 1, т. 1 и т. 2 от НК са дадени задължителни указания по разследването. На 15.02.2016 г. делото е получено в Районна прокуратура -Ш. за доклад на основание чл. 203, ал. 4 от НПК. От материалите е видно, че по него са извършени две групи действия по разследването, като едните са извършени в периода 01-27.08.2015 г., а друга група в периода 29-30.01.2016 г. Между двата периода от 5 месеца не са извършвани действия по разследването, нито са налице обективни причини като изчакване на експертиза, която би обосновала забавянето. Мотивите в постановлението са, че разследващият полицай Т. Х. не е в състояние да осигури правилно провеждане на разследването, изразяващо се в срочното му приключване- л. 17, макар срокът по делото да е многократно удължаван, вкл. от ШОП- виж постановление от 10.03.2016 г. на РП-Ш.- л. 53 от преписката. Със заповед № 372з-634/16.03.2016 г. на директора на ОДМВР - Ш., л. 13, е разпореденото да се извърши проверка за изясняване на постъпилите данни за забавяне на разследването по досъдебно производство (ДП) № 929/2015 г. по описа на РУ - Ш. и е назначена комисия / началник на отдел "Разследване"-В. Д. и главен разследващ полицай В. З./, която да извърши проверката, а за резултата да се изготви писмена справка в срок до 15.04.2016 г. В хода на проверката служителят е депозирал до министъра на вътрешните работи обяснения по № УРИ 372р-5613/07.04.2016 г относно причините за забавяне на ДП № 929/2015 г. На 12.04.2016 г. гл. разследващ полицай В. З. е представил пред началника на отдел "Разследване" при ОД на МВР докладна записка за натовареността на Т. Т. Х. за периода от 1.01.2015 г. до 31.03.2016 г. - л. 29. Комисията е изготвила справка УРИ-372р-6114/14.04.2016 г., в която е описала резултата от проверката, като са описани извършените по ДП № 929/2015 г. процесуални действия, включително лично извършените ОИМ по издирване и установяване на самоличността на свидетели, което не влиза в задълженията на жалбоподателя, предвид "Типова длъжностна характеристика", но е забавило разследването. Посочено е, че служителят не е спазвал предвидения в чл. 178 от НПК ред за призоваване на свидетели. Обсъдени са възраженията на Т. Т. Х. относно неговата лична натовареност- 84 възложени дела за 2015 г., от които 32 срещу известен/ приключени от тях 23, 1 изпратено по хо компетентност и 8 неприключени, и 52 срещу неизвестен извършител / приключени 41, неприключени 11/, посочени са конкретни текстове от НК, по които са проведени разследванията. Изрично е обсъдено обстоятелството, че от 16 разследващи полицаи Х. е на 9-то място по брой получени дела и на 134 място по брой приключени дела за 2015 г. За периода от 1.01.31.03.2016 г. на Х. са възложени за разследване 10 дела, от които 1 бързо производство, 2 са срещу известен, а 8 срещу неизвестен извършител. От 16-те разследващи полицаи за първото тримесечие на 2016 г. Х. е с най-малко разпределени дела. Изложени са съображения защо ДП 929/2015 г. не е с фактическа и правна сложност по смисъла на ТР № 35/1990 на ОСНК на ВС. П. е за неоснователно и като лично възприятие обяснението, че разследващите полицаи са получили устни разпореждания от преки ръководители да разследват приоритетно дела, които са в 2 месечен срок. -л. 20 и да не отделят време за работа по другите дела, за които има производство и срокът е над 2 месеца. В този смисъл са обсъдени заповед № 372з-1932/12.08.2015 г. на директора на ОД МВР-Ш., № 8121з-1240/13.10.2015 г. на главния секретар на МВР и заповед № 372з-337/12.02.2016 г. на директора на ОД на МВР. Със заповед № 372з-652/18.03.2016 г. на директора на ОД МВР-Ш. е разпоредено за периода от 21.03. до 31.03.2016 г. да се извърши комплексна проверка за осъществяване на контрол по дейността по разследването, повишаване на срочността, и качеството на разследването и оказване на методическа помощ на служителите в отдел "Разследване" при ОД на МВР-Ш.. -л. 50. В т. 3 от заповедта е посочено, че при констатиране на забавяне на разследването по досъдебни производства, неспазване на сроковете, същите да се докладват за преценка за търсене на дисциплинарна отговорност. Определена е комисия, която да извърши проверката, която комисия съвпада като членски състав с тази по заповед № № 372з-634/16.03.2016 г. на директора на ОД-МВР Ш.. В изпълнение на посочената заповед в справката от 14.04.2016 г. е посочено на л. 21, че е извършена проверка на досъдебни производства и е установено, че Т. Т. Х. е осъществил забавяне и по четири досъдебни производства, а именно: ДП № 1082/2015 г.; ДП № 592/2015 г.; ДП № 1531/2015 г.; ДП № 1048/2015 г. -л. 51. В заключение е предложено справката, ведно с всички материали да се изпрати по компетентност на министъра на вътрешните работи. Върху справката има резолюция "да" от директора на ОДМВР-Ш. Приложена е докладна записка № 372р-6098/14.04.2016 г. на В. Д.- началник отдел "Разследване", чл. на комисия по заповед № 372з-652/18.03.2016 г. на директора на ОДМВР-Ш., в която е описал забавяне по четирите, посочени по-горе ДП. Върху докладната записка е поставена резолюция на 14.04.2016 г."да се приобщи към проверка № 372з-634/16.03.2016 г.". Справката и докладната записка не са съобщени на жалбоподателя. Писмените обяснения на служителя до дисциплинарно наказващия орган са постъпили в министерството на вътрешните работи под № 372р-6265/15.04.2016 г. - л. 17, като върху тях има отбелязване, че министърът се е запознал с обясненията на 13 май 2016 г. -л. 5. Към административната преписка са приложени поименни справки относно броя разпределени и приключени досъдебни производства на разследващи полицаи при РУ-Ш. за периодите от 1.01.2015 г. -21.12.2015 г. и от 1.01.-31.03.2016 г., както и за индивидуалната натовареност на жалбоподателя. Предложение за налагане на дисциплинарно наказание е изготвено от директора на ОД на МВР-Ш. с писмо УРИ-372р-6122/14.04.2016 г. до министъра на вътрешните работи. В него е описана заповед № 372з-634/16.03.2016 г. за проверка срещу Т. Т. Х. по пет досъдебни производства, предложението е връчено на служителя за запознаване на 14.04.2016 г. На 15.04.2016 г. е депозирал подробни писмени обяснения - л. 3 и следващите от преписката, в които е направил конкретни възражения. На 14.05.2016 г. е издадена оспорената заповед от министъра на вътрешните работи. В нея са възприети констатациите на дисциплинарно разследващия орган от извършената проверка въз основа на заповед № 372з-634/16.03.2016 г. на директора на ОД на МВР-Ш., че служителят неоправдано е забавил разследването по ДП № 1082/2015 г.; ДП № 592/2015 г.; ДП № 1531/2015 г.; ДП № 1048/2015 г. и ДП 929/2015 г. по описа на РУ - Ш. и с бездействието си не е изпълнил служебни задължения, вменени му с типова длъжностна характеристика за длъжността "младши - старши разследващ полицай в РУ в ОДМВР", утвърдена със заповед № Iз-2839/29.11.2010 г. на министъра на вътрешните работи, а събраните доказателства свидетелстват за извършено нарушение на служебната дисциплина по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1 и т. 2 от ЗМВР и чл. 201, ал. 1, т. 6, предл. второ, вр. т. 2 от ЗМВР. Наложено е дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година" считано от датата на връчване на заповедта. При определяне на наказанието е посочена кадрова справка № УРИ-372р-6265/15.04.2016 г. по описа на ОДМВР-Ш., в която е посочено, че полицаят е награждаван с "писмена похвала" от директора на ОДМВР на 29.01.2014 г. и не е наказван. По делото са изслушани свидетелски показания на двама свидетели Д. И. Д.- жалбоподател по адм. д. № 10290/2016 г. по описа на ВАС, пето отделение и В. А. Д. - началник отдел "Разследване" при ОД на МВР Ш., свидетел на ответника. Първият свидетел Д. Д., твърди, че заедно с жалбоподателя са получавали устни указания от В. З. и началника на отдела В. Д. да се вземат мерки, като досъдебни производства, които са в 2-месечен срок да бъдат приключени, поради ниски показатели в статистиката на ОД на МВР Ш.. С. В. Д. заявява, че разпределянето на делата става с резолюция върху постановлението на прокурора или със самото писмо за образуване на ДП и се извършва съобразяване с персоналната натовареност на всеки разследващ полицай. Той като началник отдел не извършва такова разпределение. Не е вярно, че има устно разпореждане да не се работят делата, които са извън 2-месечния срок. Приобщена е справка за броя на възложените за разследване и приключени досъдебни производства в периода 01.07-31.12.2015 г. на служителите от отдел "Разследване" с местоизпълнение на служебните задължения в РУ-Ш. в ОДМВР-Ш.. При така установената фактическа обстановка Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение, намира следното: Съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основание по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административно - производствените правила и материално - правните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона. Оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган министърът на вътрешните работи, предвид чл. 204, т. 1 от ЗМВР. Административният акт е издаден в предвидената от закона форма. Съгласно чл. 210, ал. 1 от ЗМВР дисциплинарното наказание се налага с писмена заповед, в която задължително се посочват: извършителят; мястото, времето и обстоятелствата, при които е извършено нарушението; разпоредбите, които са нарушени, доказателствата, въз основа на които то е установено; правното основание и наказанието, което се налага; срокът на наказанието; пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва заповедта. Неоснователно е твърдението, че дисциплинарните нарушения не са индивидуализирани. В заповедта изрично е цитирана проверката, назначена със заповед № 372з-634/16.03.2016 г. и справката УРИ-372р-6114/14.04.2016 г., в която са изложени резултати и от проверките по цитираната заповед и № 372з-652/18.03.2016 г. на директора на ОД МВР-Ш.. В справката са изложени подробни мотиви за забавени разследвания по пет досъдебни производства и допуснатите нарушения на служебната дисциплина, а именно, че за времето от 27.08.2015 г. до 29.10.2015 г. и от 30.10.2015 г. до 29.01.2016 г. не е извършвал действия по разследване по ДП № 929/2015 г. Такива са извършвани само от 1.08.