Решение № 7175 от 25.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11050/2010 г.

Решение № 7175 от 25.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11050/2010 г., IV о., докладчик съдията Марио Димитров Производство по реда на чл. 208 - 228 от АПК. Образувано е по касационна жалба на "Експрес - П" ЕООД, гр. Съединение, подадена чрез пълномощник адв. Румен Исов срещу решение № 632 от 28.04.2010 г. по адм. дело № 211/2010 г. на Административен съд - Пловдив, VIII състав, с което е отменена заповед № ЗД-00-4 от 07.01.2010 г. на областния управител на Област - Пловдив, с която е обявена нищожността на заповед № 402 от 19.05.2009 г. на кмета на Община - Съединение, както и е осъдена Областна администрация - Пловдив да заплати на Община - Съединение разноски по делото в размер на 200 лв. В жалбата се излага, че решението е неправилно, постановено в нарушение на материалния закона, при съществено нарушение на процесуалните правила и е необосновано. Смята, че неправилно съдът е приел, че обявената за нищожна заповед не представлява индивидуален административен акт, поради и което производството по обжалването й е недопустимо. Моли, да се отмени обжалваното решение и се реши делото по същество, като се отхвърли жалбата на кмета на Община - Съединение срещу заповедта на областния управител или алтернативно се върне делото за ново разглеждане от друг състав на съда. Ответникът - кмета на Община - Съединение, чрез пълномощника си адв. Колев оспорва жалбата като неоснователна и излага подробни доводи в писмен отговор за правилност на обжалваното решение, с искане да бъде оставено в сила. Ответникът - областен управител на Област - Пловдив с писмен отговор оспорва жалбата и излага доводи за неправилност на обжалваното решение, с искане да бъде отменено. Представителят на Върховната административна прокуратура излага становище за неоснователност на касационната жалба. Излага, че предмет на оспорване по административен ред пред областния управител е била Заповед № 402/19.05.2009 г., с която е възобновена процедурата по конкурса, открита с Решение № 227 на ОбС - Съединение. Смята, че посочената заповед няма белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1-4 АПК, нито на общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК, а е волеизявление на административен орган в изпълнение на общ административен акт, какъвто е решението на ОбС и е част от производството по издаване на индивидуален административен акт, с който приключва конкурсната процедура. В тази връзка смята, че областният управител е следвало да остави жалбата без разглеждане, като недопустима, тъй като искането на "Експрес-П" ЕООД е подадено срещу акт, който не притежава белезите на индивидуален или общ административен акт, както и липсва правен интерес от предявеното обжалване. Излага, че като е разгледана жалбата по същество е нарушен закона, поради което постановеният от него акт е незаконосъобразен и правилно е отменен като такъв. Върховният административен съд, четвърто отделение намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество жалбата е основателна. С решение № 632 от 28.04.2010 г. по адм. дело № 211/2010 г. на Административен съд - Пловдив, VIII състав, е отменена заповед № ЗД-00-4 от 07.01.2010 г. на областния управител на Област - Пловдив, с която е обявена нищожността на заповед № 402 от 19.05.2009 г. на кмета на Община - Съединение, с която е възобновена процедурата за провеждане на конкурс за възлагане обслужването на линии/разписания от областната и републиканската транспортни схеми квота на Община - Съединение, съгласно "Приложение -1" към решение № 227 на Общински съвет - Съединение, изменено и допълнено с разпореждане изх. № 05-01-138 от 20.11.2008 г. на зам. областния управител - Пловдив и заповед № ЗД-00-68 от 29.04.2009 г. на областен управител на Област - Пловдив, както и е осъдена Областна администрация - Пловдив да заплати на Община - Съединение разноски по делото в размер на 200 лв. Съдът е приел, че оспорената заповед № 402 от 19.05.2009 г. на кмета на Община - Съединение, не представлява индивидуален или общ административен акт, а представлява волеизявление на административен орган като част от процедурата по издаване на индивидуален административен акт по чл. 26 от Наредба № 2, поради което в съответствие с чл. 88, ал. 1, т. 4 от АПК областният управител е следвало да остави жалбата срещу заповедта без разглеждане като недопустима. По тези съображения е отменил обжалваната заповед. Решението от административния съд е неправилно, незаконосъобразно, необосновано и постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Предмет на производството пред АС - Пловдив е заповед № ЗД-00-4 от 07.01.2010 г. на областния управител на Област - Пловдив, издадена на основание чл. 97, ал. 1 от АПК, по повод жалба с вх. № 08-30-10/06 от 02.12.2009 г. /не е представена и приета като доказателство по делото/ на "Експрес - П" ЕООД, с която е възобновена процедурата за провеждане на конкурс за възлагане обслужването на линии/разписания от областната и републиканската транспортни схеми квота на Община - Съединение, съгласно "Приложение-1" към решение № 227 на Общински съвет - Съединение, изменено и допълнено с разпореждане изх. № 05-01-138 от 20.11.2008 г. на зам. областния управител - Пловдив и заповед № ЗД-00-68 от 29.04.2009 г. на областен управител на Област - Пловдив. По делото са приети като доказателства по делото: решение № 227 на Общински съвет - Съединение и заповед № 356 от 11.05.2006 г. на кмета на община - Съединение, от които се установява, че в съответствие с чл. 17, ал. 4 и чл. 19 от Наредба № 2 от 15.03.2002 г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси и леки автомобили, издадена от министъра на транспорта и съобщенията, е открит конкурс за възлагане обслужването на линии/разписания от областната и републиканската транспортни схеми квота на Община - Съединение, с които са определени условията за провеждане и изискванията към кандидатите. Провеждането на конкурса е спряно като обезпечителна мярка с определение от 30.05.2006 г. по гр. д. № 1737/2006 г. на Районен съд - Пловдив, което спиране е отменено с определение от 30.07.2008 г. по гр. д. № 1737/2006 г., влязла в сила на 23.03.2009 г. на РС - Пловдив. По повод отменената обезпечителна мярка, със заповед № 402 от 19.05.2009 г. на кмета на Община - Съединение издадена на основание чл. 17 и чл. 19 от Наредба № 2 е възобновена процедурата за провеждане на конкурс, като са определени условия по организацията на превозите в съответствие с отменени маршрутни разписания, както и са определени други условия по попов провеждане на конкурса. Заповедта е обжалвана пред областния управител по административен ред от "Експрес - П" ЕООД, по която жалба е постановена заповед № ЗД-00-4 от 07.01.2010 г. на областния управител на Област - Пловдив, издадена на основание чл. 97, ал. 1 от АПК, с която е прогласена нищожността й. Видно от съпроводително писмо изх. № ЖА-№ № -1 от 27.01.2010 г. на областния управител на Област - Пловдив /л. 2-3/ не е приложена жалба с вх. № 08-30-10/06 от 02.12.2009 г. на "Експрес - П" ЕООД, по повод на която е проведено производството по обжалване по административен ред и е издаден обжалвания по съдебен ред административен акт на областния управител. Решаващият съд не е осъществил прецизен контрол за законосъобразност на обжалвания административен акт в съответствие с чл. 98, ал. 2 и чл. 168, ал. 1 от АПК, не е направил законосъобразни и обосновани правни изводи по непрецизно установени фактически обстоятелства по делото, както и не е изпълнил задълженията си по чл. 171, ал. 4 от АПК. Административният съд не е осъществил контрол за законосъобразност на проведеното производство по обжалване по административен ред по Глава шеста от АПК, а е отменил обжалвания акт само като се е позовал на чл. 88, ал. 1, т. 4 от АПК. Незаконосъобразни са изводите на административния съд, че заповед № 402 от 19.05.2009 г. на кмета на Община - Съединение за възобновяване на процедурата за провеждане на конкурс за възлагане обслужването на линии/разписания от областната и републиканската транспортни схеми квота на Община - Съединение, не представлява индивидуален или общ административен акт. Заповедта е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК, след като е издаден от кмета на общината, като орган на изпълнителната власт - чл. 38, ал. 1 от ЗМСМА, въз основа на нормативно регламентирана компетентност - съгласно чл. 17, ал. 4 от Наредба № 2 и решение на принципала - общински съвет, след като с нея се променят част от условията определени с решението на ОС - Съединение и заповед № 356 от 11.05.2006 г. на кмета на община - Съединение за откриване на конкурса. Със заповедта са променени условията и предметния обхват - маршрутните разписания, при които ще се проведе конкурса и които изисквания предопределят и правото на участие в нея, респ. правния интерес на "Експрес - П" ЕООД да я обжалва. След като с решение № 227 на Общински съвет - Съединение и заповед № 356 от 11.05.2006 г. на кмета на община - Съединение, се определени изискванията и условията за провеждането на процедурата по осъществяване на обществен превоз, които със заповед № 420, издадена на основание чл. 17 и чл. 19 от Наредба № 2, се изменят частично тези условия, не е налице хипотезата на чл. 21, ал. 5 от АПК, тъй като актът за откриване на дадена процедура и определяне на условията по провеждането й, не е волеизявление или действие или бездействие, част от производството по издаване или изпълнение на крайния индивидуален или общ административен акт, в случая индивидуален административен акт за класиране на участниците по чл. 26 от Наредба № 2. Волеизявлението на административния орган - кмета на общината за възобновяване на откритата процедура, материализирано в заповед № 402 от 19.05.2009 г. може да се приеме за част от процедурата по провеждане на конкурса, но освен него в случая административния орган в упражняване правомощията си по чл. 17, ал. 4 от Наредба № 2 е променил първоначално определените условия на конкурса и предметния обхват - маршрутните разписания, което и обуславя извода, че издадената заповед представлява индивидуален административен акт, какъвто е и първоначалният акт - заповед № 356 от 11.05.2006 г. на кмета на община - Съединение, с който е открита процедурата, но при различие на маршрутните разписания. В изложения смисъл административния съд не е съобразил последната обобщена практика на Върховния административен съд, че актовете на кмета на общината издадени на основание чл. 17, ал. 4 от Наредба № 2 са индивидуални административни актове. Това са актове слагащи началото на административна процедура, с която се определят условията и изискванията към участниците, определят предметният обхват - маршрутните разписания, не я подготвят, а я определят по същество. Те не са част от производството по издаване на крайния акт по чл. 26 от Наредба № 2. Актовете по чл. 17, ал. 4 и чл. 26 от Наредба № 2 са отделни индивидуални административни актове, насочени към ограничен кръг правни субекти - осъществяващи дейност по превоз на пътници, които подлежат на самостоятелно оспорване по административен и съдебен ред. В случая решаващият съд е подходил формално без задълбочено изследване на съдържанието и характера на акта, който е обявен за нищожен от областния управител, без да е извършен контрол на проведеното пред областния управител производство по обжалване по административен ред и без събиране на относимите към производството по чл. 98, ал. 2 от АПК и производството по Наредба № 2 доказателства. С оглед забраната по чл. 220 от АПК за нови фактически установявания в касационното производство, настоящата инстанция не може да извърши пълен контрол в съответствие с чл. 218 от АПК на обжалваното решение. Предвид на изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че обжалваното решение е незаконосъобразно, необосновано и постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, поради което следва да бъде отменено, а делото бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на съда. При новото разглеждане съдът следва да изиска от областния управител жалба с вх. № 08-30-10/06 от 02.12.2009 г. на "Експрес - П" ЕООД, като се изследва допустимостта и законосъобразността на производството по нея, както и извърши контрол на постановения акт от областния управител в съответствие с изискванията на Глава шеста от АПК, с оглед направеното възражение от пълномощника на кмета на Община - Съединение, за нарушение на чл. 91 от АПК и лишаване от възможността за оттегляна, изменение или отмяна на оспорения акт. От друга страна при наличие на редовно проведено административно производство от областния управител, административният съд следва да установи по съществото на спора степента на нищожност на административния акт и в каква част, доколкото кмета на общината е излязъл извън кръга на правомощията си по чл. 17, ал. 4 от Наредба № 2. Административният съд следва да изпълни и задължението си по чл. 171, ал. 4 от АПК по съдействие на страните и събиране на относимите към спора доказателства. Водим от гореизложеното и на чл. 221, ал. 2, предл. 2 и чл. 222, ал. 2, от АПК, Върховният административен съд, Четвърто отделение