Решение № 14865 от 5.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1226/2017 г.

Решение № 14865 от 5.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1226/2017 г., V о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на директора на Агенция "Митници" срещу решение № 409/28.12.2016 г., постановено по адм. д. 28/2016 г. по описа на Административен съд- Х. (АС- Х.). Касационният жалбоподател иска отмяна на съдебното решение с оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Развива подробни съображения в подкрепа на твърдените касационни основания. Твърди, че считано от 11.01.2016 г. числеността на персонала за длъжността "митнически инспектор" е намалена с 38 щатни бройки спрямо тази по предходното длъжностно разписание в отделните структурни звена на АМ. Съдът е направил правилен извод, че е налице основание за съкращаване на длъжността по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗСДСл, но неправилно е приел, че е налице превратно упражняване на власт поради заобикаляне на целта на закона. Наличието на свободни щатни бройки в М. С. и М. А., за които със заповед № ЗАМ-11/32-3180/6.01.2016 г. е открит конкурс не доказва този извод. Свободните щатни бройки не са идентични с функциите на съкратената длъжност в М. С. и са в различни териториално обособени структури на АМ, всяка от които се различава освен с географско местоположение, но и със своя специфика Иска да бъде взета предвид и писмената защита, депозирана пред първата инстанция. Претендира заплащане на разноски. Разграничението между отделните длъжности "митнически инспектор" се различава по функционалните характеристики на административното звено на съответното митническо учреждение, където работят митническите инспектори. Съдът не е изследвал свободните щатни бройки в кои митници, отдели и митнически бюра или пунктове са, предвид факта, че работното място на жалбоподателя към момента на съкращаването е сектор "Анализ на риска и оперативен контрол" - АРОК, отдел "Митническо разузнаване и разследване- МРР, ТМУ, М. С.. Свободните щатни бройки са в звена - отдели на ТМУ на митници с различни функционални характеристики. Към 11.01.2016 г. единствената незаета щатна бройка за длъжността "митнически инспектор" е в Митнически пункт МП- К. А. към М. Б.. Р. и други съображения. Представя нови писмени доказателства.

О. М. Х. М., чрез адвокат К., оспорва касационната жалба. Твърди, че решението е правилно, а съкращение незаконно, защото след закриване на митницата са назначени четири нови митнически инспектора. Претендира разноски.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура заявява становище за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна.

С обжалваното решение № 409/28.12.2016 г. постановено по адм. д. 28/2016 г. по описа на АС- Х. е отменена заповед № 417 от 11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници", с която е прекратено служебното правоотношение на М. Х. М. на основание съкращаване на длъжността "митнически инспектор" в Митница "С." с ранг IV младши, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 във връзка чл. 108, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл), § 1, т. 1 от Постановление № 393 на Министерски съвет от 2015 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенция "Митници" и заповед № ЗМФ-1257 от 14.12.2015 г. на министъра на финансите. За да постанови този резултат административният съд е приел, че в конкретния случай длъжността, заемана от М. М. не е съкратена в рамките на цялата администрация на "Агенция "Митници", тъй като е запазена като нормативна позиция в длъжностните разписания на останалите митници. Налице е обаче общо намаление с 38 щатни бройки за тази длъжност в рамките на цялата администрация. При запазването й като нормативна позиция, т. е. като система от функции, задължения и изисквания, считано от 11.01.2016 г. е предвидено да се изпълнява от по- малък брой служители, следователно е налице съкращаване на длъжността. Направени са изводи, че подобно изменение в щатните разписания е въпрос на целесъобразност. Съдът обаче приема, че е налице неспазване на принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК, защото от длъжностните разписания се установява, че в други митници има незаети щатни бройки за длъжността "митнически инспектор" както следва: 1 бр. в М. Б., 5 щ. бр. в М. П., 8 щ. бр. в М. А. и 6 щ. бр. в М. С., като за бройките в ТМУ на М. С. и ТМУ на М. А. С. е открита конкурсна процедура на 6.01.2016 г. - л. 707. От тези факти е изведен извод, че при наличие на незаети общо 20 щатни бройки за тази длъжност, целта на оптимизиране на администрацията е могла да бъде постигната чрез съкращаване на незаети длъжности. Като е съкратил заета щатна бройка органът е упражнил оперативната си самостоятелност недобросъвестно и несправедливо, основание за отмяна на заповедта.

Решението е материално незаконосъобразно.

Посоченото в заповедта правно основание е чл. 106, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, § 1, т. 1 от Постановление № 393 на Министерски съвет от 2015 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенция "Митници" и заповед № ЗМФ-1257 от 14.12.2015 г. на министъра на финансите. С цитираната заповед № ЗМФ-1257 от 14.12.2015 г. на министъра на финансите, считано от 00ч. на 11.01.2016 г. се закриват следните митнически учреждения: 1. С. Т. митническо управление; 2. Жп гара С. М. пункт; 3. К. А. М. пункт; 4. К. М. бюро; 5. Свободна зона С. М. бюро; 6. Х. М. бюро, като в т. II от същата заповед, считано от 00.00 часа на 11 януари 2016 г. се създават следните митнически учреждения: 1. В структурата на М. Б.: 1.1. Жп гара С. М. пункт; 1.2. К. А. М. пункт; 2. В структурата на М. П.: 2.1. С. М. бюро; 2.2. К. М. бюро; 2.3. Х. М. бюро. Изрично в от т. V - 3 от горепосочената заповедта е разпоредено, че дейността, компетентността, правата и задълженията на С. Т. митническо управление, М. С., преминават към С. М. бюро, М. П.. От съдържанието на заповедта следва извод, че волеизявлението на министъра на финансите е закриване на отделни митнически учреждения и преминаване на изпълняваните от тях функции и задачи към съществуващите структури на Агенция "Митници". По делото няма спор за факти, а само за право.

1. Преди всички съдът дължи отговор дали е налице закриване на администрацията, в която е назначен държавният служител като основание за прекратяване на служебно правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, приложима ли е разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл, предвид цитираните от процесуалния представител на ответника в молба от 26.10.2017 г. съдебни решения и наличието на противоречива съдебна практика.

Фактите по делото не установяват наличие на правно основание по чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл.

М. М. е подписал последно на 23.05.2014 г. - л. 340, длъжностна характеристика на "митнически инспектор", в Агенция "Митници", М. С., МП "К. А.", на която длъжност "митнически инспектор в М. С." е преназначен със заповед № 1307/4.04.2014 г. на директора на Агенция "Митници"- л. 341. Закрити са всички звена на Митница "С." и тя е престанала да съществува като отделна структура в състава на Агенция "Митници". При закриване на Митница "С." дейността на звеното преминава предимно към М. Б. и М. П., като е извършено увеличаване на числеността на персонала основно на тези две митници (267 бр.). Установено е, че след 12.01.2016 г. в състава на Митница "С." не е останала да съществува нито една длъжност и за тази митница не са утвърждавани нови длъжностно и поименно длъжностно разписания, а щатни бройки от Митница "С." са преминали в други звена на Агенция "Митници". Установено е също, че е имало 20 незаети щатни бройки за "митнически инспектор" в агенцията, за които към 11.01.2016 г. има обявени конкурси.

За да е налице закриване на администрацията по чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, съдът следва да даде отговори какво трябва да се разбира под "администрация" по смисъла на закона. ЗДСл е специален на Закона за администрацията, който урежда структурата на администрацията, основните принципи на организация на нейната дейност, длъжностите в нея и основните изисквания за заемането им. Налага извод, че понятията в Закона за администрацията се отнасят и за ЗДСл. Разпоредбата на чл. 36 от ЗА определя какво е "администрация": администрацията на изпълнителната власт обхваща администрацията на Министерския съвет, министерствата, държавните агенции, администрацията на държавните комисии, изпълнителните агенции, областните и общинските администрации и други административни структури, създадени с нормативен акт, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт. Агенция "Митници" е изпълнителна агенция по смисъла на чл. 54 от ЗА, създадена със Закона за митниците, под контрола и ръководството на министъра на финансите по чл. 7, ал. 8 от ЗМ.

Следователно под "администрация" по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл следва да се разбира администрацията на цялата Агенция "Митници", а не на нейно структурно звено. Този извод се подкрепя и от чл. 7, ал. 1 от Закона за митниците. Митническата администрация е централизирана административна структура, организирана в Агенция "Митници" към министъра на финансите, която е юридическо лице на бюджетна издръжка със седалище С.. Структурирана е в Централно митническо управление и митници. Митницата, каквато е "М. С., е структурирана от своя страна в териториално митническо управление и митнически бюра и/или митнически пунктове. Общата и специализираната администрация в териториалното митническо управление са организирани в отдели. Законът определя функциите на Централното митническо управление и Териториалното митническо управление. С. М. С. е била структурно звено в Агенция "Митници", организирана по териториален и функционален признак и закриването й като митница, т. е. като част от централизираната административна структура, не означава наличието на основание по чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл за прекратяване на служебно правоотношение със служителите. В чл. 328, ал. 1 от КТ законодателят е предвидил основание за прекратяване на трудови правотношения при закриване на предприятие по ал. 1, т. 1, а при закриване на част от предприятието или съкращаване на щата основание за прекратяване на правоотношение по чл. 328, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. За разлика от КТ в Закона за държавния служител няма отделна хипотеза за прекратяване на служебно правоотношение при закриване на част от администрация. При закриване на структурно звено от администрацията на агенция е налице основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за прекратяване на служебно правоотношение.

Забраната на чл. 87а от ЗДСл да не се прекратява служебно правоотношение при преобразуване на администрацията, при преминаване на дейност от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита администрация в друга, има отношение към чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, но не и към т. 2, какъвто е настоящия случай. Има за цел запазване нормалното функциониране на администрацията по смисъла на чл. 36 от ЗА при промяна на организационната й форма. Когато обаче е налице промяна в организацията на администрацията чрез преструктурирането й посредством откриване и закриване на структурни звена, увеличаване и намаляване на щатни бройки, разпоредбата на чл. 87а от ЗДС е неприложима.

1. Настоящата съдебна инстанция приема за правилни правните изводи на съда за наличието на основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение, но съображенията се различават. За да стигне до този извод, съдът е анализирал доказателствата и приел, че има длъжност "митнически инспектор" по длъжностното разписание на Агенция "Митници", а не по длъжностното разписание на "М. С.", защото в заповедта за преназначаване не е посочено друго административно звено като отдел, сектор за изпълнение на длъжността, мястото на работа се определя със заповед на директора на АМ и поради това не е елемент от служебното правоотношение. Затова е изследвал дали е налице съкращаване на щата в рамките на цялата администрация на Агенция "Митници".

Разпоредбата на чл. 11, ал. 3 от ЗДСЛ посочва, че в акта за назначаване могат да се определят мястото и характерът на работата, както и допълнителни условия, свързани със спецификата на длъжността. В случая мястото на работа е посочено и това е "М. С.", а с представените заповеди № 2208/16.12.2015 г. и № 382/8.01.2016 г. на директора на АМ са посочени места на работа поименно на всеки служител по отдели и сектори. В подписаната длъжностна характеристика от служителя е посочена длъжността "митнически инспектор" в АМ, Агенция "С., Митнически пункт"капитан Андреево". Съдебната практика приема, че когато мястото на изпълнение на длъжността е станал задължителен елемент от длъжността, закриването на структурното звено, заедно с всички длъжности съществували в него, включително длъжността на М. М., представлява съкращаване в щата по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл- виж Решение № 6215 по адм. д. № 16310/2013 г., 5 членен състав, Решение № 5127 по адм. д. № 16309/2013 г. 5 членен състав, Решение № 13325 по адм. д. № 4557/2013 г. 5 членен състав, Решение № 5754/28.04.2014 г. по адм. д. № 16306/2013 г. на 5- членен състав на Върховния административен съд.

След като М. С. е структурно звено на агенция и е закрита, длъжността "митнически инспектор в М. С." е премахната като нормативна позиция и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Увеличаване на щата на останалите митници и откритата конкурсна процедура за незаети бройки за длъжността "митнически инспектори" в други митници са без значение за правилното решаване на спора. Директорът на А. М. няма задължение при съкращаване на длъжността да предлага други свободни, незаети длъжности в други структурни звена, нито е длъжен да прекратява вече открита конкурсна процедура с цел да преназначи служители от съкратени длъжности. Длъжностите митнически инспектори в запазените митници се различават от съкратената длъжност "митнически инспектор в М. С.", поради различните функции на тези митници и техните звена, за което доказателства са събирани.

Предвид изложеното настоящият съдебен състав не споделя изводите за нарушаване на принципа на чл. 6 от АПК и неспазване целта на закона. Решението следва да бъде отменено като неправилно, касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПк, а жалбата да се отхвърли като неоснователна. Предвид изхода на спора е основателна претенцията на процесуалния представител на Агенция "Митници" за присъждане на направените разноски на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК вр. с чл. 144 от АПК.

На основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение