Решение № 7091 от 25.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3664/2024 г.

Производство по чл. 145 и сл. АПК вр. с чл. 193, ал.6 ЗСВ. Образувано е по жалба на К. А. К., от гр. София срещу изричен отказ за назначаване по реда на чл. 193, ал.6 ЗСВ, във връзка с проведения конкурс за Върховна административна прокуратура обявен в ДВ, бр.78/30.09.2022 г., по подадено заявление вх. ВСС-4312/01.03.2024 г., материализиран в решение по т.5.6/06.03.2024 г. от протокол 9 от заседание на Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет, изпълнявала към него момент функциите на Висш прокурорски съвет. Жалбоподателят развива доводи за незаконосъобразност на оспорените актове по смисъла на чл. 146, т.3, т.4 и т.5 АПК. Ответникът по жалбата, Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет, чрез юрисконсулт Й. Антова изразява становище за неоснователност на същата. Обосновава съображения за законосъобразност на издадения изричен отказ. Представя подробни писмени бележки, в които моли оспорването да бъде отхвърлено. Върховният административен съд, състав на шесто отделение намира жалбата за подадена от надлежна страна, в предвидения от закона срок, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на съдебно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на административния акт за законосъобразност същата е основателна. По делото е установено, че с решение по т.11 и по т.12 по от протокол 31 от заседанието на Прокурорската колегия на ВСС, проведено на 14.09.2022г е обявен конкурс за заемане на длъжността прокурор във Върховна административна прокуратура, обнародван в Държавен вестник, бр. 78/ 30.09.2022 г, като са определени 5 длъжности, които да бъдат заети след конкурс за повишаване в длъжност. Жалбоподателят К. А. К., прокурор в Софийска градска прокуратура, е участвал в конкурса. Резултатите по класирането са изготвени и обявени от конкурсната комисия на 30.10.2023г, като на първите пет места са класирани съответно прокурорите Е. Г., Д. П., Д. Ш., М. М. и Н. Р.. Жалбоподателят К. е класиран на дванадесето място с оценка 5,77. С решения по т.2.1, т.2.2, т.2.3, т.2.4 и т.2.5 по протокол 45 от заседание на ПК на ВСС, проведено на 06.12.2023 г. класираните пет лица са повишени на основание чл.160 и чл.193 ал.3 от ЗСВ на длъжност прокурор във Върховна административна прокуратура. С решението по т.2.6 ПК на ВСС е прекратила гласуването за останалите кандидати, участвали в този конкурс, поради попълване на местата. Видно от представените по делото актове за встъпване, назначените прокурори са встъпили в длъжност прокурор във Върховна административна прокуратура на 14.12.2023 г. Съгласно чл. 193, ал.6 и ал.7 от Закона за съдебната власт в 9-месечен срок от приключване на предходната конкурсна процедура с решение на съответната колегия на Висшия съдебен съвет и при наличие на освободена длъжност в орган на съдебната власт, съответната колегия на Висшия съдебен съвет приема решение за назначаване на следващия по ред кандидат в конкурса за повишаване или за преместване, получил крайна оценка в конкурсната процедура, не по-ниска от много добър "5,00". Срокът започва да тече от датата на приемане на първото решение на съответната колегия на Висшия съдебен съвет, с което по реда на ал. 3 са повишени или преместени класираните кандидати, независимо от последваща отмяна на същото при обжалване. Срокът е започнал да тече на 06.12.2023 г. и е изтекъл на 06.09.2024 г. В мотивите към издадения изричен отказ кадровият орган е посочил, че въпреки наличието на свободни длъжности прокурор във Върховна прокуратура, поради закриването на Върховната административна прокуратура, за която е бил обявен конкурса не са налице основания за назначения по реда на чл. 193, ал.6 ЗСВ. От представените извлечения от протоколи от заседания на ПК на ВСС се установява, че с решение по т. 12 от протокол 45/07.12.2022 г. на ПК на ВСС е освободен от длъжността прокурор във ВАП Т. М.; с решение по т. 5 от протокол 17/17.05.2023 г. на ПК на ВСС е освободен от длъжността прокурор във ВАП М. К. (тези щатни бройки са освободени преди влизането в сила на промените в Конституцията - 23.12.2023 г.); с решение по т. 13 от протокол 2/24.01.2024 г. на ПК на ВСС е освободена от длъжността прокурор във ВАП А. М.; с решение по т. 10 от протокол 3/31.01.2024 г. на ПК на ВСС е освободена от длъжността прокурор във ВАП Д. К.; с решение по т. 10 от протокол 14/03.04.2024 г. на ПК на ВСС е освободена от длъжността прокурор във ВАП Б. В.. Тези писмени доказателства опровергават мотивите на ПК на ВСС при приемане на оспореното решение от 06.03.2024 г. и сочат, че са налице освободени бройки за длъжността прокурор във Върховна административна прокуратура и в последствие във Върховната прокуратура. Допълнително е представена справка за свободните длъжности във Върховна прокуратура за периода 22.12.2023 г. до 05.06.2024 г., установяваща 15 свободни длъжности, от които 11 новоразкрити и 4 освободени. ПК на ВСС не е провеждала процедура по преназначаване на прокурори от ВКП и ВАП във Върховна прокуратура. Представени са и приети като доказателства актове за изменение на актове за заемане на длъжност на прокурори, с които се променя местоработата им, съответно от Върховна административна прокуратура или Върховна касационна прокуратура във Върховна прокуратура. По делото няма доказателства за приемане на решения от ПК на ВСС за преназначаване на прокурори от ВКП и ВАП във Върховна прокуратура. Налице е само заповед РД-08-2085/28.12.2023 г. на и.ф. главен прокурор на Република България, с която се утвърждава структурата на Върховната прокуратура и се определят функционалните задължения на прокурорите в нейните отдели. Законодателят не е уредил изрично правоприемство между ВАП, ВКП и ВП. След изменението на Конституцията в състава на Върховната прокуратура е преместена местоработата на прокурорите от ВАП и от ВКП, който факт се потвърди от представените актове за изменение на актове за заемане на длъжност (АЗД) от 28.12.2023 г., издадени на основание чл. 138, ал.1, т.1 от ЗСВ и заповед РД-08-2085/28.12.2023г на и.ф. главен прокурор на Република България. От същите е видно, че се касае за вътрешни структурни промени в рамките на институцията Прокуратура, поради което не е необходимо да бъде изрично уредено правоприемство. Следва да се отбележи, че процесната заповед на и.ф. главен прокурор на Република България е издадена при променена разпоредба на чл.126 от Конституцията, но непроменени разпоредби на Закона за съдебната власт, които уреждат съществуването на структурните звена Върховна касационна прокуратура и Върховна административна прокуратура, които фигурират в разпоредбите на чл.136 ЗСВ до 21.01.2025 г.. Разпоредбите на чл.15 от Закона за нормативните актове и чл. 5 АПК уреждат йерархията на нормативните и административните актове и следва да бъдат съобразени при преценка действието на заповед РД-08-2085/28.12.2023г на и.ф. главен прокурор на Република България. За тази преценка е важен въпросът дали разпоредбата на чл.126 от Конституцията има пряко действие. Отговор на същия се съдържа в Решение 13 от 26.07.2024 г. на КС по к. д. 1/2024 г.. Конституционният съд приема, че разпоредбата на чл.126, ал.1 от Конституцията не е противоконституционна, а тя гласи, че структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдилищата, които разглеждат наказателни дела (Доп.- ДВ, бр.106 от 2023 г.). Допълването с израза които разглеждат наказателни дела налага извода, че структурата Върховна административна прокуратура като звено от Прокуратурата не е в хармония с конституционното изменение, но е в пълно съответствие със ЗСВ, останал непроменен повече от година след това. Конституцията не съдържа друга уредба на структурата на прокуратурата извън разпоредбата на чл. 126, ал. 1. Тази уредба отразява виждането на конституционния законодател, който в процеса на създаване на Конституцията при обсъждане на глава шеста отдава внимание на въпросите за принадлежността на прокуратурата към съдебната власт и за нуждата от структурната й обвързаност със съда, а не на конкретната нейна структура. Конституционният съд, стъпвайки на тези принципни положения, заложени в Основния закон, в редица свои решения (Тълкувателно решение 3 от 2003 г. по к.д. 22/2002 г.; Тълкувателно решение 8 от 2005 г. по к.д. 7/2005 г.; Решение 3 от 2015 г. по к.д. 13/2014 г.; Решение 2 от 2017 г. по к.д. 13/2016 г. и др.) изяснява отделни, специфични аспекти на структурата на прокуратурата. В Конституцията е предвидена пирамидална структура на съдилищата, към която е приравнена тази на прокуратурата (Решение 3 от 2015 г. по к.д. 13/2014 г.). Същевременно конституционното положение за обвързване на структурата на прокуратурата със структурата на съдилищата (според чл. 126, ал. 1 във връзка с чл. 119, ал. 1 от Конституцията) не е абсолютно. Прокуратурата "е относително самостоятелна съставка" на съдебната власт "поради въвеждането на специфични, отнасящи се само до нея принципи на организация като изява на особеностите при реализацията на съдебната власт чрез дейността на прокурорските органи" (Тълкувателно решение 8 от 2005 г. по к.д. 7/2005 г.). Поради това "определящо за изясняване на съдържанието на изискването структурата на прокуратурата да съответства на тази на съда е разбирането на конституционния законодател за относителна самостоятелност и независимост на прокуратурата и следствието от съда, който е основен носител на съдебната власт" (Решение 2 от 2017 г. по к.д. 13/2016 г.). В мотивите на Тълкувателно решение 8 от 2005 г. по к.д. 7/2005 г. съдът приема, че структурата на прокуратурата може да бъде усъвършенствана със закон с цел изграждане на по-целесъобразна и ефективна организация на прокурорските органи за осъществяване на специфичната им дейност, като тази промяна би могла да бъде извършвана в рамките на съдебната власт и е от компетенциите на Народното събрание. Конституционният съд приема, предвид уредбата на структурата на прокуратурата на конституционно ниво, както и предвид абстрактния характер на конституционните норми, че в Конституцията имплицитно е заложена голяма дискреционна свобода на законодателя да урежда тези отношения по целесъобразност. С Решение 1 от 1999 г. по к.д. 34/1998 г. съдът приема за конституционно допустимо закриването на Военната колегия при Върховния касационен съд, както и на Военната прокуратура към тогавашната Главна прокуратура, както и закриването на самата Главна прокуратура и обособяването на Върховна касационна прокуратура и Върховна административна прокуратура. С Решение 5 от 2009 г. по к.д. 6/2009 г. приема, че е конституционно допустимо да се премахне организационната самостоятелност на следствените органи и те да преминат в структурата на прокуратурата. В контекста на изложеното е видно, че обхватът на дискреционната преценка на Народното събрание да изменя чрез закон структурата на прокуратурата е широк. Тъй като самата Конституция не съдържа правила за обособяване на структурни звена в прокуратурата, преценката е изцяло на законодателя да ги предвиди на законово ниво в съответствие с възлагането по смисъла на чл. 133, като съблюдава общите устройствени принципи на съдебната власт в глава шеста от Конституцията, както и основополагащите принципи на установения държавен ред. С оглед на това Конституционният съд счита, че Народното събрание е свободно да реорганизира структурата на прокуратурата, стига промяната да остане в рамките, зададени с Тълкувателно решение 8 от 2005 г. по к.д. 7/2005 г., включително когато промените са с конституционен ранг. Независимо от предприетите структурни промени от и.ф. главен прокурор Законът за съдебната власт е действал за периода на 9-месечния срок след приключване на конкурсната процедура по чл.193, ал.3 ЗСВ и класиралите се следващи кандидати имат правата за назначаване по реда на чл.193, ал.6 ЗСВ на освободените длъжности. Съгласно нормата на чл.193, ал.6 ЗСВ (Нова ДВ, бр. 62 от 2016 г., в сила от 9.08.2016 г.) в 9-месечен срок от приключване на предходната конкурсна процедура с решение на съответната колегия на Висшия съдебен съвет и при наличие на освободена длъжност в орган на съдебната власт, съответната колегия на Висшия съдебен съвет приема решение за назначаване на следващия по ред кандидат в конкурса за повишаване или за преместване, получил крайна оценка в конкурсната процедура, не по-ниска от много добър "5,00". В съответствие с разписаната в §3 от Наредба 1 от 09.02.2017 г. за конкурсите за магистрати и за избор на административни ръководители в органите на съдебната власт легалната дефиниция, следващият по ред кандидат в конкурса за повишаване или за преместване, посочен в чл.43, ал.1, е кандидатът, който е участвал, но не е бил назначен на някоя от обявените в конкурсната процедура длъжности за съответния орган на съдебната власт и е получил крайна оценка в конкурсната процедура не по-ниска от много добър "5,00". При анализа на установената легална дефиниция следва да се изхожда от съдържанието на нормата на чл.193, ал.6 ЗСВ, съгласно която при наличието на кумулативно изискуемите предпоставки, съответната колегия на Висшия съдебен съвет приема решение за назначаване на следващия по ред кандидат в конкурса за повишаване или за преместване. Създадената възможност за извършване на назначавания след приключване на конкурсната процедура представлява механизъм за вътрешнослужебна селекция на кадрите въз основа на ясни правила и процедури (Решение 12 от 27.07.2018 г. по к. д. 1/2018 г. на Конституционния съд на Република България). Процедурата по реда на чл.193, ал.6 ЗСВ, както е прието в посоченото решение на Конституционния съд на Република България, представлява "своеобразно продължение на една легитимна конкурсна процедура". Тази процедура следва да приключи с надлежен акт при изложените предпоставки в закона, независимо дали е по назначаване или отказ за назначаване. В първия случай целта е да се удовлетвори евентуална обективна потребност от преодоляване на кадрови дефицит, който е възникнал в 9-месечен срок от приключване на предходната конкурсна процедура с решение на съответната колегия на ВСС. Във втория случай, да внесе яснота за всички следващи кандидати за финализирането на конкурсната процедура. Конкурсната процедура "приключва" пред съответната колегия на ВСС, обявила и провела конкурса, с приемането на решения на основание чл.193, ал.3 ЗСВ за повишаване или за преместване на съдия, прокурор или следовател по поредността на класирането до попълване на предварително обявените свободни места. "Продължението" на легитимната конкурсна процедура, предвидено от чл.193, ал.6 ЗСВ, следва да се осъществи в рамките на 9-месечния срок, който започва да тече от приемането на решенията за назначавания на обявените свободни места. Отлагането във времето на началния момент на 9-месечния срок и обвързването му с актове извън хипотезата на чл.193, ал.6 ЗСВ (каквито са предвидените нарочни решения по чл.43 Наредба 1 от 09.02.2017 г. за конкурсите за магистрати и за избор на административни ръководители в органите на съдебната власт), се отклонява от принципа на въведеното със ЗСВ конкурсно начало за кариерно израстване. Забавянето на назначаванията по реда на чл.193, ал.6 ЗСВ за неопределен и непредвидим период от време след изтичането на 9-месечния срок, считан от приемането на решение от кадровия орган за назначаване на участници в конкурса на предварително обявените вакантни места, е в нарушение на принципите за предвидимост, справедливост и равенство в кариерното развитие на магистратите. За целта кадровият орган следва публично да оповести свободните места, които ще се заемат по реда на чл.193, ал.6 ЗСВ и да предприеме действия по назначаване на кандидатите, за които е възникнало материалното субективно право. За да служат като надежден и работещ механизъм за преодоляване на евентуално и междувременно възникнали кадрови дефицити в системата на съдебната власт, назначаванията по реда на чл.193, ал.6 ЗСВ следва да са извършени в предвидения 9-месечен срок от приемането на решения за назначаване на обявените предварително места. В рамките на деветмесечния срок по чл.193 ал.6 от ЗСВ административният орган- ПК на ВСС при осъществяването на правомощията си по време на динамичния фактически състав по реализиране на конкурсната процедура е длъжна да следи за новоосвободени щатни бройки за длъжността прокурор/следовател в съответния орган на съдебната власт и да покани служебно при наличието на подобен вид щатна бройка следващия по ред в класирането за заемане на длъжността по реда на чл.193 ал.6 ЗСВ. Действайки по различен от посочения начин, ПК на ВСС е постановила незаконосъобразен акт, който подлежи на отмяна. По изложените съображения оспорването по жалбата на К. А. К., от гр. София срещу изричен отказ за назначаване по реда на чл. 193, ал.6 ЗСВ за прокурор във Върховна административна прокуратура, по подадено заявление вх. ВСС-4312/01.03.2024 г., материализиран в решение по т.5.6/06.03.2024 г. от протокол 9 от заседание на Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет е основателно. Преписката следва да се върне на ПК на ВСС за ново произнасяне по заявлението на К. А. К., от гр. София в едномесечен срок при съобразяване с мотивите на настоящето решение по тълкуване и прилагане на закона. При този изход на спора и на основание чл.143, ал.1 от АПК Висшият съдебен съвет (юридическо лице, в състава на което е органът, издал незаконосъобразния акт) следва да заплати на К. А. К., от гр. София направените по делото разноски за държавна такса в размер на 40лв, а на представлявалия го в съдебното производство адвокат (адвокатско дружество) по чл.38, ал.1, т.3 от Закона за адвокатурата - адвокатско възнаграждение в размер на 1000лв. Водим от горното и на основание чл. 172 АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение