Решение № 13651 от 21.10.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13917/2012 г.

Решение № 13651 от 21.10.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13917/2012 г., IV о., докладчик председателят Нина Докторова Производството по делото е по реда на чл. 145 - 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката (ЗЕ). Образувано е по жалба на "ЕКО СТ" ЕООД със седалище в гр. Пловдив представлявано от управителя Стоян Димитров Тенчев и от "МАТЕЯ СОЛАР" ЕООД със седалище в гр. Пловдив представлявано от управителя Петър Димитров Желязков срещу решение № Ц-33/14.09.2012 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР), с което са определени временни цени за достъп до преносната и разпределителните мрежи за производителите на електрическа енергия от възобновяеми енергийни източници, ползващи преференциални цени. Решението е оспорено в частта по раздел III, т. 8. Жалбоподателите навеждат доводи за незаконосъобразност на обжалваното решение поради нарушение на материалноправните разпоредби, на предписаната от закона форма, на съществени нарушения на административнопроизводствените правила при постановяването му и в противоречие с целта на закона - основания за отмяна по чл. 146, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК. Правят искане решението да бъде отменено изцяло. Алтернативно правят искане решението в обжалваната му част да бъде отменено. Претендират присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - Държавна комисия за енергийно и водно регулиране, изразява становище за недопустимост на оспорването, поради липса на правен интерес и алтернативно за неоснователност на жалбата. Прави искане за прекратяване на образуваното производство и алтернативно за отхвърляне на оспорването като неоснователно. Заинтересованите страни - "ЕВН България Електроразпределение" АД "Енерго - Про Мрежи" АД, излагат мотивирани доводи за неоснователност на оспорването, поради което правят искане за отхвърляне на жалбата. По възраженията за недопустимост на производството, поради липса на правен интерес, съдът се е произнесъл с определение по хода на делото от 26.02.2013 г. Жалбата е подадена в преклузивния срок по чл. 149, ал. 1 АПК, поради което разглеждането й по същество е допустимо. За да се произнесе по същество на оспорването съдът прие за установено следното от фактическа страна: Със заявление с вх. № Е-13-32-5 от 13.09.2012 г. "ЕВН България Електроразпределение" АД и със заявление с вх. № Е-13-33-4 от 13.09.2012 г. "Енерго - Про Мрежи" АД са направили искане за определяне на основание чл. 32, ал. 4 ЗЕ на временни цени за достъп до електропреносната и електроразпределителната мрежи на производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници. Заявлението е мотивирано с изискването на чл. 84, ал. 2 ЗЕ производителите на електрическа енергия да сключат договори за достъп с електроразпределителното дружество в качеството му на оператор на електроразпределителната мрежа, в които следва да се уредят правата и задълженията във връзка с диспечирането, предоставянето на студен резерв и допълнителни услуги. По повод постъпилите заявления за утвърждаване на цени на електрическата енергия е изготвен доклад от директори на дирекции "Регулиране и контрол - Електроенергетика и Топлоенергетика", "Икономически анализи и регулаторен одит" и "Правна" на ДКЕВР. В изготвения доклад е обсъдена необходимостта от определяне на временни цени за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи с оглед вмененото задължение по чл. 84, ал. 2 ЗЕ и определения в § 197 от ПЗР на ЗИДЗЕ двумесечен срок за сключване на договора за достъп. На закрито заседание на Комисията, проведено на 14.09.2012 г. е разгледан и приет внесения доклад и е взето решение № Ц-33 от 14.09.2012 г., с което са определени, считано от 18.09.2012 г. временни цени за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи на производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници, ползващи преференциални цени. По делото е изслушана Съдебна финансова-икономическа експертиза, която е приета без оспорване от страните. В заключението си вещото лице е посочило от теоретична гледна точка начина на образуване на временната цена за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи. То е изискало два пъти с посочените в заключението писма информация от ДКЕВР, но такава не му е била предоставена. Като краен извод в заключението е посочено, че така определената временна цена за достъп е действие с моментен компенсаторен ефект, което не оказва влияние върху ценообразуването и финансовия резултат. Настоящият тричленен състав на Върховният административен съд, след като обсъди доводите на страните и събраните по делото доказателства, преценени поотделно и в съвкупност, при извършената служебна проверка на законосъобразността на административния акт по реда чл. 168, ал. 1, във връзка с чл. 146 АПК, намира жалбата за основателна. Решението в оспорената част е издадено от компетентен орган, в съответствие с правомощията на ДКЕВР по чл. 32, ал. 4, чл. 30, ал. 1, т. 13 и във връзка с чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗЕ. Настоящият състав приема, че оспореното решение е постановено при съществен порок по отношение на изискванията за форма на административния акт. В нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК административният орган не е посочил фактически основания за издаване на акта, въз основа на които да бъде проверено определянето на временни цени за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи за производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници, ползващи преференциални цени. Посочването на отделни правни основания (чл. 32, ал. 4, чл. 84, ал. 2 и § 197 от ПЗР на ЗЕ), въз основа на които са определени временни цени, не обосновават фактически основания за постановяване на оспореното решение. Производството по издаване на оспореното решение е започнало по искане на електропреносни и електроразпределителни дружества да бъде определена като част от условията за достъп, цената за достъп на производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници. С искането е мотивирано становище за приложимостта на чл. 32, ал. 4 ЗЕ и цената да бъде определена като "временна цена", с оглед необходимостта от допълнително време за събиране на цялостната необходима информация в рамките на процедурата по утвърждаване на цени съгласно Наредбата за регулиране на цените на електрическа енергия (НРЦЕЕ). В доклада на експертите на ДКЕВР и в мотивите на оспореното решение е посочено, че цената за достъп отразява "разходите които се предизвикват във връзка с управление на мрежата и се отнасят към дейността по цялостно управление и администриране на електроенергийната система, в т. ч. разходи свързани с диспечиране, подстанции, средства за търговско измерване, отчитането им, както и всички други административни разходи и разходи с общо предназначение за съответната мрежа", но конкретни фактически данни за относимите разходи при определяне на цената не са представени, както от заявителите, така и не са събирани от регулаторния орган. В административната преписка не са представени конкретни фактически данни относно начина, по който са изчислени временните цени като относителен дял от определените от ДКЕВР преференциални цени за производство на електрическа енергия от възобновяеми източници, в съответствие с "размера и структурата на преференциалната цена и изменението на инвестиционните разходи". Липсата на фактически данни в тази връзка препятстват защитата на заинтересованите страни и осъществяването на съдебен контрол на оспорения административен акт. Независимо, че оспореното решение е постановено в хипотеза на определяне на временни цени, функцията на регулаторния орган не го освобождава от задължението му да посочи фактически обстоятелства, които са го мотивирали да определи конкретна цена за различните типове производители на електрическа енергия от възобновяеми източници (ВЕИ), както и да диференцира определената цена съобразно мощността и датата на въвеждане в експлоатация на конкретни по вид ВЕИ. Регулаторната функция на ДКЕВР изисква при определяне на цена, била тя и временна, да посочи конкретни факти и обстоятелства, които са го мотивирали да определи конкретната стойност, която операторите на регулирания пазар следва да заплащат. Не може да се приеме доводът, че определянето на временни цени не изисква конкретна обосновка, тъй като нормата на чл. 32, ал. 4 ЗЕ предвиждала прилагане на компенсаторни мерки при определяне на крайна цена, която е в отклонение на определената временна цена. Към момента на определяне на временните цени нито по нормативен път, нито с акт на регулатора са определени и предвидени компенсаторните мерки. Липсата на регулация по отношение на компенсаторния механизъм към момента на постановяване на оспорения акт лишава от обоснованост възможността на вземане на решение за определяне на временна цена без да се изложат ясни критерии и данни за определянето й. Предвид на изложеното настоящият съдебен състав приема, че оспореният административен акт е издаден при неспазване на установената форма по смисъла на чл. 146, т. 2, във връзка с чл. 59, ал. 1 и ал. 2, т. 4 АПК, поради констатираната липса на мотиви и липса на конкретни фактически основания за определяне на "временна цена" за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи за производителите на електрическа енергия от ВЕИ. При постановяване на оспореното решение са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Правилата, методите, критериите и редът за определяне на цени за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи на енергийните предприятия са нормативно регламентирани със ЗЕ и НРЦЕЕ, както и с Правилата за търговия с електрическа енергия (приети с Решение № 94 от 25.06.2010 г. на ДКЕВР). Тези изисквания са приложими и към определянето на временни цени по чл. 32, ал. 4 ЗЕ, доколкото липсва друга нормативна регламентация за тяхното определяне, а единствена процесуална предпоставка за приложение на разпоредбата е забавянето на операторите. Самото определяне на временни цени следва да е основано на изискванията и правилата за определяне на окончателни цени. Производството по издаване на Решение № Ц-33/14.09.2012 г. на ДКЕВР е започнало на 13.09.2012 г. по инициатива на операторите на електропреносната и електроразпределителните мрежи, в качеството им на лицензирани оператори за разпределение на електрическа енергия, с искане за определяне на временни цени за достъп до преносната и разпределителните мрежи за производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници, ползващи преференциални цени, въз основа на § 197, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗЕ. ДКЕВР само въз основа на заявленията на операторите и предоставената й законова възможност по чл. 32, ал. 4 ЗЕ е издала оспореното решение, без да спази административнопроизводствените правила във връзка с ценовото регулиране. Административното производство по издаване на процесното решение е започнало преждевременно, поради това, че за заявителите не е възникнало правото за сезиране на регулатора, а за последният не са били налице процесуалните предпоставки за произнасяне по недопустимо искане за издаване на оспореното решение. Административният орган не е извършил проверка по чл. 27, ал. 1, т. 6 АПК, във връзка с чл. 13, ал. 6 ЗЕ, относно наличието на специалните изисквания, установени с § 197, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗЕ. Съгласно разпоредбата на чл. 32, ал. 4 ЗЕ Комисията може да определи временни цени, включително и по чл. 30, ал. 1, т. 13 ЗЕ, в случай на забавяне на операторите на преносни или разпределителни мрежи при определяне на цените за достъп. С оспореното решение се приема, че поради изтичане на срока по § 197, ал. 1 от ПЗР на ЗИД ЗЕ за сключване на договорите по чл. 84, ал. 2 ЗЕ, се налага определяне на временни цени. Настоящият състав не приема тази теза. Съгласно разпоредбата на § 197, ал. 2 от ПЗР на ЗИД ЗЕ (в сила от 17.07.2012 г.), при неизпълнение на задължението за сключване на договор в предвидения в ал. 1 двумесечен срок, оператора на електропреносната мрежа сезира Комисията, която определя условията за достъп до сключване на договор. В случая не е налице обективна забава за сключване на договор, респ. забава по чл. 32, ал. 4 ЗЕ за оператора да внесе предложение за утвърждаване на цена за достъп, тъй като срока по § 197, ал. 1 от ПЗР на ЗИД ЗЕ е двумесечен и изтича на 17.09.2012 г., поради което към момента на подаване на заявлението - на 13.09.2012 г., той не е изтекъл. При това положение настоящият състав приема, че не са била налице предпоставките за определяне на временни цени в хипотезата на чл. 32, ал. 4 ЗЕ. Предвидената от закона възможност за "определяне на временни цени" не е била налице при издаване на процесното решение на 14.09.2012 г., като ДКЕВР не е установила и не е изискала от операторите доказателства във връзка със забавянето, с оглед преценка на предпоставките за определяне на временни цени по този ред, за които са приложими нормативните изисквания за формирането им. Допуснатото нарушение на административнопроизводствените правила е съществено, тъй като се е отразило върху оспорвания административен акт. Затова е основание за отмяна на оспореното решение по силата на чл. 146, т. 3 АПК. Настоящият състав приема, че оспореното решение е постановено и в нарушение на материалния закон. С оспореното Решение № Ц-33/14.09.2012 г. на ДКЕВР на основание чл. 32, ал. 4, чл. 30, ал. 1, т. 13 и чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗЕ, във връзка с § 197, ал. 2 от ПЗР на ЗЕ, считано от 18.09.2012 г., са определени временни цени за достъп до преносната и разпределителните мрежи за производителите на електрическа енергия от възобновяеми енергийни източници, ползващи преференциални цени, като в осемнадесет раздела са посочени отделните цени, в зависимост от датата на присъединяването към съответната мрежа, мощността и вида на електроцентралата. В нарушение на чл. 31, т. 1 ЗЕ при определяне на "временни цени за достъп" ДКЕВР не се е ръководила от принципа те да са недискриминационни, основани на обективни критерии и определени по прозрачен начин. С оспореното решение не са изложени обективни критерии при определяне на цените и определянето им не е осъществено по прозрачен начин, както и не са представени доказателства за липса на дискриминационно определяне в сравнение с други цени за достъп до мрежите (Решение № Ц-17 от 28.06.2012 г. на ДКЕВР). Определени са цени за производители на електрическа енергия от ВЕИ, разграничени в зависимост от датата на присъединяване към съответната мрежа и на база определени преференциални цени за изкупуване на електрическата енергия с различни решения на ДКЕВР. При определянето на цените за достъп ДКЕВР не е посочила метод за регулиране в съответствие с чл. 32, ал. 1 ЗЕ, както и не е приложила относимата към ценовото регулиране разпоредба по чл. 21а НРЦЕЕ. В мотивите на решението декларативно е посочено, че цените са "изчислени като относителен дял от определените от Комисията преференциални цени за производство на електрическа енергия от възобновяеми източници, при съобразяване на размера и структурата на преференциалната цена и изменението на инвестиционните разходи". В преписката не се съдържат доказателства относно размера на "относителния дял" от определените преференциални цени за производство на електрическа енергия, нито относно "размера и структурата на преференциалните цени и изменението на инвестиционните разходи". Декларативния подход при осъществяване на правомощията на ДКЕВР във връзка с ценовото регулиране е в грубо нарушение на законово регламентираните принципи. Освен това декларирания подход при определяне на временната цена за достъп може да се тълкува като недопустимо кръстосано субсидиране, изрично забранено с разпоредбата на чл. 31, т. 6 ЗЕ. Определянето на временна цена при декларирания подход е в пълно противоречие с изискванията на чл. 31, т. 2 ЗЕ, който изисква икономическа обоснованост при вземане на решение от кръга на ценовото регулиране. Общите принципи по чл. 23 и чл. 24 ЗЕ, както принципите, приложими при ценовото регулиране по чл. 31 ЗЕ следва да намерят отражение и при определяне на временна цена по чл. 32, ал. 4 ЗЕ. Не може да се приеме довод, че тази разпоредба има за смисъл изцяло дерогиране на процедурните правила и материално-правните разпоредби, при които регулаторният орган осъществява функциите си. Смисъла на регулацията е да осигури предотвратяване и недопускане на ограничаване или нарушаване конкуренцията на енергийния пазар и да осигури равнопоставеност между отделните категории енергийни предприятия. Поради значимия характер на регулираните отношения, законодателят е разписал строги процедурни правила, както и съществени принципи, на които следва да се подчинява дейността на регулатора. Не може да се приеме, че регламентирането на възможност за определяне на временни цени дерогира изцяло правилата, приложими при осъществяване на дейност по ценовото регулиране, още повече, че в случая изрично не е предвидено такова изключване, а специални правила, приложими само при определяне на временни цени не са уредени. Предвид изложеното, следва да се приеме, че оспореното решение е постановено в противоречие с материалноправни разпоредби и при несъобразяване с целта на Закона за енергетиката - отменителни основания по чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК. По тези доводи, настоящият състав приема, че оспореното решение е постановено при допуснати нарушения по чл. 146, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК, поради което то следва да се отмени в частта по Раздел III, т. 8, с които са определени, считано от 18.09.2012 г. временни цени за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи на "Електроенергийния системен оператор" ЕАД, "ЕВН България Електроразпределение" АД, "Енерго - Про Мрежи" АД и "ЧЕЗ Разпределение България" АД, които да бъдат заплащани ежемесечно, в зависимост от присъединяването към съответната мрежа, от производителите на електрическата енергия от възобновяеми източници, ползващи преференциални цени за вятърни електроцентрали, чиито преференциални цени са определени с решение № Ц-18/20.06.2011 г., за ФЕЦ с инсталирана мощност до 30 kWp, въведени в експлоатация в периода 01.01.2012 г. - 30.06.2012 г. - 224,84 лв./МВтч. При този изход на процеса и с оглед направеното искане от жалбоподателите за присъждане на направените разноски по делото, в съответствие с чл. 143, ал. 1 АПК следва да бъдат присъдени направените разноски по делото, като бъде осъдена ДКЕВР да заплати на жалбоподателя "ЕКО СТ" ЕООД разноски по делото в размер на 50 лв. държавна такса и 500 лв. депозит за вещо лице. На основание чл. 143, ал. 1 АПК на жалбоподателя "МАТЕЯ СОЛАР" ЕООД също следва да бъдат присъдени разноски по делото в размер на 50 лв. държавна такса. Заинтересованата страна "ЕВН България Електроразпределение" АД е направила искане за присъждане на разноски, но с оглед на изхода на спора то не следва да се уважава. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение