Решение № 4739 от 16.4.2024 г. на ВАС по адм. д. № 1426/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) по Програма "Интеррег ИПП България - Северна Македония 2014-2020", чрез пълномощник, против решение 221 от 29.11.2023 г., постановено по адм.д. 272/2023 г. на Административен съд - Кюстендил, с което съдът е отменил негово решение РД-02-14-848/03.08.2023 г. за определяне на финансова корекция на Община Дупница. Според касационния жалбоподател решението е неправилно поради допуснато нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът, след като излага повторно установените от него факти и обстоятелства на свързаност между лица, оспорва извода на съда за отсъствие на твърдян конфликт на интереси по отношение на Община Дупница при сключване на договор за изпълнение с "Иновейтив Десижън" ООД за Лот 1 "Маркетингова стратегия и изучаване на съвременни маркетингови практики". Твърди, че обективно установените и неоспорени в производството обстоятелства на свързаност между лица - изпълнители на открити от Община Дупница процедури за избор на изпълнител, сочат на несъмнен извод за опороченост на обективното и безпристрастно вземане на решения за избор на изпълнител от общината като бенефициер по административен договор за безвъзмездна финансова помощ в изпълнение на проект "Устойчиво използване на културното наследство в Дупница и Крива Паланка", финансиран по програма "Интеррег ИПП България - Северна Македония". Според касатора е доказан икономически и личен интерес за обвързаните лица, които са съдружници в юридическите лица, участници в различните етапи на изпълнение. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора, с което подадената от Община Дупница жалба бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът Община Дупница, чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба като неоснователна. Иска присъждане на разноските по делото. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Страните не спорят за факти. Спорът е по приложението на материалния закон. Първоинстанционинят съд е установил, че между Министерство на регионалното развитие и благоустройството и Община Дупница е сключен договор за субсидия по Инструмента за предприсъединителна помощ II РД-02-29-18/19.01.2021 г. с предмет "Устойчиво използване на културното наследство в Дупница и Крива Паланка". Изготвянето на проектното предложение/апликационната форма общината е възложила на "Юропиън Дивелъпмънт консултинг" ЕООД, представлявано от А. Горановq по договор от м. май 2018 г. При изпълнение на договора за субсидия Община Дупница е провела опростена тръжна процедура по реда на Практическото ръководство за обществени поръчки и безвъзмездни помощи за външни дейности на Европейския съюз PRAG (Практическото ръководство) с изпращане на покана до един участник - "Център за професионално обучение и ориентиране" ЕООД за избор на изпълнител с предмет "Разработване на документация за тръжни процедури по проекта" и с това дружество е сключен договор на 16.04.2021 г. В изпълнение на договора за субсидия общината е провела опростена тръжна процедура по реда на PRAG с предмет "Консултантски услуги по проект СВ006.2.21.150 "Устойчиво използване на културното наследство в Дупница и Крива Паланка", по две обособени позиции - Лот 1 и Лот 2. Отправила е покана до трима участника: "Иновейтив Десижън" ООД, "Юропиън Дивелопмънт консултинг" ЕООД и "Модерни стратегии и знания" ЕООД. За обособена позиция Лот 1 е сключила договор на 22.02.2022г. с избран изпълнител "Иновейтив Десижънс" ООД. Ръководителят на Националния орган на Програма за трансгранично сътрудничество "ИНТЕРРЕГ-ИПП България-Северна Македония 2014-2020" е извършил проверка във връзка с изпълнение на този договор за услуга и за позиция Лот 1 е установил наличие на конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046. След направени справки в Търговския регистър органът е констатирал следното: 1/ "Юропиън Дивелъпмънт консултинг" ЕООД, което е изготвило по силата на сключен с Община Дупница договор проектното предложение на общината през 2018 г., с което тя е кандидатствала, одобрена и за което е сключен договорът за субсидия от 19.01.2021 г., е с управител А. Горанов - съпруг на Е. Радева, от създаването му през 2008 г. с прекъсване през 2011 г. - 2012 г.; 2/ "Център за професионално обучение и ориентиране" ЕООД, което по силата на договор от м. април 2021 г. е изготвило тръжната документация на проведената в началото на 2022 г. опростена тръжна процедура с две обособени позиции, през 2012 г. е било със съдружници А. Пейчев и М. Куртева - съответно, първи братовчед и майка на Е. Радева; през периода 2018 г. - м. януари 2021 г. е със собственик и управител А. Козарова, която от м. януари до м. април 2021 г. е работила в "Юропиън Дивелъпмънт консултинг" ЕООД със собственик А. Горанов. Отделно от това, "Център за професионално обучение и ориентиране" ЕООД участва като съдружник в "Провеждане на събития и обучения" ДЗЗД, където управител е Е. Радева, съпруга на А. Горанов; 3/ избраният изпълнител "Иновейтив Десижън" ООД, с който Община Дупница е сключила договор на 22.02.2022 г. за изпълнение на Лот 1, към датата на сключване на договора е с управител Й. Йовчева-Фрийленд. Към 2018 г. обаче съдружници са били А. Горанов и Е. Радева. На 27.07.2018 г. съдружникът А. Горанов е заличен, а Е. Радева е заличена като съдружник след сключване на договора за изпълнение - 15.11.2022 г. При тези данни ръководителят на УО е приел, има свързаност между юридическите лица, сключили договора за изготвяне на проектното предложение, договора за изготвяне на тръжната документация и изпълнителя по Лот 1, която свързаност между лицата компрометира избора на изпълнител в разглежданата процедура и поставя под въпрос спазването на принципите за свободна конкуренция и прозрачност. Според органа, макар и физическите лица да имат общ икономически интерес поради факта на прехвърляните взаимно дялове от притежавани дружества само по себе си не е основание за конфликт на интереси, но когато същите лица са обвързани в един и същ проект и с един и същ бенефициер, тази връзка обосновава извод за конфликт на интереси по смисъла на посочения регламент. Органът е приел, че тези лица са оказали конкретно влияние върху поведението на бенефициера в рамките на процедурата, въпреки че Община Дупница е имала възможност да избере други подходящи лица и да изпълни задължението си за избягване на конфликт на интереси. С тези мотиви органът е приел, че бенефициерът е допуснал нарушение на чл.70, ал.1, т.1 ЗУСЕФСУ, вр. с чл. 61 от Регламент 2018/1046, посочил го е като нередност по т.1 от Приложение 2 към Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата) и е определил финансова корекция от 100% върху стойността на допустимите разходи по договора с "Иновейтив Десижън" ООД за позиция Лот 1. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в законоустановена писмена форма, в съответствие с административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Приел е, че установеният от органа конфликт на интереси е по отношение на юридическите лица, изготвили проектното предложение за кандидатстване на общината, тръжната документация за провеждане на опростените тръжни процедури и избрания изпълнител за Лот 1. При коректно установени и изложени от органа факти относно семейните обвързаности и участието на посочените лица в конкретните три дружества първоинстанционният съд е приел, че издателят на акта не се е обосновал защо приема, че отношенията между посочените лица са толкова значителни, че са повлияли върху безпристрастното и обективно упражняване на функциите на общината като възложител по договора за услуги от 22.02.2022 г. Органът не е установил и дали посочените връзки между лицата са оказали пряко или непряко финансова или друга частна полза и дали това е оказало неправомерно влияние върху решението на общината да покани трите дружества за участие в тръжната процедура по Лот 1 и да избере и сключи договор със спечелилия изпълнител. Съдът е посочил, че договорите с "Юропиън Дивелъпмънт Консултинг" ЕООД и с "Център за професионално обучение и ориентиране" ЕООД са сключени и изпълнени преди сключване на договора с изпълнителя "Иновейтив Десижънс" ООД, а в тежест на органа е да установи, че коментираните връзки са причина и мотив за бенефициера да покани и сключи договора от 22.02.2022 г. именно с този изпълнител. Приел е, че органът не е проучил задълбочено дали и доколко изброените връзки биха могли да рефлектират върху безпристрастното и обективно решение на бенефициера да сключи договора от 22.02.2022г. с "Иновейтив Десижънс" ООД. В съответствие с принципите на добро финансово управление, прозрачност и равно третиране органът не е мотивирал и доказал, че Община Дупница не е действала обективно и безпристрастно при разходването на средствата по изпълнението на проекта. Съдът е обосновал извод, че след като не е установено по несъмнен начин твърдяното от органа нарушение по чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ, то