Решение № 4076 от 25.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7256/2012 г.

Решение № 4076 от 25.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7256/2012 г., V о., докладчик съдията Мариета Милева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Коста Петров Костадинов против решение № 40 от 12.04.2012 г. по адм. дело № 371/2011 г. на Административен съд - Сливен, с което е отхвърлена жалбата му против заповед № 864 от 1.12.2011 г. на кмета на община Нова Загора, за прекратяване на служебното му правоотношение на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) - получена възможно най-ниска оценка при атестиране и е отхвърлен предявения от Костадинов иск за заплащане на обезщетение по чл. 104, ал. 1 от ЗДСл в размер на едно брутно месечно възнаграждение. Жалбоподателят поддържа, че съдебният акт е незаконосъобразен, тъй като не са взети предвид допуснатите от административния орган нарушения на процедурата по атестиране. Поддържа също, че решението е необосновано и постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Моли да бъде отменено и да се постанови нов акт по същество, с който обжалваната заповед да бъде отменена. Ответникът - кметът на община Нова Загора не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Като взе предвид изложеното в касационната жалба и данните по делото настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, констатира следното: Касационната жалба е подадена в срок и от легитимирана страна, поради което е допустима. Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения: В частта, в която жалбата на Костадинов против заповедта на кмета на община Нова Загора е отхвърлена, решението на Административен съд - Сливен е незаконосъобразно. Правилно съдът приема, че оспорената заповед е издадена от компетентния орган (кметът на общината е орган по назначаването съгласно чл. 44, ал. 1, т. 3 от Закона за местното самоуправление и местната администрация за служителите в общинската администрация) и съдържа изброените в чл. 108, ал. 1 от ЗДСл реквизити, включително фактическото и правно основание за прекратяване на служебното правоотношение. По същество това са мотивите на административния акт, с които са изяснени причините за взетото от органа решение. Ето защо доводите на касатора за нарушения във формата на административния акт са неоснователни. Независимо от изложеното по-горе, крайният извод на първоинстанционния съд за отхвърляне на жалбата обаче е незаконосъобразен и не се споделя от настоящата инстанция. При постановяване на оспорената заповед са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалноправните изисквания, предвидени в нормите на ЗДСл и на Наредбата за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация (НУРАСДА отм.). Представеният формуляр за оценка формално отразява всички етапи от процедурата по чл. 11 от НУРАСДА (отм.), но всъщност процедурата по атестиране на служителя е извършена в нарушение на нормативните изисквания, които опорочават определената обща оценка, послужила като основание за прекратяване на служебното правоотношение. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и 2 от ЗДСл държавният служител се атестира ежегодно по система от критерии, чрез които се оценява постигането на предварително съгласувани цели, степента на изпълнение на задълженията и професионалните компетентности. Атестирането се извършва на три етапа, като съдържанието на същите, както изготвянето и целите на работния план и общата оценка са подробно регламентирани с разпоредбите на чл. 11 - 14 от НУРАСДА (отм.). Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и професионалната компетентност на служителя за целия период на атестиране и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 24, ал. 1 от НУРАСДА отм.). В разглежданата хипотеза тези изисквания не са изпълнени. Служителят е оценяван за периода 01.12.2010 г. - 30.11.2011 г., през който заема длъжността "секретар" на община Нова Загора. В нарушение на цитираните по-горе разпоредби от наредбата представеният формуляр за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността, независимо че формално регистрира съобразяване с всички етапи от процедурата, не отразява общото изпълнение на работния план и професионалната компетентност на служителя за оценявания период. В противоречие с нормата на чл. 12, ал. 2 и ал. 4 от НУРАСДА (отм.) в работния план са възпроизведени задълженията на служителя по длъжностна характеристика, а не са определени конкретни, измерими, постижими, ориентирани към резултати и определени във времето цели, както и изисквания към изпълнението, които служителят следва да реализира през периода. Посоченото нарушение е съществено, тъй като липсата на работен план, съставен съгласно изискванията на наредбата, опорочава следващите етапи от процедурата по атестиране - не е възможна преценка на реализирането на целите на проведената междинна среща, както и на заключителната. Не са изпълнени изискванията на чл. 13, ал. 2 и ал. 3 и на чл. 14, ал. 2 от НУРАСДА (отм.). Междинна среща по начина и със съдържанието, предвидено в наредбата всъщност не е проведена - не е направен преглед на изпълнението на длъжността на оценявания относно реализирането на целите, определени в работния план и изпълнението на задълженията от длъжностната характеристика, не са посочени и конкретни действия за подобряване изпълнението на длъжностните задължения от страна на служителя. Този извод се налага от формуляра за оценка, в който провеждането на междинна среща е удостоверено с подписите на оценявания и на оценяващия ръководител, но липсват всякакви коментари или препоръки за изпълнение на длъжностните задължения на служителя. Не е проведена и заключителна среща по начина и със