Решение № 12228 от 1.12.2025 г. на ВАС по адм. д. № 10242/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 г. (РУО на ОПОС), чрез юрисконсулт Стефанов срещу решение 1925/15.04.2025 година на Административен съд гр. Благоевград по адм.д. 827/2024 година. С последното е отменено негово Решение от 29.05.2024 г. Релевира касационни основания по чл. 209, т.3 АПК допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Не оспорва изводите на състава на АС гр. Благоевград в насока, че обжалваното решение е издадено от компетентен орган, във валидна писмена форма. Производството пред РУО започнало по искане на община Благоевград за окончателно плащане 20/27.05.2024 година и приключило с отмененото от АС Решение от 29.05.2024г. Оспорва като неправилен извода на първоинстанционния съд, че заключението на допуснатата съдебно-техническа експертиза опровергава изводите на РУО. Като повтаря констатациите в обжалвания административен акт, твърди, че същият е издаден при спазване на процедурата по издаването му и правилно приложение на материалния закон, въз основа на съставените измервателни протоколи и разходоориентираните документи, приложени от общината в процедурата по верификация. Претендира разноски за две съдебни инстанции.

Ответникът по касационната жалба, община Благоевград, чрез адв. Пешев оспорва същата като неоснователна. В писмен отговор излага подробни съображения за валидност, допустимост и правилност на обжалваното съдебно решение. Претендира разноски по представен списък.

Към делото е присъединена и частната жалба на община Благоевград срещу определение 2411/20.05.2025 г. по адм. дело 827/2024 година по описа на Административен съд - Благоевград, по реда на чл. 248 от ГПК, във вр. с чл. 144 от АПК. Същата е оспорена като неоснователна от ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 г. в писмено възражение от 23.06.2025 година.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

По подадената касационна жалба срещу решение 1925/15.04.2025 година на Административен съд гр. Благоевград по адм.д. 827/2024 година:

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съставът на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд гр. Благоевград е образувано по жалба на община Благоевград срещу Решение от 29.05.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 г. в частта по т.1, т.3 и т.4.3. от решението. С диспозитива на съдебното си решение съдът е отменил изцяло Решение от 29.05.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 г., като е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, но при неправилно приложение на материалния закон, доколкото изслушаната по делото СТЕ опровергавала констатациите на РУО.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал.2 АПК касационният състав на ВАС приема, че обжалваното съдебно решение е валидно, но частично недопустимо, при следните изводи от правна страна:

Производството пред Административен съд гр. Благоевград е образувано по жалба на община Благоевград срещу Решение от 29.05.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 г. в частта по т.1, т.3 и т.4.3. от решението. С диспозитива на съдебното си решение съдът е отменил изцяло Решение от 29.05.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 г., включително в частите му по т.2, т.4.1, т.4.2, т.4.4 и т.5, в които части община Благоевград не е подавала жалба. Произнасяйки се с обжалваното съдебно решение по точки т.2, т.4.1, т.4.2, т.4.4 и т.5 от разпоредителната част на оспорения акт, първоинстанционният съд се е произнесъл при липса на абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на оспорването надлежно упражнено право на жалба, т. е. произнесъл се е свръх петитум. Съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно. Съгласно чл. 221, ал. 3 АПК, когато решението е недопустимо, включително и в хипотеза като настоящата при несезиране на съда с жалба срещу ИАА в определени негови части, Върховният административен съд го обезсилва в тази части. Произнасянето на съда при липса на абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на оспорването прави обжалваното съдебно решение в частта, с която е отменено Решение от 29.05.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 г. по точки т.2, т.4.1, т.4.2, т.4.4 и т.5 недопустимо. ВАС следва да го обезсили частта от недопустимото съдебно решение на АС Благоевград.

В останалата част по т.1, т.3 и т.4.3. от решението:

1.Касационният състав приема за правилни изводите на АС гр. Благоевград в насока, че обжалваното решение от 29.05.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 г. в частта по т.1, т.3 и т.4.3. има характеристиките на индивидуален административен акт, с който се отказва верификация по искане на община Благоевград за окончателно плащане 20/27.05.2024 година. Актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му.