няма нередност, за която да бъде определена финансова корекция на Община Дупница. С тези мотиви е отменил оспорения акт като незаконосъобразен. Решението е неправилно. Правилен е изводът на съда за компетентност на издателя на акта, както и за съответствие на акта с чл. 73, ал. 1 и 2 ЗУСЕФСУ. Спорът е за съответствието на решението на ръководителя на УО с материалноправните разпоредби и конкретно дали чрез установените от органа факти на свързаност между "Юропиън Дивелъпмънт Консултинг" ЕООД, "Център за професионално обучение и ориентиране" ЕООД и изпълнителят за Лот 1 по договора с Община Дупница от 22.02.2022 г. е осъществен състав на конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046. За да обоснове твърдението си за установен конфликт на интереси по смисъла на посочената разпоредба, административният орган е приел свързаност на основание семейни връзки и икономически интерес между трите дружества в процедурата по разходване на безвъзмездни помощи за външни дейности на Европейския съюз PRAG (Практическото ръководство), а именно: - дългогодишни отношения между "Юропиън Дивелъпмънт консултинг" ЕООД, "Център за професионално обучение и ориентиране" ЕООД и "Иновейтив Десижънс" ООД, касаещи един и същ кръг физически лица, които прехвърлят дялове, собственост и функции по управление в тези дружества, както и един и същ кръг физически лица, свързани с тези дружества, които участват в управителни органи на трети юридически лица спрямо тези дружества; - отношения на свързаност между трите дружества чрез дейността на А. Козарова, управител на "Център за професионално обучение и ориентиране" ЕООД в периода м. октомври 2018 г. - месец януари 2021 г., в подготовка на документацията за участие в процедури по избор на изпълнител по PRAG в периода, засягащ месец април 2021 г., трудовите й правоотношения впоследствие с "Юропиън Дивелъпмънт Консултинг" ЕООД със собственик А. Горанов, както и съдружието между "Център за професионално обучение и ориентиране" ЕООД и "Провеждане на събития и обучения" ДЗЗД със съдружник Е. Радева, съпруга на А. Горанов и съдружник в "Иновейтив Десижънс" ООД към 22.02.2022 г. Съгласно чл. 61, § 3 от Регламент 2018/1046 конфликт на интереси съществува, когато безпристрастното и обективно упражняване на функциите на финансов участник или друго лице, посочено в параграф 1, е опорочено по причини, свързани със семейния и емоционалния живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес. В случая издателят на акта сочи предполагаем конфликт на интереси при обективни обстоятелства на свързаност между търговски дружества с икономически интерес и семейна свързаност на лица, засягащ доверието в безпристрастността при вземане на решение от Община Дупница за избор на изпълнител по договора от 22.02.2022 г. Във връзка с твърдението на Община Дупница, че изпълнителите по договорите не са лица, участващи в изпълнението и управлението на бюджета, следва да бъде уточнено, че доколкото става дума за конфликт на интереси по отношение на "бенефициер", какъвто е Община Дупница, конфликтът е възможен именно във връзка с разходването на получените от бенефициера средства, представляващи безвъзмездни помощи за външни дейности на Европейския съюз PRAG (Практическото ръководство). Бенефициерът трябва да разходва получените средства от съответните фондове законосъобразно предвид чл. 6 от Регламент 1303/2013 г. В случая платените средства по договора от 22.02.2022 г. да бъдат в съответствие с приложимото право и с чл. 61 от Регламент 2018/1046. Безспорно установените по делото факти на свързаност между лица, участвали в подготовката на проекта на Община Дупница и лица, на които се възлага изпълнението, са именно обективни обстоятелства по смисъла на посочения регламент. Свързаност между дружество, подготвило проекта на Община Дупница, с дружество, подготвило тръжната документация за опростените тръжни процедури, и избраният изпълнител за Лот 1 по проведената процедура, с отправени покани за избор на изпълнител в опростена процедура към три дружества, едно от които е именно подготвилото проектното предложение/апликационната форма, а избраното за изпълнител дружество е в икономическа свързаност и семейна обвързаност с него, е обективно обстоятелство, което създава съмнения в безпристрастния избор на изпълнител на услугата. Подобна свързаност чрез управители/собственици на дружества безспорно би могла да доведе до несправедливо предимство за изпълнителя. Касационният състав е приемал и в други свои решения, че дружество, свързано с дружество, участвало в подготовката на проекта, по правило трябва да бъде изключено при възлагане на договори в процедурата. В такава хипотеза конфликтът следва да се изключи при сключването както на договора между Община Дупница и изготвилия тръжната документация, така и между бенефициера и избрания изпълнител в опростената процедура. Този договор е въз основа на предварително подготвени документи от друго дружество, с което избраният изпълнител е икономически свързан и семейно обвързан. В конкретния случай следва да бъдат изключени фактическите установявания за свързаност, направени от административиня орган за периода 2012 г. - 2017 г., предвид времевата отдалеченост на относимите изследвани свързаности между дружествата и посочените лица. Обективният факт на свързаност при изследване за конфликт на интереси е относим само към периода на разходване на средствата по конкретния проект и то, ако е възможно да възникне съмнение в безпристрастността на избора на изпълнител. Конкретното проектно предложение е изготвено от "Юропиън Дивелъпмънт консултинг" ЕООД по силата на договор с Община Дупница от м. май 2018 г. Управител на дружеството е А. Горанов. През периода месец октомври 2018 г. - месец януари 2021 г. управител на "Център за професионално обучение и ориентиране" ЕООД, изготвило тръжната документация за провеждане на опростените тръжни процедури, е А. Козарова, която установява трудови правоотношения с "Юропиън Дивелъпмънт консултинг" ЕООД с управител А. Горанов. Избраният изпълнител за Лот 1 в проведената опростена процедура е "Иновейтив Десижънс" ООД, с който е сключен договора на 22.02.2022 г. В това дружество към 22.02.2022 г. съдружник е Е. Радева - съпруга на А. Горанов. Тя, от своя страна, е съдружник в "Провеждане на събития и обучения" ДЗЗД, което е в съдружие с "Център за професионално обучение и ориентиране" ЕООД, в което съдружник е била А. Козарова, подготвила тръжната документация. Сочените фактически установявания налагат извод, че е налице свързаност през релевантния период 2018 г. - 2022 г. между посочените лица. Ръководителят на УО е приел, че бенефициерът е нарушил чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ, който препраща към чл. 63 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 от 18 юли 2018 г. Задължението на държавите членки за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси следва от установените в член 63 от Регламент 2018/1046 техни задължения по споделеното управление, каквото с оглед на член 4, параграф 7 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013), е управлението на Европейските структурни и инвестиционни фондове/ЕФСУ по смисъла на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕФСУ. В съответствие със задълженията си, произтичащи от споделеното управление, националният законодател в член 2, ал. 2 ЗУСЕФСУ изрично е въвел забраната за конфликт на интереси при управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове при това със смисъла и съдържанието на член 61 от Регламент 2018/1046. В Насоките на Европейската комисия относно избягването и управлението на конфликти на интереси съгласно Финансовия регламент (2021/С 121/01) е посочено, че чл. 61 от Регламент 2018/1046 е пряко приложим в държавите членки, доколкото те участват в изпълнението на бюджета на ЕС. Следователно, тяхното задължение не зависи от приемането на национални мерки за прилагане. В конкретния случай, процедурите са проведени по правилата на PRAG - практическо ръководство, което разяснява приложимите за отделните области процедури, без да дерогира правила от по-висок ранг. Чрез включването на PRAG в меморандума за изпълнение на програмата той става задължителен за изпълнение от конкретните бенефициери в държавата членка и третата държава, защото програмата е одобрена от Европейския съюз (решение на Европейската комисия), от държавата членка България, чрез Споразумение за партньорство между Република България и Европейския съюз, очертаващо помощта от Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014 2020 г. Конфликтът на интереси по смисъла на чл. 61 от Финансовия регламент 2018 е свързано с принципите на добро финансово управление, прозрачност и равно третиране и се отнася до ситуации, при които лица, участващи в изпълнението на бюджета, каквато е Община Дупница, са опорочили безпристрастността и обективността на процедурата по причини, свързани със семейния и емоционалния живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес.