Решение № 10609 от 15.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 1630/2011 г.

Решение № 10609 от 15.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 1630/2011 г., III о., докладчик съдията Ваня Пунева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ и е образувано по касационната жалба на Общински съвет Кюстендил против решение № 296/16.12.2010 г., постановено по адм. д. № 321 по описа за 2010 г. на Административен съд - Кюстендил, в частта му, с която са отменени като незаконосъобразни чл. 9, ал. 2, чл. 16, ал. 1, т. 2, ал. 2 и ал. 3, чл. 16а, чл. 16б и чл. 70 от Наредбата за обществения ред на територията на община Кюстендил. Релевират се касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, а именно неправилност на решението на административния съд поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Ответната страна - ЕТ "Веска Алексова", представлявана от адв. Йорданов, счита касационната жалба за неоснователна и претендира разноски пред касационната инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура в хода на делото по същество, поддържа становище за правилност на обжалваното решение. Касационната жалба е редовно подадена в срок от надлежна страна, поради което е процесуално допустима. С обжалваното решение административния съд, в производство по раздел III, гл. Х от АПК и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, е отменил като незаконосъобразни чл. 9, ал. 2, чл. 16, ал. 1, т. 2, ал. 2 и ал. 3, чл. 16а, чл. 16б и чл. 70 от Наредбата за обществения ред на територията на община Кюстендил (Наредбата). За да постанови този резултат, съдът е приел, че посочените разпоредби следва да бъдат отменени като приети при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като приемането на акта е предхождано от неизпълнение на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Аргумент на съда при определяне нарушението като съществено е обстоятелството, че чрез неизпълнението на изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА не се гарантира спазването на принципите за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на изработвания подзаконов нормативен акт, закрепени в ал. 1 на разпоредбата. Отделно от това е прието, че чл. 9, ал. 2, чл. 16, ал. 2, чл. 16а и чл. 16б от Наредбата са приети в нарушение на чл. 8 и чл. 15 от ЗНА и чл. 6 от АПК. По отношение на чл. 9, ал. 2 от Наредбата: Забранява се пускането на озвучителни и музикални уредби, както и изпълненията на певци, групи и оркестри на живо в заведения за хранене и развлечения и други туристически обекти, в часовете от 14:00 до 16:00 часа и от 22:00 до 8:00 часа за зимен период и в часовете от 14:00 до 16:00 часа и от 23:00 до 8:00 часа за летен период. Административно-наказателна отговорност носят лицата, осъществяващи търговска дейност в съответното заведение - съдът е приел, че противоречи както на принципите за свободна стопанска инициатива (чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията на Република България ), така и на забраната по чл. 3, ал. 3 от Закон за ограничаване административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД), според който при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност административните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на закона. Този извод е изведен след като съдът е съобразил, че въведените с чл. 9, ал. 2 във вр. § 1, т. 1 от ДПЗР на Наредбата ограничения в озвучаването и работното време касаят всички туристически обекти по см. на чл. 3, ал. 3, т. 3 от Закона за туризма, осъществяващи дейност на територията на община Кюстендил, но без да се държи сметка за вида, характера и режима на работа на различните обекти. По отношение на чл. 16, ал. 2: Установеното в предходната точка работно време може да се удължи по изключение за определен срок само със заповед на Кмета на Община Кюстендил, след писмено становище от Началника на РУ на МВР - Кюстендил. при сигнали за нарушаване на обществения ред, след писмено становище на Началника на РУ на МВР - Кюстендил, издадената заповед за удължаване на работното време за съответния обект, се отменя незабавно със заповед на Кмета на Община Кюстендил - съдът е приел, че липсата на регламентация на основанията и на срока за удължаване на работното време не позволява преценка във всеки конкретен случай дали кметът е постановил административен акт в съответствие с изискванията за законосъобразност и рамките на дадената му оперативната самостоятелност респ. невъзможно е провеждането на съдебен контрол по см. чл. 146 във вр. с чл. 169 от АПК Спрямо оспорването на чл. 16а и чл. 16б от Наредбата е прието, че същите противоречат на чл. 76, ал. 1 от ЗМВР и чл. 73, ал. 1 от ППЗМВР като превръщат една законова възможност в императив и се вменяват функции на търговските субекти, които са задача на МВР по силата на чл. 7 от ЗМВР. Посочено е, че създадената тежест за стопанските субекти не е съразмерна на преследваната цел, което ги прави несъобразени с чл. 3, ал. 3 от ЗОАРАКСД. Освен това е посочено, че оспорените разпоредби противоречат и на чл. 24 от ЗЛЗ, чл. 99, чл. 100 и чл. 81, ал. 2 от ЗЗ, държавата за организиране и финансиране на системата за оказване на медицинска помощ при спешни състояния върху частни лица. Спрямо чл. 70 от Наредбата, съдът е приел, че същия като регламентиращ реда и субектите, които могат да съставят актове за установяване на административни нарушения и да издават наказателни постановления за нарушения на Наредбата, съответства на чл. 22, ал. 5 от ЗМСМА и е съобразен със ЗАНН, но поради неизпълнението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, то същия подлежи на отмяна. Мотиви по отношение на отменените чл. 16, ал. 1, т. 2 и ал. 3 от Наредбата не са изложени. Решението е неправилно като постановено от една страна в нарушение на материалния закон спрямо приложението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, от друга при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, изразяващо се в липсата на мотиви по отношение на отменените чл. 16, ал. 1, т. 2 и ал. 3 и чл. 16б от Наредбата, както и при непълно и неточно изследване на приложимия материален закон и необоснованост на правните изводи спрямо законосъобразността на чл. 9, ал. 2, чл. 16, ал. 2, чл. 16а, и чл. 16б. По отношение на нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА: Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Безспорно е, че целта на разпоредбата е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципа за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органа, в чийто правомощия е да приеме или не дадения проект. При установено неизпълнение на задължението за публикуване на проекта от страна на неговия съставител винаги е налице нарушение на производствените правила, регулиращи нормотворческия процес. Въпросът дали това нарушение е съществено обаче следва да получи отговор след конкретна преценка за всеки отделен случай и е свързан с възможността на първо място за приемането на различна фактическа обстановка от страна на приемащия (издаващия) акта орган спрямо предпоставките по чл. 28, ал. 2 от ЗНА - причина, налагащи приемането на акта, целите, средствата за прилагането на акта, очакваните резултати и съответствието му с националното и общностното законодателство, а на второ - на обстоятелства, които санират допуснатия пропуск или съществуването на правни възможности за защита на правото на заинтересованите лица да участват чрез своето мнение спрямо дадения проект в нормотворческия процес. В случая, административния съд не е развил съдържателни мотиви спрямо извода, че установеното нарушение е съществено по своя характер. Обезпечаване правото на заинтересованите лица да изразят мнения по даден проект е част от общата съгласувателна процедура, съпътстваща издаването/приемането на всеки нормативен акт. Целта на тази процедура, както по отношение на институционалното съгласуване, така и по отношение на съгласуването с общността (заинтересованите лица) е да подпомогне компетентния орган да вземе своето най-добро решение за начина на регулация на дадените отношения. Независимо от изпълнението или не на тази процедура, както и независимо от резултатите от нея, органът е свободен да издаде/приеме съответния акт, или да се въздържи, без да дължи съобразяване с наличието или липсата на съгласие или възражения от страна на засегнатите гражданскоправни или публичноправни субекти, както и независимо от представения от вносителя или съставителя проект. Поради тази причина, пропускът да бъде изпълнено задължението по чл. 26, ал. 2 от ЗНА т. е проекта на акта да бъде предварително съгласуван, не е съществен спрямо преценката на компетентния орган за предпоставките по чл. 28, ал. 2 от ЗНА, респ. спрямо законосъобразността на нормативния акт. Доколкото обаче междуинституционалното и съгласуването на проекта на акта с общността, целят създаването на консенсусна регулация, намаляване на риска от приемането на акт, противоречащ на законодателство от по-високо ниво и постигането на политически и времеви стабилитет на акта, то евентуалното непостигане на целта и негативните последици от това не следва да се пренасят безусловно спрямо законосъобразността на акта от гледна точка на съществеността на допуснатото процедурно нарушение. В допълнение следва да бъде посочено, че от данните по делото е налице изменение в първоначалния проект на чл. 16а от Наредбата, направено в хода на обсъждането и на заседание на съвета, изхождащо от общински съветник, който не е нито съставител, нито вносител на първоначални проект, но ползващ се от правото си на нормативна инициатива. Изменението, касаещо създаването на задължение за осигуряване на "екип на Спешен център - Кюстендил", вместо проектното "медицински персонал", е съществено по своя характер като същото е и прието от съвета. По аргумент от чл. 26, ал. 2 от ЗНА и ако се съобразим с изводите на съда, то при това развитие на процеса по приемане на Наредбата, дори да беше публикуван първоначалния проект на акта, следва да се приема, че за да бъде обезпечено правото на възражение на заинтересованите лица, то гласуването и приемането на направеното предложение за изменение в проект от страна на общинския съветник е в нарушение, като същото е и съществено. От което следва, че общинския съвет, за да обезпечи правото на възражение на засегнатите лица следва или да приема проекта такъв какъвто е бил публикуван, или да отлага решението си до изпълнение на процедурата по чл. 26, ал. 2 от ЗНА при всяко направено предложение за изменение в проект и то при условие, че общинския съвет не е обвързан от постъпилите становища. Настоящия съдебен състав, счита, че подобно тълкуване е крайно формалистично и несъобразено със същността на общинския съвет като орган на местно самоуправление и идеята да бъде място за дебат на избраните представители на общността, в провеждането на който да се стига до определени управленски решения. Освен това, доколкото главен интерес за засегнатите лица е недопускане приемането на акт, който засяга техните интереси чрез нарушаване на акт от по-горна степен, то те могат без ограничения във времето да оспорят пред съд неговата законосъобразност, като в хода на съдебния процес изразените и приети за основателни възражения и становища спрямо законосъобразността му, ще имат за последица или обявяване на акта за нищожен или отмяната му. Така засегнатите лица имат възможност чрез гарантираното им право на участие в процеса и чрез съдебното решение да упражнят косвен контрол върху действието на акта и постановената с него регулация. Нещо повече, по силата на Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС), засегнатите от акта граждани на съответната общност (пряко или чрез собствеността им в търговски дружества), сред които е безспорно г-жа Алексова, имат възможност по определения в закона ред, независимо от развитието както на процеса по приемане на акта, така и от провеждането или резултата от осъществения съдебен контрол, да осъществят пряко участие в местното самоуправление като инициират промяна или отмяна на атакуваната наредба или части от нея, както чрез местен референдум, така и посредством гражданска инициатива. При така изложеното, да се приеме, че нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е съществено, настоящия съдебен състав счита за неправилно. Независимо от горното обаче след като с влязло в сила решение № 7294/26.05.2011 г. по адм. дело № 15709/2010 г. на ВАС, Трето отделение, между страните общински съвет - Кюстендил и г-жа Веска Алексова, действаща като ЕТ "Веска Алексова", е установено в мотивите, че административно решение № 624/25.03.2010 г на Общински съвет - Кюстендил, с което се приема допълнение към чл. 12 от Наредбата, е осъществено без да е налице съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в частност, че нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА не е такова, то при условие, че със същото общинско решение е прието изменението и допълнението на сега оспорвания чл. 16 от Наредбата, то настоящия съдебен състав следва да зачете обективните предели на постановеното съдебно решение като приеме за установено между страните, че решение № 624/25.03.2010 г. на Общински съвет - Кюстендил е законосъобразно от гледна точка на чл. 146, т. 3 от АПК спрямо оспорването на чл. 16, ал. 2 и 3 от Наредбата. По отношение на материалноправната законосъобразност на оспорваните части от Наредбата. Осъществения контрол от страна на съда за съответствието на оспорваните разпоредби със законодателството от по-висок ранг е частичен от една страна спрямо предмета на оспорване, а от друга - необоснован. При условие, че като предмет на оспорване са въведени текстовете на чл. 9, ал. 2, чл. 16, ал. 1, т. 2, ал. 2 и ал. 3, чл. 16а, чл. 16б и чл. 70 от Наредбата, съдът не е изложил мотиви от една страна спрямо чл. 16, ал. 1, т. 2, уреждащ работното време на заведенията за хранене и развлечения, игрални домове и компютърни зали на територията на община Кюстендил, а от друга спрямо чл. 16, ал. 3, регулиращ значението на повторното нарушение на наредбата и разпоредбата на чл. 56 от Закона за здравето (ЗЗ), като отрицателна предпоставка спрямо основателността на искане за удължаване на работното време на обектите по чл. 16, ал. 1, т. 2 и като основания за отмяна на признато право за осъществяване на дейност при удължено работно време. Този пропуск на съда представлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила, установени в чл. 144 от АПК (преди ДВ, бр. 39/2011 г.) във вр. с чл. 236, ал. 2 от АПК, чието неизпълнение е непреодолимо поради обективната невъзможност както за страните, така и за касационната инстанция да възприемат доводите на съда относно отмяната на посочените вече текстове като незаконосъобразни. Мотивите на първоинстанционния съд за отмяната на чл. 9, ал. 2, чл. 16, ал. 2, чл. 16а, чл. 16б и чл. 70 следа да се разгледат разделно. За да отмени чл. 9, ал. 2 от Наредбата, съдът е приел, че разпоредбата е противоконституционна като нарушаваща принципите за свободна стопанска инициатива, заложени в чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията и на забраната по чл. 3, ал. 3 от ЗОАРАКСД за ограничаване на стопанската инициатива. Установената порочност на разпоредбата, съдът е извел, приемайки, че въведените ограничения в озвучаването и работното време са постановени без разграничаване според вида, характера и режима на работа на различните туристически обекти. Настоящия състав, намира за похвален опита на административния съд да приложи директно чл. 19 от Конституцията, но същевременно и за неуспешен. Липсва логическа връзка между правилно установеното от съда засягане дейността на всички туристически обекти, ползващи в определените часови зони озвучителни и музикални уредби и/или музикални изпълнения на артисти, и резултата от това засягане - ограничаване на стопанската инициатива чрез неравнопоставеност на условията за извършването й. Именно засягането на всички туристически обекти, ползващи в своята дейност уредби и изпълнения, но "без разлика на вида, характера и режима на работа", ги поставя пред еднакви правни условия за осъществяване на стопанска дейност. По аргумент за противното, следва да се приеме, че правото на свободна стопанска инициатива би било спазено, ако за едни туристически обекти (например пиано-бар) не съществува забрана, а в други (ресторант или вид питейно заведение) същата действа. Подобно тълкуване е необосновано и неприемливо, поставящо условия на неравнопоставеност между различните туристически обекти, но имащи възможност за идентично засягане на обществения ред. Изводът, че ползването на озвучаване в различните туристически обекти следва да бъде разграничено, за да не се достига до засягане на чл. 19 от Конституцията, търпи още една критика. Многократно конституционния съд се е произнасял, че правото на свободна стопанска инициатива няма абсолютен характер и подлежи на допълнително нормативно регулиране и институционален контрол. В тази връзка, изследването за нарушаване на посочения принцип не може да бъде извършено без съобразяване на законодателната уредба, регулираща съответната стопанска дейност - Закон за туризма; Наредба за категоризиране на средствата за подслон, местата за настаняване и заведенията за хранене и развлечения; Наредба № 6 от 26.06.2006 г. за показателите за шум в околната среда, отчитащи степента на дискомфорт през различните части на денонощието, граничните стойности на показателите за шум в околната среда, методите за оценка на стойностите на показателите за шум и на вредните ефекти от шума върху здравето на населението. Подобно изследване и издирване на нормативната уредба от по - горна степен не е извършено от страна на първоинстанционния съд. Що се касае до установеното противоречие на чл. 9, ал. 2 от Наредбата със забраната по чл. 3, ал. 3 от ЗОАКАРСД, същото не може да бъде споделено като обосновано. Според чл. 3, ал. 3 от ЗОАКАРСД, при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност административните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на закона. Изследването за наличието на правоизключващо основание спрямо правомощието на съответния орган да наложи съответната тежест върху туристическата дейност в община Кюстендил предполага ясен отговор от страна на съда необходима ли е тя или е излишна спрямо постигането на целите, установени в чл. 1, ал. 2 от закона. В случая, административния съд е направил обобщаващия извод, че е налице незаконосъобразно даване на приоритет на мерките за осигуряване на обществения ред пред "конституционния принцип за сводната стопанска инициатива", но защо и въз основа на какво е прието, че мерките не са необходими, тъй като е налице обществено неоправдано ограничаване на дейността на туристическите обекти т. е неизпълнение на целите на ЗОАКАРСД, остава неясно. Изложеното вече за приложението на чл. 3, ал. 3 от ЗОАРАКСД е относимо и към доводите на съда за незаконосъобразността на чл. 16а от Наредбата по отношение изискването за наличие на постоянна полицейска охрана. Установеното ограничаване във функционирането на туристическите обекти, изразяващо се в прехвърляне на задължения на държавата по опазване на обществения ред, спрямо лицата предоставящи туристически услуги, не е съпоставено по никакъв начин спрямо обществения интерес и необходимостта от наложените мерки. Нещо повече, съдът въобще е пропуснал да изследва както обществения интерес, така и съдържанието на мярката като естество, цел, механизъм и средства за постигане, и не на последно обективното й проявление спрямо засегнатите лица - предоставящия туристическата услуга и ползващите се от нея. Независимо от казаното по -горе спрямо изводите на съда относно законосъобразността на чл. 16а от Наредбата е налице и друг порок. Разглеждайки приложението на чл. 7 и чл. 77, ал. 1 от ЗМВР във вр. с чл. 76, ал. 1 от ЗМВР и чл. 73, ал. 1 от ППЗМВР спрямо изследваната разпоредба е очевидно предпоставянето от страна на съда, че задължението да бъде обезпечена срещу заплащане на постоянна охрана цели защита на обществения ред. Това предпоставяне обаче не е предхождано от коректно изследване на смисъла на разглежданата мярка спрямо посочената правна уредба. Безспорно е, че по силата на чл. 76 от ЗМВР, Министерството на вътрешните работи и съответните му структурни единици могат да бъде страна по договор за охрана на обект или мероприятие. Възмездната дейност по охрана от страна на МВР обаче не е част от основните му дейности, посочени в чл. 7 от закона и в частност не се припокрива с дейността по чл. 7, т. 5 от ЗМВР - опазване на обществения ред. По своето същество, възмездната охрана от страна на МВР представлява извършването на частна охранителна дейност по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Закона за частната охранителна дейност (ЗЧОД), която дейност макар и преследваща единствено комерсиално цел е законово допустима по силата на чл. 76, ал. 3 от ЗМВР и във вр. с чл. 8 от ЗЧОД. Аргумент в подкрепа на това е, че задължението за постоянна полицейска охрана е периодично възникващо (преди и по време на определени дни) и е кратковременно (почасово - до края на работното време), а обект на охрана е обезпечаване спокойното и безпрепятствено ползването на туристическата услуга в съответното заведение за хранене и развлечение. Следователно чрез Наредбата не се прехвърлят на трети лица задължение на държавата, а се вменяват изисквания за охрана на мероприятие чието изпълнение е обвързано с ползването на търговска услуга от нормативно определен търговец - МВР, осъществяващ стопанска дейност на иначе свободен и конкурентен пазар. С други думи, Общински съвет-Кюстендил като цели към определени времеви моменти да обезпечи спокойното и безпрепятствено ползването на туристически услуги в заведенията на хранене и развлечение, е поставил изисквания за начина (условията) на нейното предоставяне респ. за извършване на дадената стопанска дейност. По отношение на изискването в чл. 16а от Наредбата за осигуряването на екип на Спешен център - Кюстендил, настоящата инстанция намира мотивите на съда като проява на пренебрежително отношение спрямо сложността на разглеждания спор. Естеството и функциите на Центровете за спешна медицинска помощ и принципите за медицинско обслужване на българските граждани, безспорно имат своето пряко отношение към материалната законосъобразност на задължението за осигуряване присъствието на екип на Спешен център - Кюстендил, но цитираните от съда чл. 24 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ), чл. 81, ал. 2, чл. 99 и чл. 100 от Закона за здравето (ЗЗ), не дават отговор на въпроса: Съществува ли нормативна възможност, без да е налице заболяло или пострадало лице, център за спешна медицинска помощ, да бъде ангажиран възмездно или безвъзмездно на определено място и време, посредством свой екип с цел обезпечаване евентуалната поява на спешно състояние на гражданите, присъстващи на даденото място и време. Съдът, приемайки, че чрез оспорваната разпоредба адресатите й следва да поемат финансов дълг от името на държавата, очевидно приема, че осигуряването на екип на първо място е законово допустимо, а на второ - възмездно. Тези изводи не следват пряко нито от чл. 24 от ЗЛЗ, посочващ че център за спешна медицинска помощ е лечебно заведение, в което медицински специалисти с помощта на друг персонал оказват спешна помощ на заболели и пострадали лица в дома, на местопроизшествието и по време на транспортирането до евентуалната им хоспитализация, нито следват от здравните права на българските граждани, посочени в чл. 81, ал. 2 от ЗЗ. Пряко връзка липсва и от чл. 99 от ЗЗ, уреждащ финансирането на спешната помощ, определението за спешно състояние и насочеността на помощта, както и от чл. 100 от ЗЗ, уреждащ задълженията на лицата относно подаването на сигнал за нужда от спешна помощ и оказване на такава. Съдът е допуснал и обвързване между разпоредбите на чл. 16а и чл. 16б като е приел, че втората е функционално свързана с първата и не е изложил мотиви относно законосъобразността на разпоредбата. Обвързване и зависимост между двете разпоредби има, но същата е частична, тъй като с чл. 16б се въвежда забрана за достъп до заведенията за хранене и развлечения като неизпълнението на изискванията на чл. 16а е предпоставка за нейното проявление, наред обаче с изтичане на работното време (редовно или удължено), без двете предпоставки да са поставени в условията на комулативност. Съдът е следвало да се произнесе за законосъобразността на хипотезата на чл. 16б, касаеща просрочието в работното време на заведението, независимо от изхода на спора за чл. 16а от Наредбата. Разглеждайки съответствието на чл. 70 от Наредбата, съдът е приел, че разпоредбата е законосъобразна, тъй като по същество съответства на чл. 22, ал. 5 от ЗМСМА и регламентира редът и субектите, които могат да съставят актове за установяване на административни нарушения и да издават наказателни постановления, като същия е съобразен със ЗМСМА и ЗАНН. Тези мотиви настоящата инстанция намира за повърхностни и крайно недостатъчни. Разпоредбата на чл. 70 е оспорена в цялост, поради което съда дължи мотивирано произнасяне за законосъобразността за всеки текст от същата. Възприетото съответствие с чл. 22, ал. 5 от ЗМСМА е правилно, но тъй като съпоставянето е относимо единствено към ал. 2 на чл. 70, но не е и спрямо ал. 1 и 3 от чл. 70, то направеното съпоставяне не е достатъчно, за да се приеме, че цялата разпоредба е безпорочна. Освен това, възприетото съобразяване на чл. 70 спрямо ЗАНН и ЗМСМА е лишено от каквото й да било конкретика. При преценката за материална законосъобразност на разпоредбата, съдът не следва да се позовава на наименование на нормативен акт или номерация на законов текст. Адекватния контрол за законосъобразност от страна на съда изисква да бъде издирена действащата законодателна регулация в съответната област на правото и същата да бъде съпоставена спрямо оспорвания акт в неговата цялост - хипотеза, диспозиция и санкция. Нещо повече, видно от възраженията в жалбата, г-жа Алексова е посочила, че чл. 70 от Наредбата противоречи на чл. 218 и чл. 231 от Закона за здравето и чл. 30 и сл. от ЗОАРАКСД. Обсъждане на тези възражения съдът не е направил. Необосновани са и изводите на съда относно порочността на чл. 16, ал. 2 от Наредбата. Съгласно чл. 13 от АПК, административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. От своя страна, в чл. 6 от ЗОАРАКСД е посочено, че административните органи своевременно публично огласяват следваната политика и създадената практика по прилагането на нормативните актове, свързани с административно регулиране и административен контрол на стопанската дейност, както и мотивите за тяхната промяна, като и че следваната политика по прилагането на нормативните актове включва средствата, които административният орган избира и използва при упражняването на своята оперативна самостоятелност за постигане целите на закона. Следователно правния ред и сигурност по прилагането на чл. 16, ал. 2 са гарантирани от посочения по - горе правила, регулиращи упражняването на властническа дейност в условията на оперативна самостоятелност. Дали и как, административния орган ще обезпечи изпълнението на задължението си да бъде последователен в начина на постигане на обществен ред, чрез регулация на работното време на обектите посочени в чл. 16, ал. 1 от Наредбата, а по този начин и предвидим в очакванията от страна на засегнатите лица, е въпрос зависещ от волята му, но определящ законосъобразността на актовете, издадени при упражняване на правомощията му по регулация. Опасения за невъзможност от упражняване на съдебен контрол върху акт по чл. 16, ал. 2 въз основа на основанията по чл. 146 от АПК не може да има. Това е така, тъй като в рамките на производство по чл. 145 от АПК, кметът ще следва да установи по арг. от чл. 170 във вр. с чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК освен фактическите, така и правните основания, мотивирали го да издаде оспорвания акт, като неизменна част от тези (правни) основания са огласените критерии, правила и практика, въз основа на които упражнява оперативната си самостоятелност. Не може да бъде пропуснато, че оспорваната разпоредба има недостатъци от гледна точка на използваната "правна техника" и препращания към други текстове, но те не са от естество, което да налага нейната отмяна. Що се касае до възражението на адв. Велкова, че "рer argumentum a contrario" от изр. второ на чл. 16, ал. 2 правота на удължено работно време е предопределено от липсата на нарушения на обществения ред, то същото е неоснователно. Това е така, доколкото ако наличието на сигнали за нарушаване на обществения ред са основание за отмяна на заповедта за удължено работно време, то спазването на същия не може да бъде единствено условия при определяне на условията на удълженото работно време. Достатъчно е да бъде споменато, че правото на удължено работно време е срочно според разпоредбата, което предполага наличието на критерии, следвани от административния орган, кога би било основателно едно искане за предоставяне право за удължено работно време за срок от ден, седмица, месец или година. При този изход на делото и на основание чл. 226, ал. 3 от АПК, въпросът за разноските не следа да бъде обсъждан в настоящото производство. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 1 и ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Трето отделение