Решение № 1416 от 2.02.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12813/2014 г.

Решение № 1416 от 2.02.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12813/2014 г., III о., докладчик председателят Жанета Петрова Фондация "Л. Б.-Б." със седалище и адрес на управление село Д., община Ш., е подала жалба срещу решение № 28-ОС/ 26.08.2014 г. на министъра на околната среда и водите, допълнено с решение № 195 от 8.09.2014 г., с което е съгласуван цялостен проект (за периода 2014 г. - 2019 г.) и годишен работен проект за 2014 г. за търсене и проучване на нефт и природен газ в границите на Блок ...-11 В., който няма вероятност да окаже значително отрицателно въздействие върху природни местообитания, видове, растения, животни и птици и техните местообитания, предмет на опазване в защитени зони: BG0000154 "Е. Д.", BG0000130 "К. Д.", BG0002051 "Калиакра" и BG 0002115 "Б.". Направени са оплаквания за незаконосъобразност на административния акт поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона и е поискано да бъде отменен. Решението се обжалва и от физическите лица С. Щ. Н., В. Г. В., М. Ц. Х. и Е. Х. Д. с искане за отмяната му. В жалбата на С. Щ. Н. се поддържа незаконосъобразност на административния акт поради липсата на мотиви, съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправни разпоредби. В жалбата на В. Г. В. се твърди, че решение № 28-ОС/ 26.08.2014 г. на министъра на околната среда и водите противоречи на материалноправни разпоредби и на заповед № РД-559/21.08.2009 г. на министъра на околната среда и водите за обявяване на защитена зона "Калиакра" с код BG0002051, изменена със заповед № РД-97/6.02.2014 г., с която се въвеждат ограничения за дейностите в обхвата на защитената зона. В жалбата на М. Ц. Х. се правят оплаквания за незаконосъобразност на административния акт поради липса на мотиви и противоречие с целта на закона. Поискано е присъждане на направените по делото разноски. В жалбата на Е. Х. Д. се поддържа, че инвестиционното предложение, което ще се реализира чрез одобрения цялостен проект, подлежи на екологична оценка, както и че оценката на проекта за съвместимост с целите и предмета на опазване в защитените зони, е следвало да се направи в производство по оценка на въздействието върху околната среда. Поискано е обявяването на нищожността на решението на министъра на околната среда и водите и присъждане на направените разноски. Министърът на околната среда и водите оспорва допустимостта на жалбите и алтернативно, тяхната основателност. Поискано е присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Заинтересованото лице "П. П. Е. Корп", дружество, регистрирано по законите на щата Невада, Съединени американски щати, е поискало жалбите да се оставят без разглеждане поради липса на правен интерес на жалбоподателите или да се отхвърлят, като се присъдят направените по делото разноски. Върховният административен съд като провери допустимостта на жалбите и законосъобразността на оспорения административен акт, прие следното: Подадените от Фондация "Л. Б.-Б.", С. Щ. Н., В. Г. В., М. Ц. Х. и Е. Х. Д. жалби срещу решение № 28-ОС от 26.08.2014 г. на министъра на околната среда и водите са допустими, тъй като са подадени в срок, срещу подлежащ на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс индивидуален административен акт, от лица с правен интерес по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Подробни съображения относно допустимостта на жалбите са изложени в постановеното по делото определение № 700/21.01.2016 г. С решение № 579 от 2009 г. на Министерския съвет на Р. Б. е открито производство за издаване на разрешение за търсене и проучване на нефт и газ в Блок ...-11 В., разположен в област Д. С решение № 718 от 4 октомври 2010 г., публикувано в Д. вестник, брой 80 от 2010 г., Министерският съвет на Р. Б. дал разрешение на "П. П. Е. Корп", дружество, регистрирано по законите на щата Невада, щата Невада, Съединени американски щати, под бизнес идентификация на Невада NV 200415766904, да извърши за своя сметка и на свой риск търсене и проучване на суров нефт и природен газ в Блок ...-11 В., с размер 397,42 км, с координатни точки от № 1 до № 5 съгласно приложението. На 01.04.2014 г. между Министерството на икономиката и енергетиката и "П. П. Е. Корп" бил сключен договор за търсене и проучване на суров нефт и природен газ. С договора били предвидени минимални работни задължения, които включват: етап по геоложка и геофизична работа и етап по оценяване и сондиране. На 29.04.2014 г. дружеството "П. П. Е. Корп", в качеството си на възложител на план за търсене и проучване на суров нефт и природен газ, подало до министъра на околната среда и водите уведомление № НСЗП-163/29.04.2014 г. съгласно приложение № 1 към чл. 10 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони, като приложило "Цялостен работен проект за търсене и проучване на суров нефт и природен газ в площ Блок ...