съдържанието, предвидено в чл. 14, ал. 2 от НУРАСДА (отм.). Формулярът за оценка относно заключителната среща е изготвен формално, връчен е на оценявания служител от оценяващия ръководител и е подписан от страните, без да е проведено обсъждане на степента, в която са изпълнени целите в работния план, на степента, в която са постигнати изискванията към изпълнението на преките задължения и на степента, в която оценяваният е показал компетентностите, необходими за ефективно изпълнение на заеманата длъжност (свид. Михова и Николова). Констатираните нарушения при процедурата по атестиране, засягащи съставянето на работния план и провеждането на междинната и заключителна срещи се отразяват върху показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 16 от НУРАСДА (отм.), първият, от които е степента на реализация на целите в работния план, а вторият - степента, в която са постигнати изискванията към изпълнението на преките задължения, определени в длъжностната характеристика. Освен това анализът на компетентностите на служителя не е съобразен с изискванията на чл. 20 от НУРАСДА (отм.), а е заменен от декларативни, общи и неясни изводи за това, че "целите в работния план не са постигнати", служителят "не изпълнява задълженията по длъжностната характеристика в пълен обем", не показва достатъчни умения за "рационална преценка на положителните и отрицателни страни на варианти за решения", за осъществяване на контрол за постигане на целите, за изграждане и ръководене на екип, за поощряване на ръководените служители "да разбират интересите и очакванията на заинтересованите страни", както и че на служителят липсват достатъчно добри умения за ясна и целенасочена комуникация по служебни въпроси с "адекватна степен на детайлизация", не показва умения за определяне на приоритетите, дефиниране и разясняване на краткосрочните и дългосрочни цели на администрацията, за създаване на мотивация и поощряване на подчинените, както и за липса на цялостен поглед над "собствената му роля по отношение на ръководената администрация". Описаните нарушения на изискванията на чл. 16 и чл. 20 от НУРАСДА (отм.) не са отчетени от първоинстанционния съд, но са съществени тъй като опорочават изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 25, ал. 1 от наредбата и чл. 76, ал. 3 от ЗДСл не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността, за която служителят е оценяван с оглед обективно установени факти и обстоятелства - същата не отразява изпълнението на целите и задачите, както и демонстрираните от служителя професионални качества и способности за оценявания период, а съдържа общи и неясни фрази, които не се включват в целите на атестирането, регламентирани в чл. 1, ал. 2 от НУРАСДА (отм.), свързани с установяване равнището на професионална квалификация, подобряване дейността на съответното административно звено, определяне на справедливо възнаграждение на служителя, подобряване на професионалната компетентност и на работните взаимоотношения. С оглед изложеното следва да се приеме, че получената от служителя обща оценка при атестирането, като съставена в нарушение на административнопроизводствените правила и на материалноправни разпоредби, не обосновава прилагането на нормата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл от страна на органа по назначаването. Следователно изискванията на цитирания текст за прекратяване на служебното правоотношение не са изпълнени, поради което издадената заповед е незаконосъобразна. Ето защо като достига до извод, че правото на органа по назначаване да прекрати служебното правоотношение е упражнено съобразно нормативните изисквания, Административен съд - Сливен постановява решение в противоречие със закона. Констатираната незаконосъобразност е достатъчно основание за отмяна на съдебния акт в посочената по-горе част, без да се обсъждат останалите касационни основания, посочени от жалбоподателя. В частта, в която искът на Костадинов за заплащане на обезщетение за времето, през което е останал без работа поради незаконосъобразната заповед за уволнение, решението е недопустимо, тъй като съдът е разгледал и се е произнесъл по нередовна искова молба и преждевременно предявен иск. В жалбата и в направените по-късно уточнения не е посочен ответник по спора - кметът на общината не може да бъде ответник по иска за обезщетение, а такъв против община Нова Загора не е предявен, не е уточнен и размера на претендираното обезщетение. Освен това искът за обезщетение е преждевременно предявен с оглед разпоредбата на чл. 104, ал. 1 от ЗДСл (изм.), според която дължимото обезщетение се изчислява към момента на признаване на уволнението за незаконно или на неявяването на служителя да заема длъжността. Поради изложеното искът за заплащане на обезщетение не е следвало да бъде разгледан в производството по оспорване на жалбата. Ето защо като се е произнесъл по иска по същество, съдът е постановил недопустим съдебен акт в тази част, който подлежи на обезсилване, производството по делото в тази част на прекратяване. Поради всичко изложено настоящата инстанция приема, че решението на Административен съд - Сливен в частта, в която е отхвърлена жалбата и в частта за разноските, поради акцесорния характер на тази претенция, следва да бъде отменено. С оглед констатациите за противоречие на административния акт с материалноправни разпоредби и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК следва да се постанови ново решение по същество, с което заповед № 864/1.12.2011 г. на кмета на община Нова Загора да бъде отменена. В частта, в която искът за заплащане на обезщетение е отхвърлен, решението следва да бъде обезсилено, а производството по делото - прекратено. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,