Решение № 11447 от 27.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6660/2016 г.

Решение № 11447 от 27.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6660/2016 г., VII о., докладчик председателят Боян Магдалинчев Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалният кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Академичният съвет на Военна академия "Г. С. Р.", гр. С., срещу Решение № 1867/18. 03. 2016 г. по адм. дело № 322/2016 г. на Административен съд С. - град /АССГ/, с което е отменено негово решение по т. 3 от Протокол № 16 от 24. 11. 2015 г. Основния довод на жалбоподателя в касационната жалба е за недопустимост на оспорения съдебен акт. Твърденията на касатора в тази насока са, че предмет на жалбата пред първоинстанционния съд е било решението на Академичния съвет на Военна академия по т. 3 от Протокол № 16/24.11.2015 г., с което съвета в изпълнение на правомощията си по чл. 24, ал. 3, т. 4 от Правилника за устройството и дейността на Военна академия "Г. С. Р.", (Правилника), е предложил на министъра на отбраната да бъде освободен от академичния състав на военната академия полковник, доцент, доктор И. М. М., преподавател в катедра "Оперативно изкуство" от факултет "Национална сигурност и отбрана". Според касатора, се касае до предложение на Академичния съвет до министъра на отбраната да издаде индивидуален административен акт, което предложение на органа за управление на висшето училище, не подлежи на самостоятелен съдебен контрол тъй като според чл. 21, ал. 5 от АПК то няма самостоятелно значение и е част от производството по издаване на индивидуалния административен акт. В касационната жалба се сочи още за недопустимост на съдебният акт, алтернативно-неговата неправилност поради нарушение на материалният закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, без да се излагат конкретни мотиви. Ответната страна - И. М. М. в писменото си възражение от 27.04.2016 г. и в съдебно заседание излага подробни съображения за неоснователност на касационната жалба по доводите изложени в нея. Твърди, че че решението на Академичния съвет е взето при съществено нарушение на установената форма и на административнопроизводствените правила и е взето при нарушение на целта и смисъла на закона, и при превратно упражняване на власт. Според него, решението на административния съд е правилно и обосновано, поради което прави искане за оставянето му в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Според него, противно на твърденията в касационната жалба съдът правилно е приел, че оспореното Решение по т. 3 от Протокол № 16/24.11.2015 г. на Академичния съвет на Военна академия "Г. С. Р." представлява индивидуален административен акт, по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, тъй като е издаден от орган на управление, по чл. 24, ал. 1, във вр. с чл. 30 от ЗВО, и с него се накърняват права и законни интереси на И. М.. Нещо повече, според участващия прокурор, разпоредбата на чл. 38 от ЗВО изрично предвижда, че актовете на органите за управление на висшето училище могат да се обжалват пред съда по реда на Административно-процесуалния кодекс, поради което според него се явява неправдоподобно твърдението, че решението е част от процедурата по издаване на заповедта на министъра на отбраната по чл. 21, ал. 5 от АПК, от там и изключването от съдебен контрол. В случая за Военна академия "Г. С. Р." са приложими нормите на ЗВО и ЗРАСРБ, доколкото в ЗОВСРБ и в акта за създаването й не е предвидено друго. По изложените съображения дава заключение, че първоинстанционното решение е правилно и обосновано и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, тричленен състав на Втора колегия намира касационната жалба за допустима, като подадена от активно легитимирано лице и в срок, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, за който то е неблагоприятен. Разгледана по същество касационната жалба е основателна по следните съображения: Съдебното производство пред Административен съд С.-град е образувано по искова молба, жалба според АПК, на И. М. М., от С., срещу решението на Академичния състав на Военна академия "Г. С. Р." С. по т. 3 от Протокол № 16/24.11.2015 г., с което на проведено заседание на 24.11.2015 г., Академичният състав на основание т. 10 от Решение на Народното събрание за привеждане на Акта за създаване на Академията в съответствие с изискванията на чл. 95, ал. 1 от ЗОВСРБ, чл. 24, ал. 4, т. 4 и ал. 5, т. 2 от Правилника за устройството и дейността на Академията и Закона за висшето образование, е приел решение с което предлага на Министъра на отбраната да бъде освободен от длъжност-военнослужещ от академичният състав на Военна академия полковник И. М. М., доцент доктор в катедра "Оперативно изкуство" факултет "Национална сигурност и отбрана". С решението предмет на касационната жалба, АССГ е приел жалбата на И. М. М. за допустима предвид факта, че Академичният съвет е орган на управление на висшето училище по смисъла на чл. 24, ал. 1 от ЗВО, при което неговите актове по силата на чл. 38 от ЗВО подлежат на съдебен контрол. В решението си съдът е квалифицирал така приетото решение на Академичния съвет като индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 1 АПК, засягащ неблагоприятно правната сфера на И. М., което според него обуславя и правният му интерес от съдебното му оспорване. По същество е приел, че оспорения индивидуален административен акт е издаден при неспазване на установената форма по чл. 146, т. 2 от АПК, поради липса на подписи на лицата участвали в производството, означението на тяхната длъжност, както и поради липсата на фактически и правни основания за издаване на акта, съставляващи задължителни реквизити за индивидуалния административен акт по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Липсата на мотиви според него, възпрепятства съда да съобрази релевантната права уредба действаща към издаването на акта, а жалбоподателя от възможността да организира защитата си. Приел е още, че административния акт е издаден при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, съставляващо отменително основание по чл. 146, т. 3 от АПК. Според съда, в Закона за отбраната и въоръжените сили на Р. Б. (ЗОВСРБ), не са предвидени специални норми, които да изключат приложенията на разпоредбите на Закона за висшето образование и Закона за развитие на академичния състав в РБ. Правилникът за прилагане на ЗОВСРБ и Правилникът за устройството и дейността на Военна академия "Г. С. Р.", независимо от издаването им по законова делегация, са подзаконови актове, чието приложение в съответствие с чл. 15, ал. 1 от ЗНА се изключва. С чл. 58, ал. 1 от ЗВО е предвижда, че членовете на академичния състав се освобождават от длъжност със заповед на ректора на висшето училище при наличие на предпоставките за това предвидени в закона. В конкретния случай според съда, не е налице заповед на ректора на висшето училище, какъвто акт според него се изисква да бъде издаден. Приел е още, че административния акт е издаден в нарушение на разпоредбата на чл. 25, ал. 10 от Правилника за устройството и дейността на военната академия, тъй като производството по издаването му е отпочнало, не по предложение на субектите посочени в нея- по искане на началника на академията, неговите заместници, индивидуално от чл. на академичния съвет или по предложение на Съвета на слушателите, студентите и докторантите а въз основа предложение на полковник доц. Н. Х., в качеството му на декан на факултета "Национална сигурност и отбрана", а не индивидуално в качеството му на чл. на Академичния съвет. Според съда, с т. 3 от Дневния ред на заседанието на Академичния съвет от 24.11.2015 г., е обявено обсъждане и приемане на предложения за освобождаване на членове на академичния съвет, в каквато и насока е протекло и обсъждането по време на заседанието, а като краен разултат АС е приел решение, което не съответства на разглеждания дневен ред-решение, с което да се направи предложение до министъра на отбраната да освободи от длъжност военнослужещ от академичния състав на Военна академия. Според съда, по същество се касае до две различни решения, които водят до различни правни последици за полковник Маринов, което води и до неправилност в мотивировката към решението за приложението на т. 10 от Решението на Народното събрание за привеждане на Акта за създаване на ВА"Г. С. Р." в съответствие със ЗОВСРБ и Закона за висшето образование. Въз основа на изложеното, административния съд с обжалваното решение е приел, че оспорения пред него административен акт е издаден при неспазване на законовоустановената форма, при наличие на съществени нарушения на административнопроизводствените правила и при липсата на мотиви, което го прави незаконосъобразно, отменил го е като такова и е осъдил военната академия да заплати сторените съдебни разноски в размер на 10.00 лв. Върховния административен съд в този състав намира така постановеното решение недопустимо и счита, че следва да бъде обезсилено като първоинстанционната жалба бъде оставена без разглеждане, по следните съображения: Необосновани и в противоречие с чл. 21, ал. 1 и ал. 5 и чл. 147, ал. 1 от АПК са изводите на първоинстанционния съд за допустимост на подадената жалба срещу решението на Академичния съвет на Военна академия "Г. С. Р." С. по т. 3 от Протокол № 16/24.11.2015 г., с което Академичният съвет е предложил на министъра на отбраната да бъде освободен от длъжност военнослужещ от академичният състав на Военна академия - полковник И. М. М., доцент доктор в катедра "Оперативно изкуство" от факултет "Национална сигурност и отбрана. Според разпоредбите на Г. пета от АПК- "Издаване на административните актове", административните актове са индивидуални, общи и нормативни административни актове. Според чл. 1, т. 1 АПК, кодекса урежда издаването, оспорването и изпълнението на административните актове, както и оспорването по съдебен ред на подзаконовите нормативни актове. Той според чл. 2, ал. 1 и 2, се прилага за административното производство пред всички органи на РБългария, доколкото със специален закон не е установено друго, и не се прилага за актовете на Народното събрание, Президента на Републиката, актовете, с които се упражнява законодателна инициатива, и тези, с които се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта, освен ако с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. Предмет на оспорване по съдебен ред пред първоинстанционния съд е решение на Академичния съвет на Военна академия "Г. С. Р.", с което на основание т. 10 от Решение на Народното събрание за привеждане на Акта за създаване на Академията, в съответствие с чл. 95, ал. 1 от ЗОВСРБ и чл. 24, ал. 4, т. 4 и ал. 5, т. 2 от Правилника за устройството и дейността на Академията и Закона за висшето образование е приел решение да се предложи на министъра на отбраната да бъде освободен от длъжност от академичният състав на Военна академия -военнослужещ полковник, доцент-доктор И. М. М.. По правната си природа, това решение не е индивидуален административен акт, както е приел първоинстанционния съд, нито общ или нормативен административен акт. Необосновани и в противоречие с чл. 38 от ЗВО са изводите на съда, че Академичния съвет бидейки орган на управление на висшето училище по чл. 24, ал. 1 от ЗВО, този акт подлежи автоматично на съдебен контрол. Според цитираната разпоредба на чл. 38 от ЗВО, актовете на органите на управление на висшето училище могат да се обжалват пред съда по реда на АПК. Повече от очевидно е, че тази разпоредба не допуска в режим на автоматизъм съдебно оспорване на издадените от органите на управление на висшето училище актове, само поради факта, че са издадени за тях. Издадените от тези органи актове трябва да отговарят на всички изискванията на АПК по издаване на индивидуалните, общите или подзаконовите нормативни актове, както и на изискването на чл. 147, ал. 1 от АПК, с тях да са нарушени или застрашени права, свободи или законни интереси на граждани или организации или те да пораждат задължения за тези субекти, които до момента не са им били вменени. По този повод, във връзка с отправено до Конституционния съд искане за тълкуване на разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от КРБ, подлежат ли на атакуване пред съдилищата всички административни актове, включително и тези, които по своя характер, не са нормативни или индивидуални, същият в решението си по к. д. № 16/95 г. е посочил, че задължително конституционно условие на легитимираните за търсене на съдебна защита е обжалвания акт да засяга лицето, което го обжалва. Засягането е необходимо условие за възникване на процесуален правен интерес от съдебно обжалване. Недопустимо е обжалването на акта от лице, чиито права или законни интереси не са нарушени или застрашени. Административния акт според цитираното решение, независимо от неговия характер и квалификация засяга гражданите или юридическите лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. При това, според Конституционния съд, във всички случаи, когато гражданите атакуват индивидуални, общи или нормативни административни актове, те трябва да докажат пред компетентния съд, че е налице пряко и непосредствено засягане на техни права или законни интереси (Решение № 5/17.04.2007 г. по к. д. № 11/2006 г.). Според съда, заинтересоваността следва да е правомерна, лична и обоснована. В конкретния случай, предмет на оспорване пред първоинстанционния съд е предложението на Академичния съвет на ВА до министъра на отбраната, който в съответствие с правомощията му по т. 10 от Решение на Народното събрание за привеждане на акта за създаване на Военна академия "Г. С. Р.", в съответствие със ЗОВСРБ, чл. 93, ал. 1 и 2, Закона за висшето образование - § 1 от ПЗР, и чл. 24, ал. 4 и ал. 5, т. 2 от Правилника за устройството и дейността на военната академия, да издаде акт за освобождаване от длъжност от академичния състав на академията военнослужещия полковник, доцент доктор И. М.. Върховния административен съд намира, че предложението на Академичния състав за издаване на акта за освобождаване от длъжност от академичния състав на военнослужещия Маринов няма характер на индивидуален административен акт, който пряко да засяга негови права или законни интереси, както е приел първоинстанционния съд в решението си. Конституционния съд с тълкувателно Решение № 2/28. 03. 2002 г. по к. д. № 2/2002 г., по повод искане на главния прокурор за даване на задължително тълкуване на разпоредбата на чл. 98, т. 6 и чл. 100, ал. 2 от КРБ в частта им за думата "предложение" на МС и по чл. 129, ал. 2 от КРБ, и в частта за "предложение" на ВСС, по въпроса за правния характер на предложението, съставляват ли те административен акт в собствен смисъл на думата и подлежат ли на съдебен контрол от Върховния административен съд, е приел, че лексикалното значение на думата "предложение" се обозначава като изказано мнение, желание, идея, която подлежи на обсъждане, одобряване или отхвърляне, като юридическото съдържание на това понятие не може да се приеме за по-различно. Според съда, определението на понятието административния акт притежава задължително следните съществуващи елементи: едностранно властническо изявление на административен, или друг овластен да действа като административен орган субект, то да е направено въз основа и в изпълнение на закон, да поражда непосредствени правни последици, и на последно място, изпълнението му да е скрепено с правна принуда. Съпоставено с тези изисквания КС е приел, че предложението на МС или на ВСС използвано в цитираните конституционно разпоредби сочи на липсата на преки вредни последици. Според съда, предложението е необходимо условие за упражняване на установени с Конституцията или закон правомощия на определени държавни органи (Решение 13/99 г. по к. д. № 88/99 г.). То може да се определи като подготвителен, несамостоятелен акт, част от сложен фактически състав по издаването на един акт, няма самостоятелно правно действие и значение в обема на административния акт и по тази причина, то не се обхваща от общата клауза за обжалваемост на административните актове. Липсата на самостоятелно и годно за изпълнение съдържание лишава предложението от възможност за съдебен контрол. Административния орган, в чиято дискреционна власт е предоставена възможността да издаде административния акт, е в правото си да прецени да издаде или да откаже неговото издаване. След издаването на административния акт, правните последици на предложението, се инкорпорират в административния акт като негова органична част. Едва след неговото издаване, този административен акт подлежи на проверка за законосъобразност пред компетентния за това съд. Изхождайки от изложеното, Върховния административен съд счита, че в случая се касае до едно воляизявление по чл. 21, ал. 5 от АПК на Академичния съвет, което е съставна част от предвидената в цитираните нормативни актове процедура по издаване на индивидуален административен акт от министъра на отбраната. Като такова, то съставлява административнопроизводствено действие на административния орган по издаване на индивидуалния административен акт, и до колкото в АПК и специалните закони, по които е издадено не предвиждат друго, то не подлежи на обжалване. Това е било достатъчно основание първоинстанционния съд да остави подадената срещу волеизявлението жалба без разглеждане и да прекрати производството по делото. Необосновано и в противоречие с доказателствата към делото са и изводите на първоинстанционния съд, че е налице разминаване между обявения дневен ред по т. 3 и проведеното обсъждане на заседанието на Академичния съвет, вследствие на което се стигнало до приемане на решение за отправяне на предложение до министъра на отбраната за освобождаване от длъжност на военнослужещия от академичния състав полковник И. М.. Според съда, както вече се посочи, по съществото се касае до две различни решения, водещи до различни правни последици за доцент доктор Маринов. От приложения към делото Протокол № 16 от заседанието на Академичния съвет на Военна академия, проведен на 24.11.2015 г. е видно, че като точка 3 в дневния ред е включено "Обсъждане и приемане на предложения за освобождаване на членове от академичния състав." От дебата проведен на заседанието по тази точка от дневния ред става видно, че един от обсъжданите въпроси е този, свързан с предложението на декана на Факултет "Национална сигурност и отбрана", приложено на л. 17 по делото, за приемане на решение от Академичния съвет по т. 10 от Решение за изменение на Решение на Народното събрание за привеждане на акта за създаване на военната академия в съответствие със ЗОВСРБ и ЗВО, с което да се предложи на министъра на отбраната да бъде освободен от академичния състав на Военната академия полковник доцент доктор И. М. М. в катедра "Оперативно изкуство" факултет "Национална сигурност и отбрана". Предложението е за освобождаването му от академичния състав на академията, не и за освобождаването му от длъжност като кадрови военнослужещ. А това според чл. 93, ал. 1 и 2 от ЗОВСРБ, чл. 24, ал. 1, чл. 30, ал. 1, във връзка с § 1 от ДР на ЗВО и чл. 24, ал. 4, т. 4 от Правилника да устройството и дейността на Военна академия "Г. С. Р.", е в правомощието на Академичния съвет. В нито един момент от проведеното обсъждане, не е поставен въпроса за освобождаването на полковник Маринов от кадрова военна служба. Приетото решение от Академичния съвет е да се отправи предложение до министъра на отбраната да бъде освободен военнослужещия полковник доцент доктор И. М. от академичния състав на Военната академията, което е в съответствие със заложеното в т. 3 от дневния ред на заседанието, както и в приетото на заседанието изрично решение за допускането на доцент Маринов за участие в работата на АС при обсъждането на т. 3 от дневния ред- "Обсъждане и приемане на предложения за освобождаване на членове от академичния състав, в частта, която касае предложението за освобождаването му от академичния състав на ВА "Г. С. Р.." Като орган осъществяващ общо ръководство на учебната и научна дейност, Академичният състав разполага с възможността да сезира с предложение министъра за освобождаване от длъжност на лицата заемащи академична длъжност. Академичният съвет не може да приема правно-обвързващи министъра актове, респективно такива лишаващи го от собствена дискреция по отношение освобождаването от длъжност на военнослужещи и служещи в академичният състав на военната академия. В този смисъл ЗОВСРБ към който препраща Правилника, недвусмислено сочи, че военните академии са структури на пряко подчинение на министъра на отбраната. И доколко академичният състав на военните академии и висшите военни училища се състои от военнослужещи и цивилни служители, заемащи преподавателски и академични длъжности/виж. чл. 97, ал. 4 ЗОВСРБ/ и доколкото по отношение дейността на военните академии са прилага и ЗОВСРБ и ЗВО, то по отношение на военнослужещите, заемащи академична длъжност във военните академии, дискрецията на министъра е пълна. И доколко едно такова предложение няма обвързващ характер, то не поражда никакви правни последици за военнослужещият заемащ академична длъжност. Цитираните от първоинстанционният съд, актове на ВАС не обективират извод, различен от възприетият с настоящето решение като неотносими към предмета на спора. С оглед изложеното следва да се приеме, че предложението на академичният съвет до министъра на отбраната за освобождаване от длъжност, съгласно чл. 24, ал. 4, т. 4 от Правилника, няма характер на индивидуален административен акт, тъй като не съдържа елементите за това посочени по-горе в това решение, то не поражда правни последици за адресата си. Касае се до волеизявление, което е част от производството по издаване на индивидуалния административен акт по чл. 21, ал. 5 от АПК, което по силата на чл. 64 от АПК е изключено от съдебен контрол. Законосъобразността на това волеизявление, респективно действие или бездействие може да се проконтролира посредством обжалване на окончателният завършващ производството акт. Едва в такава хипотеза биха намерили относимост изводите на АССГ относно допуснати процесуални нарушения в процедурата пред Академичният съвет, респективно нарушения в изискванията за форма и съдържание на предложението. Първоинстанционния съд, с решението предмет на касационната жалба като е приел да разгледа жалбата при наличие на отрицателна процесуална предпоставка, при липсата на годен за обжалване административне акт, а от там и за липсата на правен интерес, за което съдът следи служебно, е постановил недопустим съдебен акт, който следва да бъде обезсилен, подадената срещу него жалба бъде оставена без разглеждане а прозводството по делото пред Административен съд С.-град по делото прекратено.. С оглед гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 3, предл. първо от АПК, Върховният административен съд