-27.08.2015 г. на 29.10.2015 г., и от 29.01. до 30.01.2016 г. Посочено е, че ДП № 929/2015 г. не е с фактическа и правна сложност, а сроковете по него са удължавани многократно с по 2 месеца, считано от 1.10.2015 г., 1.12.2015 г. и от 1.02.2015 г. Въпреки липсата на легална дефиниция на "неоправдано забавяне на наказателно производство", такова е налице при всяко действие или бездействие, което неоправдано забавя производството. В случая "Типовата длъжностна характеристика" на длъжността" младши разследващ полицай-старши разследващ полицай в РУ на ОДМВР-Ш. съдържа основно задължение на Т. Т. Х." да "провежда разследване на дела за престъпление от общ характер по реда на НПК в предвидените процесуални срокове, да взема всички мерки за осигуряване на разследването, да събира доказателства и извършва необходимите действия, съобразно НПК за разкриване на обективната истина". Прието е, че неизвършването на тези задължения е бездействие и следователно неизпълнение на служебни задължения. В справката са обсъдени възраженията на жалбоподателя. Посочено е, че няма данни свидетели да са отказвали да се явят в полицията и поради това не е било необходимо призоваването им да се извършва чрез техни приятели: служителят е извършвал без причина ОИМ лично, а не със съдействието на полицията по чл. 218, ал. 2 от НПК, два пъти е извършил възлагане на ОИМ на други лица, но нито едно на полицейски органи, издирване на свидетелка не е станало бързо чрез АИС"БДС", а други действия са продължили над 5 месеца и като резултат свидетелките З. Р. М. е разпитана едва на 27.01.2016 г., а К. Й. Т. на 30.01.2016 г. По ДП № 1082/2015 г., образувано на 2.11.2015 г. първото процесуално действие е на 23.12.2015 г., по ДП № 592/2015 г. образувано на 5.01.2016 г. първото процесуално действие разпит на свидетел е след 2-месечния срок на 8.03.2016 г., по ДП № 1531/2015 г. обр. на 7.01.2016 г. първото процесуално действие е на 7.03.2016 г. в деня на изтичане на 2-месечния срок, а по ДП № 1048/15 г. обр. на 12.01.2016 г. първото действие по разследване е на 9.03.2016 г. Действията са определени като неоправдано забавяне на наказателно производство в условията на системност по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 2 вр. с чл. 201, ал. 1, т. 6 от ЗМВР, пр. второ, вр. с т. 2, за което се предвижда дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година". Съгласно ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС мотивите могат да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт. Ако административният акт е издаден на основание такива подготвителни документи, изложените в тях съображения са такива по издаването на самия акт. В случая министърът на вътрешните работи освен, че е цитирал справката, се е запознал с нея, видно от положения подпис, следователно фактическите и правни съображения в нея са част от оспорения административен акт. При издаване на обжалвания административен акт не са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила. Дисциплинарното нарушение, за което е наложено наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година на основание чл. 194, ал. 2, т. 1 и т. 2 вр. с чл. 201, ал. 1, т. 6 от ЗМВР не е сред посочените в чл. 207, ал. 1 от ЗМВР, поради което дисциплинарното производство не се образува с писмена заповед. В случая дисциплинарното производство е започнало със заповед на директора на ОД на МВР за проверка само по ДП № 929/2015 г., но впоследствие въз основа на втора заповед проверката е разширена. Макар директорът на ОД на МВР-Ш. да не е дисциплинарно- наказващ орган, няма съществено нарушение на административнопроизводствените правила. В случая не е налице задължение образуването на дисциплинарно производство и дисциплинарното наказване да се извърши от един и същи орган. Процедура, в която е изрично предвидено кой следва да образува дисциплинарното производство, е предвидена с чл. 207, ал. 1 от ЗМВР, но само за тежки нарушения на служебната дисциплина, каквато не е налице в настоящия спор. Оспореният акт препраща към обобщената справка, изготвена от дисциплинарно разследващия орган, в която са посочени условията и обстоятелствата, при които е извършено дисциплинарното нарушение. Служителят е участвал в производството. Дал е първоначално писмени обяснения