-11 В., разположена на територията на област Д., и "Годишен работен проект и бюджет за първата година (2014 ) за търсене и проучване на суров нефт и природен газ в площ Блок ...-11 В., разположена на територията на област Д.". В уведомлението било посочено, че дейностите по търсене и проучване ще се извършат в област Д., общини Балчик, Г. Т., К. и Ш. и имат за цел да установят техническата и търговската приложимост на добития природен газ от въглища и/или други формации, намиращи се на дълбочина между 1200 метра и 2 500 метра в площта на Блок ...-11 В.. Цялостният план предвижда повторното отваряне на съществуващи сондажи и сондиране на нови сондажи, за да се получат данни, които да потвърдят проницаемостта на въглищата и съдържанието на газ в тях. Планира се ядково проникване в стената на сондажния ствол. След получаване на резултатите от новия сондаж ще бъде взето решение как ще бъде изпълнено задължителното сондиране от 10 000 метра нови сондажи. Ще бъдат тествани различни техники за завършване преди да се реши коя от тях ще оптимизира производството. Все още не били уточнени сондажните апаратури, както и сондажните течности, тъй като съставът на промивката зависи от геологията на сондирания разрез и се променя с навлизането на все по-голяма дълбочина. Предвижда се в бъдеще да се изготви подробна програма за сондажната промивка за проучвателните сондажи и тя да се представи със съответния годишен работен проект. Изпълнението на плана ще се осъществи на два етапа: първи етап, включващ първите три години - етап на геоложка и геофизическа оценка и втори етап, включващ последните две години - етап на сондиране. През първата година на търсещо-проучвателните работи възложителят възнамерява да придобие съществуващи геоложки и геофизични данни, да разработи и интерпретира 200 км от наличните 2D сеизмични данни и да подготви предварителен геоложки модел на площта. През втората година се предвижда изготвянето на проект, план и придобиване на нови 100 км сеизмични данни. През третата година се предвижда придобиване на сеизмични данни, обработка и подготовка на предварителен геоложки модел. През четвъртата година се предвижда проект на сондажна програма и прокарване на първи сондаж, проверка на ядковите проби, сондажна програма за останалите сондажи. През петата година се предвижда прокарване на останалите сондажи, проект на събираща система на сондажите и подготовка на окончателен доклад. С писмо № НСЗП-163/23.07.2014 г. министърът на околната среда и водите уведомил "П. П. Е. Корп", че представеният от дружеството цялостен работен проект попада в обхвата на чл. 2, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони. Посочено е, че в границите на Блок ...-11 В. попадат защитени зони от Натура 2000-ВG0000154 "Е. Д.", BG0000130 "К. Д.", BG0002051 "Калиакра" и BG 0002115 "Б.". Направено е заключение, че цялостният работен проект за търсене и проучване на суров нефт и природен газ в площ Блок ...-11 В. не попада в обхвата на глава шеста от Закона за опазване на околната среда и не е предмет на процедура по оценка за въздействие върху околната среда или екологична оценка по реда на Закона за опазване на околната среда, но отчитайки местоположението и характера на дейностите, заложени в цялостния работен проект, има вероятност за отрицателно въздействие върху предмета и целите на опазване в защитените зони. Поради това се налага провеждането на процедура по реда на глава втора от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони. В изпълнение на указанията, на 01.08.2014 г. "П. П. Е. Корп" внесло ново уведомление № НСЗП-298, в което уточнило, че документът следва да се счита за част от уведомлението, с което са внесени цялостният работен проект за търсене и проучване на суров нефт и природен газ в площ Блок ...-11 В., и годишният работен проект и бюджет за първата година (2014 ). След приключването на процедурата по оценка на съвместимостта по чл. 10 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони, цялостният работен проект и годишния работен проект ще бъдат представени за одобрение на министъра на икономиката и енергетиката. В раздел "Характеристика на плана, програмата, проекта" било отбелязано, че на настоящия етап не се предвиждат конкретни дейности, които попадат в обсега на приложение № 1 към чл. 92, т. 1 и приложение № 2 към чл. 93, ал. 1, т. 1 и 2 от Закона за опазване на околната среда, тъй като инвеститорът все още няма изготвен геоложки модел и не е оценил въглеводородната перспективност на Блок...-11 В.. В случай, че събраната и анализирана геолого-геофизична информация потвърди очакванията на "П. П. Е. Корп", едва тогава ще бъдат набелязани конкретни полеви търсещо-проучвателни дейности за проверка на теоретично създадения геоложки модел на площта С решение № 29-ОС/26.08.2014 г. министърът на околната среда и водите, на основание чл. 31, ал. 7 от Закона за биологичното разнообразие, и чл. 18, ал. 1 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони, съгласувал цялостен работен проект за периода 2014 г. - 2019 г. и годишен работен проект за 2014 г. за търсене и проучване на нефт и природен газ в границите на Блок ...-11 В., който няма вероятност да окаже значително отрицателно въздействие върху природни местообитания, видове, растения, животни и птици и техните местообитания, предмет на опазване в защитени зони BG0000154 "Е. Д.", BG0000130 "К. Д.", BG0002051 "Калиакра" и BG 0002115 "Б.". В решението се сочи, че при реализиране на предвидените геолого-проучвателни дейности не се очаква да бъдат трайно засегнати, унищожени или фрагментирани типове природни местообитания, предмет на опазване в защитените зони; не се очаква генериране на шум, емисии и отпадъци във вид и количества, които да окажат значително отрицателно въздействие върху предмета и целите на опазване в защитените зони; реализирането на предвидените геолого-проучвателни работи съобразно заложените физически обеми и времево разпределение в работната програма не предполага дълготрайно въздействие върху предмета и целите на опазване на защитените зони. С решение № 195/8.09.2014 г. министърът на околната среда и водите допълнил решение № 28-С/26.08.2014 г. в точка 2 от условията и с добавянето на точка 7, с която инвеститорът се задължавал да не използва технологията "хидравлично разбиване". Съгласно чл. 2, ал., т. 3 от Закона за подземните богатства нефтът и природния газ се определят като подземни богатства. Търсенето и проучването на подземни богатства се извършва при условията на разрешителен режим. Разрешението за търсене и проучване или за проучване дава право на титуляра да извършва всички необходими дейности, насочени към откриване на находища на подземни богатства, за които е предоставено разрешението (чл. 28 ЗПБ). По смисъла на § 1, т. 32 от Закона за подземните богатства "търсене и проучване и проучване" е съвкупност от дейности, насочени към търсене, откриване, проучване и оценка на находища на подземни богатства с цел определяне на тяхното пространствено положение, количество или обем, качество и други геолого-икономически, минно-технически, технологични и екологични параметри, необходими за проектиране и извършване на добив. Търсенето, проучването, добивът и първичната преработка на подземни богатства, техническата ликвидация и/или консервация на геологопроучвателни и миннодобивни обекти се осъществяват въз основа на цялостни и/или годишни работни проекти, утвърдени от титулярите на разрешения за търсене и проучване и от концесионерите след съгласуване от министъра на енергетиката. Решение № 28-ОС/26.08.2014 г. на министъра на околната среда и водите за преценяване на вероятната степен на значително отрицателно въздействие е издадено в производство по чл. 10 - чл. 18 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони. Производството се открива по уведомление на възложителя на планове програми, проекти и инвестиционни предложения, към което се прилага необходимата документация. При извършената проверка за законосъобразността на оспорения административен акт съдът констатира, че "Парк плейс Е. К." е представило подлежащ на оценка цялостен работен проект, който не отговаря на изискванията на чл. 3 от Наредбата за изискванията към обхвата и съдържанието на работните проекти за търсене и проучване или за проучване, добив и първична преработка на подземни богатства, за ликвидация и/или консервация на геологопроучвателните и на миннодобивните обекти и за рекултивация на засегнатите земи и за условията и реда за тяхното съгласуване. Според тази разпоредба, цялостните работни проекти трябва да включват предвидените за осъществяване дейности за целия срок на предоставеното разрешение за търсене и проучване или за проучване или за целия срок на концесионния договор. Те трябва да съдържат данни за общия обем на предвидените дейности, техническите и технологичните решения, сроковете за изпълнение на предвижданите геологопроучвателни, миннодобивни и преработвателни дейности, дейностите по консервация, техническа ликвидация и рекултивация, размера на необходимите инвестиции, мерките за опазване компонентите на околната среда, културните ценности, безопасността и здравето на работещите и населението. Що се отнася до проекта на "Парк плейс Е. К.", в него не се посочват техническите и технологичните решения, които ще се приложат от инвеститора, както и мерките за опазване компонентите на околната среда. Тези констатации се потвърждават от заключението на приетата от съда по делото комплексна експертиза. В него се посочва, че цел на търсещо-проучвателните работи са дълбоко залягащите въглищни пластове на Добруджанския въглищен басейн, за които се предполага, че съдържат значително количество газ метан. В цялостния работен проект се предвиждат дейности по търсене и проучване на суров нефт и природен газ от въглищните хоризонти. Принципно в проекта се отразяват обобщените намерения на притежателя на разрешение за търсене и проучване на нефт и природен газ в течение на периода на разрешението, а в годишните работни проекти се извършва детайлното планиране на дейностите. В проекта не се предвиждат дейности по търсене и проучване на шистов газ. Според вещите лица, нито една от дейностите не включва технологии, попадащи под забраната на решение от 18 януари 2012 г. на Народното събрание на Р. Б. за прилагане на технологията "хидравлично разбиване" при проучване и/или добив на газ и нефт на територията на Р. Б. и решение от 14 юни 2012 г. за изменение на решението от 18 януари 2012 г. Предвижда се отварянето на стари сондажи и провеждането на нови сондажи, но техният брой, местоположение и дълбочина не са посочени. В цялостния проект не са посочени и технологиите и методите на търсене и проучване. Предполага се, че те ще бъдат приложени след изработването на проекти за съответните дейности. Всички дейности, свързани с теренни проучвания - сеизмика и сондиране, подлежат на оценка по Закона за опазване на околната среда и Закона за биологичното разнообразие. Вещите лица отбелязват, че в периода на тестване или първоначално добиване от сондажа може да се получат съществени количества вода. Очаква се притокът на вода да съдържа голямо количество соли и поради това да е негоден за свободно изливане на повърхността. Възможни са четири алтернативи на отвеждане, като окончателно избрания метод ще бъде описан в годишния работен проект. В цялостния работен проект е отбелязана необходимостта от използването на сондажни промивки, но не е изготвена подробна програма за сондажната промивка при проучвателните сондажи, нито е описано нейното съдържание. Вещите лица уточняват, че съставът на сондажната промивка зависи от технологията и метода, които ще се използват при сондирането. При установени непълноти, пропуски и неточности в уведомлението или в представената документация, както предвижда чл. 11 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони, органът изисква от възложителя да ги отстрани. В случая такива указания не са дадени, което означава, че решението на министъра на околната среда и водите, с което се съгласува цялостния работен проект за търсене и проучване на нефт и природен газ в границите на Блок ...-11 В., е взето въз основа на непълна информация. Не може да се приеме, че пълната информация за проекта следва да бъде отнесена към съдържанието на годишните проекти. Всички основни характеристики на дейностите по търсене и проучване на полезни изкопаеми следва да залегнат в цялостния работен проект вместо да бъдат първично отразени едва в годишния работен проект. Според възприетото нормативно разрешение, годишният работен проект трябва да доразвива, а не да допълва цялостния работен проект. В противен случай преценката относно съгласуването на годишния проект би се обусловила от факта на вече съгласувания цялостен работен проект. Този сериозен недостатък на представения от инвеститора цялостен работен проект обаче не е бил констатиран от административния орган. Същевременно решението на министъра на околната среда и водите не съответства на изискванията за форма, предвидени в чл. 28, ал. 2 от наредбата, тъй като не съдържа мотиви, които го обосновават. Направени са общи, повърхностни констатации за липса на отрицателно въздействие върху местообитанията, предмет на опазване в защитените зони, при изпълнението на дейностите по търсене и проучване, без да се посочват каквито и да е данни, които доказват този извод. В чл. 22 от наредбата се съдържат критериите, въз основа на които се определя степента за въздействие на планове, програми и проекти/инвестиционни предложения върху защитените зони, които е следвало да намерят отражение и в съдържанието на оспорения административен акт. Не може да се приеме, че преценката на министъра на околната среда и водите да съгласува цялостния и годишния работен проект е формирана при прилагането им, при положение, че такова обсъждане не е направено. В нарушение на материалния закон министърът на околната среда и водите е направил преценка, отразена в писмо № НСЗП-163/23.07.2014 г., според която цялостният работен проект не попада в обхвата на Закона за опазване на околната среда. Съгласно чл. 31, ал. 1 от Закона за биологичното разнообразие, планове, програми, проекти и инвестиционни предложения, които не са непосредствено свързани или необходими за управлението на защитените зони и които поотделно или във взаимодействие с други планове, програми, проекти или инвестиционни предложения могат да окажат значително отрицателно въздействие върху защитените зони, се подлагат на оценка за съвместимостта им с предмета и целите на опазване на съответната защитена зона. За плановете, програмите и инвестиционните предложения, попадащи в обхвата на Закона за опазване на околната среда, оценката по ал. 1 се извършва чрез процедурата по екологична оценка, съответно чрез процедурата по оценка на въздействието върху околната среда по реда на Закона за опазване на околната среда и при спазване на специалните разпоредби на този закон и наредбата по чл. 31а (чл. 31, ал. 4 ЗБР). Извън случаите по ал. 4, оценката по ал. 1 на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения се извършва чрез процедура, определена в наредбата по чл. 31а (чл. 31, ал. 5 ЗБР). Дейностите по търсене и проучване на нефт и природен газ попадат в обхвата на Закона за опазване на околната среда. Както предвижда чл. 48 от Закона за опазване на околната среда, опазването и ползването на земните недра при търсенето, проучването и добива на подземни богатства, се извършват по ред, определен от Закона за опазване на околната среда и Закона за подземните богатства. Проучвателните сондажи за нефт и газ са включени в приложение № 2, точка 2 "е" към чл. 93, ал. 1, т. 1 и 2 ЗООС, което само по себе си е ясно указание за приложимостта на оценката, предвидена в Закона за опазване на околната среда. Съгласно чл. 85, ал. 1 ЗООС екологичната оценка е задължителна за планове и програми в областите селско стопанство, горско стопанство, рибарство, транспорт, енергетика, управление на отпадъците, управление на водните ресурси и промишленост, включително добив на подземни богатства, електронни съобщения, туризъм, устройствено планиране и земеползване, когато тези планове и програми очертават рамката за бъдещото развитие на инвестиционни предложения по приложения № 1 и 2. Когато за инвестиционно предложение, включено в приложение № 1 или № 2, се изисква и изготвянето на самостоятелен план или програма по чл. 85, ал. 1 и 2, както е в разглеждания случай, компетентният орган по околна среда може по искане на възложителя или по своя преценка да допусне извършването само на една от оценките по глава шеста (чл. 92, ал. 2 ЗООС). В подкрепа на извода за задължително провеждане на процедурата по екологична оценка/оценка на въздействието върху околната среда е и разпоредбата на чл. 3 от Наредба № 18 от 7 януари 2000 г. за условията и реда за съгласуване на годишни проекти за търсене и/или проучване, добив и първична преработка на подземни богатства, на проекти за ликвидация и/или консервация на геологопроучвателни и на миннодобивни обекти и на техните изменения и допълнения. Тя предвижда, че цялостните проекти за търсене и/или проучване, добив и първична преработка на подземни богатства подлежат на оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС) съгласно разпоредбите на Закона за опазване на околната среда. Съгласно чл. 4 от наредбата всички годишни проекти за търсене и/или проучване, добив и първична преработка на подземни богатства, проектите за ликвидация и консервация на геологопроучвателни и миннодобивни обекти, както и техните изменения и допълнения подлежат на задължително съгласуване с Министерството на околната среда и водите по отношение на изискванията за. опазване на земните недра и рационалното използване на подземните богатства и опазване и възстановяване на околната среда. Въз основа на тези нормативни изисквания следва да се направи заключение, че цялостният работен проект, разработен от "П. П. Е. Корп" незаконосъобразно е бил оценен чрез процедура, предвидена в наредбата по чл. 31а от Закона за биологичното разнообразие. Вместо това е следвало да се проведе процедура по екологична оценка, съответно процедура по оценка на въздействието върху околната среда, предвидени в Закона за опазване на околната среда, при спазване на специалните разпоредби на Закона за биологичното разнообразие и глава трета от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони. С оглед допуснатите съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон решението на министъра на околната среда и водите следва да се отмени изцяло, като се отчете, че годишният работен проект за 2014 г., както и всеки следващ годишен проект, не може да бъде оценен преди да се направи оценка на цялостния работен проект по предвидения в закона ред. Преписката следва да се изпрати на министъра на околната среда и водите за ново разглеждане при спазване на указанията по тълкуване и прилагане на закона, дадени с това решение. В зависимост от изхода на делото Министерството на околната среда и водите следва да заплати разноски, както следва: 200 лева за възнаграждение за вещо лице - в полза на Фондация "Л. Б.-Б.", 200 лева за възнаграждение за вещо лице - в полза на М. Х. и 200 лева за възнаграждение на вещо лице - в полза на Е. Д. Сумата 53,60 лева пътни разходи, претендирана от Е. Д., не следва да се присъжда, тъй като отговорността на загубилата делото страна за разноски обхваща само разноските, направени по делото за държавни такси, свидетели, вещи лица и възнаграждение на един адвокат. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 1 АПК Върховният административен съд