2.Константна е практиката на ВАС, че съгласно § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ до приключването на програмите за програмен период 2014 - 2020 година, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на ЗУСЕСИФ, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Приетите от Министерски съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 - 2020 година, съгласно § 71, ал. 2 ЗИД на ЗУСЕСИФ. Съгласно § 73 от същия, законът влиза в сила от деня на обнародването му в ДВ. Оспореното пред АС гр. Благоевград решение на РУО на ОПОС, с дата от 29.05.2024 година, има отношение към проект, финансиран по ОПОС за програмен период 2014-2020 година. Съответствието на индивидуалните административни актове, какъвто е и решението от 29.05.2024 година на РУО, с материалния закон се преценява към момента на издаването им, по аргумент от чл. 142, ал. 1 АПК. С оглед горните разяснения, приложима към разглеждането на настоящия спор е редакцията на закона до ДВ бр. 39 от 27.05.2022 година, при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 година. Касационната инстанция констатира, че в административния акт РУО е посочил, че позоваванията на ЗУСЕСИФ в акта са съобразени с разпоредбата на § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ.

1. Страните не спорят, че:

• в частта на т. 1 от решението, е отказана верификация в общ размер на 715 170,94 лв. и не е призната сумата от 6 422,17 лв. от допустимото собствено финансиране на отчетени разходи по фактура 26/22.12.2023 г., издадена по сключен договор 98-00-86/28.04.2020 г. с изпълнител ДЗЗД Балканика Биогаз по дейност 3 Пълен инженеринг проектиране и авторски надзор на основна и довеждаща инфраструктура, СМР на основна и довеждаща инфраструктура, доставка и монтаж на инсталация за суха метанизация с тунелно компостиране и когенерационен модул на разделно събрани биоразградими отпадъци, въвеждане в експлоатация и обучение на персонала, разпределена по бюджетни редове, както следва:

1. I.1.1 Изграждане на обект Площадков път (дейност 3) 229 995,98 лв. (227 949,02 лв. от БФП и 2 046,96 лв. от допустимото собствено финансиране);

1. I.1.2 Изграждане на обект Земни работи, площадка (дейност 3) 491 597,13 лв. (487 221,92 лв. от безвъзмездната финансова помощ (БФП) и 4 375,21 лв. от допустимото собствено финансиране);

• в частта на т. 3 от решението, е отказана верификация в общ размер на 155 232 лв. (153 850,43 лв. от БФП и непризната сума в размер на 1 381,57 лв. от допустимото собствено финансиране), на отчетени разходи по фактура 3/01.12.2021 г., издадена по сключен договор 98-00-86/28.04.2020 г. с изпълнител ДЗЗД Балканика Биогаз по дейност 3, верифицирана към искане за междинно плащане 10 от 02.02.2022 г. по проекта, разпределена по бюджетен ред I.1.2 Изграждане на обект земни работи, площадка (дейност 3), поради недопустимост на разходи по позиция VIII.2.1 от Междинен акт за плащане 2 от 01.12.2021 г., както и не е извършена верификация на сума в размер на 6 637,22 лв. (6 578,15 лв. от БФП и непризната сума в размер на 59,07 лв. от допустимото собствено финансиране) от дебитно известие 15/22.11.2023 г. към фактура 3/01.12.2021 г., издадена по сключен договор 98-00-86/28.04.2020 г. с изпълнител ДЗЗД Балканика Биогаз по дейност 3, верифицирана към искане за междинно плащане 19 от 05.12.2023 г. по проекта, разпределена по бюджетен ред I.1.6 Съотносими допълнителни разходи за СМР, съгл. чл. 117а от ЗОП по договор 98-00-86/28.04.2020 г. (дейност 3);

• в частта по подточка 4.3 от решението е отказана верификация в общ размер на 17 248 лв. (17 094,50 лв. от БФП и непризната сума в размер на 153,50 лв. от допустимото собствено финансиране), представляваща авансово плащане на отчетени разходи по фактура 3/01.12.2021 г., издадена по сключен договор 98-00-86/28.04.2020 г. с изпълнител ДЗЗД Балканика Биогаз по дейност 3, верифицирана към искане за междинно плащане 10 от 02.02.2022 г. по проекта, разпределена по бюджетен ред I.1.2 Изграждане на обект земни работи, площадка (дейност 3).

В частта по т.1 РУО е отказал верификация на основание чл. 57, ал.1, т.3 от ЗУСЕСИФ (в ред.до ДВ бр.51 от 2022 година) липса на реалност, като е обосновал, че: Със Заповед 190/17.11.2023 година на главния архитект на община Благоевград по реда на чл. 154, ал.5 ЗУТ към разрешение за строеж 89/18.03.2021 година за изграждане на анаеробна инсталация са извършени изменения в одобрените инвестиционни проекти. Установяват се припокривания на изкопни и насипни работи в едни и същи сечения по различните инвестиционни проекти (първоначален и преработен). Вече отчетени дейности не са приспаднати от отчетените към искането за окончателно плащане. Иска се кумулативно допускане на финансиране на разходи по първоначален проект и последващото му изменение, което обосновава извод за недопустимо двойно финансиране.

В частта по т.3 РУО е отказал верификация на основание чл. 57, ал.1, т.4 от ЗУСЕСИФ (в ред.до ДВ бр.51 от 2022 година) във връзка с чл. 4, ал.4 от ЗУСЕФСУ незаконосъобразност на разхода поради кумулиране на финансиране по първоначален и по изменен проект. Според РУО вече отчетени в ПОД 10 количества изкопи не са приспаднати от отчетените към настоящия ПОД 20 количествени изкопи в съответните сечения.

В частта по подт.4.3. РУО е отказал верификация без да посочи правно основание затова.

Първоинстанционният съд е отменил обжалвания ИАА в частите по т.1, т.3 и т.4.3. от решението, като е кредитирал заключението на изслушаната и приета като доказателство по делото СТЕ и е обосновал, че заключението на експертизата оборва констатациите на РУО, обективирани в акта.

В тази части по т.1, т.3 и т.4.3. от решението на РУО първоинстанционният съдебен акт е правилен като краен резултат, при следните изводи от правна страна:

В частта по подт.4.3. от решението от 29.05.2024 година на РУО няма правна квалификация на отказа за верификация, поради което и съдът не може да извърши проверка за съответствие между фактическите и правните основания в ИАА.

В частта по т.1 и т.3 от решението спрямо направени сходни изводи от фактическа страна, РУО е приложил различни правни квалификации, за да обоснове недопустимостта на разхода: в частта по т.1 - чл. 57, ал.1, т.3 от ЗУСЕСИФ (в ред.до ДВ бр.51 от 2022 година) липса на реалност, а в частта по т.3 - чл. 57, ал.1, т.4 от ЗУСЕСИФ (в ред.до ДВ бр.51 от 2022 година) във връзка с чл. 4, ал.4 от ЗУСЕФСУ незаконосъобразност на разхода.

Правилен е изводът на състава на АС гр. Благоевград, въз основа на заключението на изслушаната по делото експертиза, че:

• строителните работи, посочени в табличен вид на стр.2 и на стр.5 от оспореното решение, са изпълнени на място, като посочените СМР са свързани с предмета на процесния договор Проектиране и изграждане на анаеробна инсталация за разделно събрани биоразградими отпадъци за регионална система за управление на отпадъците на Регион Благоевград, и са част от одобрения инвестиционен проект;

• не е налице дублиране/припокриване на посочените в оспореното решение СМР с други такива от процесния обект, които вече са били верифицирани от УО на ОПОС в рамките на процесния договор с предмет Проектиране и изграждане на анаеробна инсталация за разделно събрани биоразградими отпадъци за регионална система за управление на отпадъците на Регион Благоевград.

• техническите причини, наложили преработката на инвестиционния проект със Заповед 190/17.11.2023 г. на гл. архитект на община Благоевград, са посочени в Заповедната книга 189/14.04.2021 г. и в Заповед 2 от 09.09.2022 г. на инж. Р. Нанкин, както и в неговото Геотехническо становище от м.януари 2023 г., като допълнително предвидените изменения в одобрения инвестиционен проект са били необходими, за да бъде обектът изграден и въведен в експлоатация (л.1340).

Предвид изводите на СТЕ липсват основания да се приеме, че строителните работи, посочени в табличен вид на стр.2 от решението на РУО не са реално извършени (т.1 от решението на РУО), а строителните работи, посочени в табличен вид на стр.5 от решението на РУО (т.3 от решението на РУО), са извършени в противоречие със закона поради кумулирането/припокриването на разходите за тях по различните проекти.

Предвид гореизложеното, като правилно в тази част решението на АС гр. Благоевград следва да бъде оставено в сила.

При извършена служебна проверка за допустимост на частната жалба на община Благоевград срещу определение 2411/20.05.2025 г. по адм. дело 827/2024 година по описа на Административен съд - Благоевград, постановено по реда на чл. 248 от ГПК, във вр. с чл. 144 от АПК, касационният състав на ВАС приема, че същата е подадена в срока по чл. 230 АПК, от страна с правен интерес.

По основателността на частната жалба:

За да присъди на община Благоевград разноски по делото в размер на 12 700 (дванадесет хиляди и седемстотин) лева АС гр. Благоевград е приел, че:

Заплатеното по банков път възнаграждение за адвокат за първа инстанция е в общ размер на 36 671 лв.(л.1365 и л.1366); държавната такса за производството е в размер на 1 700 лв.(л.26) и възнаграждението за вещо лице е в размер на 1000 лв.(л.1328). По направеното възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, позовавайки се на решение на Съда на ЕС от 25 януари 2024 г. по дело C-438/22 по преюдициално запитване, отправено от Софийски районен съд и преценявайки сложността на спора и процесуалната активност на процесуалните представители на общината, АС е намалил размер на адвокатското възнаграждение на 10 000 лева.

С определение 2411/20.05.2025 г., постановено по административно дело 827/2024 година по описа на Административен съд - Благоевград, по реда на чл. 248 от ГПК, във вр. с чл. 144 от АПК, съдът е оставил без уважението искането на община Благоевград за изменение на решение 1925/15.04.2025 година на Административен съд гр. Благоевград по адм.д. 827/2024 година в частта на разноските. В частната жалба се оспорват изводите на съда, че делото не се отличава с особена фактическа и правна сложност, както и че положеният труд от пълномощника на страната не сочи на съществени усилия. Противопоставя се големия обем доказателствен материал по делото; необходимостта от специални знания, поради която е допусната, изслушана и приета СТЕ; сложността на мащабното съоръжение в областта на техническото и инфраструктурното изграждане; използването на термини в специфични области на науката; фактическа обремененост и правна сложност.

При анализ на сложността на спора, размера на матералния интерес, както и процесуалната активност на процесуалните представители на община Благоевград, касационният състав приема, че сумата от 10 000 лева адвокатско възнаграждение неправилно е възприета от АС гр. Благоевград като съответстваща им.

Безспорно в случая спорът има материален интерес, а съгласно нормата на чл. 78, ал. 5 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), приложима на основание чл. 144 АПК и с оглед направеното възражение за прекомерност, ако заплатеното от страната възнаграждение за адвокат е прекомерно съобразно действителната правна и фактическа сложност на делото, съдът може по искане на насрещната страна да присъди по-нисък размер на разноските в тази им част, но не по-малко от минимално определения размер съобразно чл. 36 от Закона за адвокатурата (ЗАдв). Размерът на адвокатското възнаграждение, по аргумент от чл. 36, ал. 2 ЗАдв, следва да бъде справедлив и обоснован, и не по-нисък от предвиденото в Наредба на Висшия адвокатски съвет (ВАдвС). Следователно законодателят е предвидил три отделни обстоятелства, които следва да бъдат съобразени при дефиниране на дължимия размер на адвокатско възнаграждение то трябва да е справедливо, обосновано и да съответства на предвидения в съответната наредба минимум. По последния критерий е налице произнасяне на Съда на Европейския съюз (СЕС/Съдът) Вж.: Решение на Съда (първи състав) от 23 ноември 2017 г. по Съединени дела С-427/16 и С-428/16 г., с което същият е приел, че чл. 101, § 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), във връзка с чл. 4, § 3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба, съгласно която съдът няма право да присъди разноски за възнаграждение в по-нисък от минималния размер, определен с наредба, приета от професионална организация на адвокатите като ВАдвС (България), би могла да ограничи конкуренцията в рамките на вътрешния пазар по смисъла на член 101, § 1 ДФЕС, като в тези случаи следва да се провери дали с оглед на конкретните условия за прилагането й такава правна уредба действително отговаря на легитимни цели и дали така наложените ограничения се свеждат до това, което е необходимо, за да се осигури изпълнението на тези легитимни цели. В случая легитимната цел на разпоредбата на чл. 36, ал. 2 ЗАдв е да се създадат гаранции за осигуряване на качествена адвокатска услуга, която да предлага подходяща защита на правата и интересите на страните в съдебното производство. Тази цел, с оглед препращането, се постига чрез приемане на Наредба 1/2004 г., която според изрично изложените мотиви към изменението и допълнението й с ДВ, бр. 88/04.11.2022 г., следва да осигури диференциран подход при определяне на минималното адвокатско възнаграждение при отделните дейности, който да доведе до справедливи житейски и правни резултати в съответствие с покупателната способност на населението и актуалната икономическа обстановка в Република България, както и да остойности по достоен и справедлив начин работата на адвоката. В Наредбата обаче, както е посочил и СЕС, липсват критерии, въз основа на които да се прецени дали действително разписаните размери са справедливи и обосновани, поради което според настоящата инстанция преследваната легитимна цел може да се постигне като съдът сам прецени кой размер е справедлив и обоснован по смисъла на чл. 36, ал. 2 ЗАдв, с оглед всички обстоятелства по делото, а не само спрямо материалния интерес, присъстващ като единствен ориентир в цитирания акт на ВАдвС. Материалният интерес на спора може да бъде индикация за степента на сложност на спора, но не би трябвало да се тълкува като единствен критерий за това. Съобразяването на всички други обстоятелства, характеризиращи делото, категорично обслужва по-добре интересите на страните, състоящи се в справедливо остойностяване на заплатеното от спечелилата страна. Впрочем със свое последващо Решение на Съда (втори състав) от 25 януари 2024 г. по Дело C-438/22 г. СЕС изрично е отрекъл споменатата в Решението на СЕС от 2017 г. легитимност на целите при прилагането на Наредбата и невъзможността на съда да присъжда по-ниски възнаграждения Вж. т. 2 от диспозитива на решението. СЕС е посочил, че тези обстоятелства разкриват достатъчна степен на вредност по отношение на конкуренцията, независимо от размера на материалния интерес, затова и е приел, че националният съд е длъжен да откаже да приложи тази национална правна уредба, включително когато предвидените в тази наредба минимални размери отразяват реалните пазарни цени на адвокатските услуги.

В случая, в действителност, както сочи и процесуалният представител на община Благоевград, специфичният предмет на спора, големият обем доказателствен материал, необходимостта от специални знания, сложността на мащабното съоръжение предмет на изпълнение по договора в областта на техническото и инфраструктурното изграждане; използването на термини в специфични области на науката обосновават извод за повишена фактическа обремененост и правна сложност на делото. От друга страна, броя съдебни заседания на първа инстанция, четири; процесуалната активност на адвоката, свързана с подготовка на делото с голям обем доказателствен материал, процесуална активност свързана с присъствие в съдебно заседание, формулиране на доказателствени искания, включително и искане за допускане и изслушване на СТЕ със специфичен предмет обосновават извод за справедлив и съответен на труда на адвоката на размера на адвокатското възнаграждение от заплатените 36 671 лв. Ето защо обжалваното определение на АС Благоевград в частта за разноските следва да се отмени и вместо него да се постанови друго, с което да се измени решение 1925/15.04.2025 година на Административен съд гр. Благоевград по адм.д. 827/2024 година в частта на разноските до размера на заплатените 36 671 лв. адвокатско възнаграждение за първа инстанция или в общ размер на 39371 (тридесет и девет хиляди триста седемдесет и един) лева.

По отношение размера на разноските за касационната инстанция:

Пред касационната инстанция е представен списък с разноски на община Благоевград за сумата от 37 326,16 лева заплатено адвокатско възнаграждение.

За да определи размера на адвокатското възнаграждение за касационна инстанция, което по аргумент от чл. 36, ал. 2 ЗАдв следва да бъде справедливо и обосновано, ВАС отново се ръководи от всички обстоятелства, посочени по-горе, свързани с конкретния обем и сложност на извършената от адвоката дейност, но този път за касационна инстанция. На тази инстанция е проведено едно съдебно заседание, не са събирани нови доказателства и изложените от процесуалния представител на общината съображения покриват вече представените такива пред първа инстанция. Предвид това съответстващ и справедлив за касационна инстанция е размер на адвокатското възнаграждение от 12 000 лева.

Предвид гореизложеното, и на основание чл. 221, ал.3 от АПК, чл. 221, ал.2 от АПК и чл. 221, ал.2 от АПК във връзка с чл. 236 от същия нормативен акт съставът на Върховния административен съд