само относно ДП № 929/2015 г., но при запознаване с предложението за налагане на дисциплинарно наказание е изложил подробни съображения и възражения в писмена форма в обяснение от 15.04.2016 г. за всички нарушения, с което министърът на вътрешните работи се е запознал. Дисциплинарното наказание е наложено в рамките на преклузивния срок по чл. 195, ал. 1 по ЗМВР. Дисциплинарното наказание се налага не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му като по смисъла на чл. 196 от ЗМВР дисциплинарното нарушение се смята за открито, когато органът, компетентен да наложи дисциплинарното наказание, е установил извършеното нарушение и самоличността на извършителя. Дисциплинарното нарушение е установено, когато материалите от дисциплинарното производство постъпят при компетентния дисциплинарно наказващ орган, в случая предложението с цялата административна преписка е депозирано пред наказващия орган на 14.04.2016 г., а наказанието е наложено на 14.05.2016 г. Административният акт е съответен на материалния закон и неговата цел. Съгл. чл. 201, ал. 1, т. 6 от ЗМВР дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една до три години" се налага за системно нарушаване на сроковете, предвидени в Наказателно-процесуалния кодекс, или неоправдано забавяне на наказателно производство. Основанията са в условие на алтернативност. В случая наказанието е за системно неоправдано забавяне на наказателно производство. Установено е, че разследванията по ДП № 1082/2015 г.; ДП № 592/2015 г.; ДП № 1531/2015 г.; ДП № 1048/2015 г. и ДП ДП № 929/2015 г. по описа на РУ-Ш., възложени на жалбоподателя не са приключени в срока по чл. 234, ал. 1 от НПК. На първо място, органите по разследването са длъжни да извършват процесуално-следствените действия в рамките на предвидените в закона срокове, първоначалният от които по определение на чл. 234, ал. 1 НПК е двумесечен. Действия по разследването, извършени извън сроковете по ал. 1 - 3, не пораждат правни последици, а събраните доказателства не могат да се ползват пред съда при постановяване на присъдата- чл. 234, ал. 7 от НПК. Следователно тези задължения на разследващия полицай произтичат пряко от процесуалния наказателен закон. Видно от материалите по делото, служителят е проявил процесуално бездействие в рамките на няколкократното удължаване на сроковете за разследване по ДП № 929/2015 г., а по останалите дела са извършени в края или извън 2-месечния срок, без удължен срок. Неоправдано забавяне дори само на едно наказателно производство е основание за налагане на дисциплинарно наказание по чл. 201, ал. 1, т. 6 от ЗМВР. В случая обаче то е повече от три пъти. Освен това свидетелските показания не установяват безспорно на Х. и на неговите колеги да са давани устни указания за приоритетност на част от провежданите разследвания. Св. В. Д. посочва, че им е устно разпоредено да се вземат някакви мерки досъдебните производства, които са в двумесечния срок да бъдат приключени, но не им е указвано да се спира работата по други дела. Съдът не споделя и възраженията на жалбоподателя, че той е бил индивидуално натоварен повече от останалите си колеги, поради което защитната му теза за превратно упражняване на власт от дисциплинарно наказващия орган е неоснователна. По делото е приобщена справка, неоспорена, за броя на възложените за разследване и приключени досъдебни производства в периода 01.07-31.12.2015 г. на служителите от отдел "Разследване" с местоизпълнение на служебните задължения в РУ-Ш. в ОДМВР-Ш.. Справката е за 18 служители, двама от които са новоназначени, един е напуснал, а един е ангажиран с административна дейност. От останалите 14 служители Х. е приключил 36 ДП от общо 43 възложени, което при съпоставка с останалите го нарежда на 12-то място от общо 14 служители по абсолютен брой приключени ДП и на 13 място по процентно съотношение на приключени, спрямо възложени ДП (84 % процента приключени). Неоснователни са и доводите, че не било взето предвид цялостното поведение на държавния служител, тъй като в оспорената заповед изрично се препраща към изготвената за служителя кадрова справка, според която не е наказван. За допуснатото обаче нарушение задължително се налага дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност", каквото е наложено с оспорената заповед на министъра на вътрешните работи за минималния срок. Предвид изложеното жалбата се явява неоснователна и оспорването следва да се отхвърли. С оглед изхода на спора в полза на ответника следва да се присъди претендирано юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 (сто) лева на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, вр. чл. 144 от АПК, вр. чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредба за изплащане на правната помощ, платими от жалбоподателя. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение