Решение № 8647 от 17.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 4003/2013 г.

Решение № 8647 от 17.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 4003/2013 г., VI о., докладчик председателят Александър Еленков Производство по раздел III "Оспорване на подзаконови нормативни актове" на глава десета от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на търговското дружество "Марвена" ООД, гр. София, формално насочена срещу решение № РД-НС-04-108 от 21.11.2012 г. на Надзорния съвет на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК), но с доводи за незаконосъобразност на чл. 7, т. 4 и на забележката към медицинско изделие "тест ленти за глюкомери" - пореден № 1 в спецификацията, приложение № 1 Б към Методиката за договаряне на стойността, до която се заплащат от НЗОК медицинските изделия в условията на болничната и извънболничната медицинска помощ, приета с това решение. Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че посочената методика и решението на Надзорния съвет, с което е приета, са в неразривно единство, поради което и с оглед на доводите в жалбата предмет на оспорването по това дело е приетата от Надзорния съвет методика. Първият и съществен въпрос е дали тази методика е административен акт и ако е административен акт какъв по вид от регламентираните в АПК административни актове е - индивидуален (чл. 21 АПК), общ (чл. 65 АПК) или нормативен административен акт (чл. 75 АПК). Националната здравноосигурителна каса заплаща напълно или частично лекарствените продукти, медицинските изделия и диетични храни за специални медицински цели, предназначени за домашно лечение на заболявания, определени в списък-приложение на Наредба № 38 за определяне на списъка на заболяванията, за чието домашно лечение Националната здравноосигурителна каса заплаща лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели напълно или частично, издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 45, ал. 3 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). НЗОК заплаща и медицинските изделия, прилагани в болничната медицинска помощ (чл. 45, ал. 1, т. 12 ЗЗО). Цените на лекарствените продукти, заплащани с публични средства, в т. ч. и със средства на НЗОК, се определят от държавата чрез създаден към министъра на здравеопазването Национален съвет по цени и реимбурсиране на лекарствени продукти при условия и по правила, определени от Министерския съвет с Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97 от 19.04.2013 г. (обн., ДВ, бр. 40 от 30.04.2013 г.). Държавата ежегодно определя и стойността, до която се заплащат медицинските изделия, включени в списъка на медицинските изделия, които могат да бъдат заплащани със средства от бюджета на Националната здравноосигурителна каса, от републиканския бюджет, извън обхвата на задължителното здравно осигуряване, от републиканския бюджет, чрез бюджета на Министерството на труда и социалната политика, от бюджета на лечебните заведения по чл. 5 от Закона за лечебните заведения, както и със средства на лечебните заведения с държавно и/или общинско участие по чл. 9 и 10 от Закона за лечебните заведения (чл. 30б, ал. 1 от Закона за медицинските изделия). По силата на чл. 30б, ал. 2 от Закона за медицинските изделия (ЗМИ) условията и редът за определяне на стойността на медицинските изделия, заплащани с публични средства, в т. ч. и със средства на НЗОК, са регламентирани с Наредбата за условията и реда за съставяне на списък на медицинските изделия по чл. 30а от Закона за медицинските изделия и за определяне на стойността, до която те се заплащат (приета с ПМС № 364 от 23.12.2011 г., обн., ДВ, бр. 104 от 27.12.2011 г.). Глава трета на тази наредба е наименована "Определяне на стойността, до която се заплащат медицинските изделия, включени в списъка" и започва с раздел I, наименован "Условия и ред за определяне стойността на медицинските изделия, заплащани от бюджета на НЗОК", в който е регламентирана процедура по определяне на стойността, до която НЗОК заплаща медицинските изделия по наредбата. Тази процедура се прилага само за определяне на стойността на заплащаните от НЗОК медицински изделия и не се прилага за определяне на стойността, до която ще се заплащат медицински изделия чрез бюджета на Министерството на здравеопазването (МЗ) и чрез бюджета на Министерството на труда и социалната политика (МТСП). За определяне на стойността, до която ще се заплащат от бюджета на МТСП медицински изделия, в раздел III на глава трета от наредбата е регламентирана процедура, подобна на тази по раздел първи. Но стойността на заплащаните чрез бюджета на МЗ медицински изделия и стойността на медицинските изделия, необходими на лечебните заведения по чл. 5, ал. 1, чл. 9 и чл. 10 от Закона за лечебните заведения, се определя според чл. 33 и чл. 35, ал. 1 от наредбата по реда на Закона за обществените поръчки, т. е. чрез процедурата за договаряне по този закон. Според § 4 от преходните и заключителни разпоредби на тази наредба (Наредбата за условията и реда за съставяне на списък на медицинските изделия по чл. 30а от Закона за медицинските изделия и за определяне на стойността, до която те се заплащат) НЗОК започва да договаря медицински изделия по реда на глава трета, раздел първи, считано от 1 август 2013 г. А с § 34, ал. 1 и 2 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за здравното осигуряване (обн., ДВ, бр. 60 от 7.08.2012 г.) Надзорният съвет на НЗОК е овластен да утвърди предложени от управителя на НЗОК условия и ред, по които НЗОК ще договаря до 1.08.2013 г. (виж ал. 3 на § 34) стойността на медицинските изделия за домашно лечение и на медицинските изделия в болничната помощ. В изпълнение на това овластяване, с оспореното от "Марвена" ООД решение № РД-НС-04-108 от 21.11.2012 г. Надзорният съвет на НЗОК е утвърдил Методика за договаряне на стойността, до която се заплащат от НЗОК медицинските изделия в условията на болничната и извънболничната медицинска помощ. В чл. 1 на тази методика е посочено, че с нея "се определят условията и реда за договаряне на групите и типовете медицински изделия (МИ) и стойността, до която те се заплащат от НЗОК в условията на болничната и извънболничната медицинска помощ". Прочитът на методиката води до извода, че с нея се определя процедура, по която НЗОК ще определя стойността на заплащаните от нея медицински изделия до 1.08.2013 г., от когато ще се прилага регламентът (процедурата) по глава трета, раздел първи, на Наредбата за условията и реда за съставяне на списък на медицинските изделия по чл. 30а от Закона за медицинските изделия и за определяне на стойността, до която те се заплащат, която наредба несъмнено е подзаконов нормативен акт (чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове), респ. нормативен административен акт по чл. 75, ал. 1 АПК. Следователно методиката има властнически, регулативен по своята същност характер, съдържа правила, които в своята съвкупност са процесуални правни норми и поради това е нормативен административен акт по определението на чл. 75, ал. 1 АПК. Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, не споделя изразеното от процесуалния представител по пълномощно на управителя на НЗОК становище, че Методиката за договаряне на стойността, до която се заплащат от НЗОК медицинските изделия в условията на болничната и извънболничната медицинска помощ "по съществото си представлява Общи условия и ред за договаряне на стойността, до която се заплащат от НЗОК медицинските изделия", респ. че е "вътрешен за администрацията акт, представляващ по същество "Общи условия". По дефиниция общите условия представляват предварително и едностранно формулирани клаузи (договорни условия; уговорки), които определят съдържанието на т. нар. договори при общи условия и се предлагат от техния издател при сключване на множество еднообразни двустранни договори. Общите условия стават задължителни за страните договорни условия (клаузи), ако бъдат приети в писмена форма от насрещната страна по договора. Правната им уредба се съдържа в 16 от Закона за задълженията и договорите и в чл. 298 отТърговския закон (последният се прилага при сделките, които се сключват по занаят от един търговец). В обхвата на общите условия попадат предмета на договора, правата и задълженията на страните, реда и условията за изпълнение на договорените задължения, отговорността при неизпълнение, т. е. все елементи от съдържанието на договора. Процедурата, по която се сключва договора, не е елемент от неговото съдържание, поради което определените с процесната методика условия и ред за договаряне не могат да бъдат определени като общи условия. Регламентираната с процесната методика процедура за договаряне не може да бъде определена и като вътрешни правила по смисъла на чл. 13 АПК. Според тази разпоредба административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Оперативната самостоятелност е предоставената от правния ред на административен орган свобода на преценка и действие в очертана от закона рамка и се изразява в правната възможност административният орган да избере едно от няколкото (поне две) разрешения на конкретния проблем, дадени от приложимия в конкретния случай закон. Следователно оперативната самостоятелност (като свобода за избор на действие) се проявява в процеса на конкретното правоприлагане и се развива във вече установена от закона рамка. Правоприлагането (дейността по прилагането на закона, по конкретизирането на абстрактната правна норма) е един от видовете юридическа дейност на изпълнителната власт. Нормотворчеството (установяването на общи правила за правно поведение) е друг вид юридическа дейност на изпълнителната власт, която, макар и задължително съобразена с Конституцията и законите в страната, все пак по своята същност е и политическа дейност, при която свободата на действие е различна от тази при правоприлагането. Регламентираната с процесната методика процедура за договаряне очевидно не е един от няколко възможни, определени със закон варианти на процедури за договаряне. Съдържащите се в нея правила са общи и процесуални по своя характер (сравни: опр. № 12167 от 13.11.2008 г. по адм. д. № 11908 от 2008 г. на ВАС, 5 чл. с-в за определения от УС на НЗОК "Ред за предоставяне и разглеждане на постъпили предложения от притежатели на разрешения за употреба на лекарствени продукти... за предоставяне на търговски отстъпки"). Следователно изготвянето на тази методика не е обусловено от оперативна самостоятелност, а от политическа необходимост да бъде дадено най-целесъобразното, в т. ч. икономически изгодно разрешение на въпроса как да бъде постигнат по-висок резултат с разполагаем, вероятно недостатъчен по размер финансов ресурс. По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че частично оспорената от "Марвена" ООД Методика за договаряне на стойността, до която се заплащат от НЗОК медицинските изделия в условията на болничната и извънболничната медицинска помощ, е нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Нормативните административни актове, освен тези на общинските съвети, се обнародват в "Държавен вестник" - чл. 78, ал. 2 АПК. Обнародването е елемент от формата на този вид административни актове. В частност за условията и реда за договаряне, визирани в § 34, ал. 1 и 2 ПЗР на ЗИДЗЗО от 2012 г. и определени с процесната методика, изискването е да се изготвени в писмен вид, да има предложение за тях от управителя на НЗОК, да са утвърдени от Надзорния съвет на НЗОК и да са обнародвани. Всички останали елементи на формата (посочени в § 34, ал. 1 и 2) са налице. Липсва обнародването, разпоредено с чл. 78, ал. 2 АПК. Необнародван нормативен административен акт е недовършен (защото не е облечен в предписаната от закона форма) и поради това е несъществуващ за правовия ред. Ако този несъществуващ, поради липса на обнародване, административен акт обаче бъде приложен, ще се създаде привидност, че той е валиден и поражда присъщото за нормативните актове правно действие. Защитата срещу тази привидност е да бъде обявена нищожността на приложения необнародван нормативен административен акт (константна практика на ВАС; сравни напр. реш. № 14935 от 8.12.2009 г. по адм. д. № 12183 от 2009 г. на ВАС, 5чл. с-в, реш. № 100 от 16.06.2011 г. по адм. д. № С-220 от 2010 г. на ВАС-VII отд. и цитираните в него други такива решения на ВАС). Затова и в процесния случай само на това основание, без да се обсъжда тяхната съобразеност с целта на закона и съответствието им с търговската практика, следва да бъде обявена нищожността на оспорените от "Марвена" ООД чл. 7, т. 4 и забележката към медицинско изделие "тест ленти за глюкомери" - пореден № 1 в спецификацията, приложение № 1 Б към Методиката за договаряне на стойността, до която се заплащат от НЗОК медицинските изделия в условията на болничната и извънболничната медицинска помощ. При този изход на делото следва да бъде уважено и искането на "Марвена" ООД да му бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 220 лв. - 50 лв. държавна такса за завеждане на делото, 20 лв. държавна такса за съобщение по чл. 181, ал. 1 във връзка с чл. 188 АПК и 150 лв. юрисконсултско възнаграждение. Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение,