Решение № 8158 от 25.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 4417/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Община Видин срещу Решение 279 от 11.03.2025 г. на Административен съд Видин по адм. дело 540/2024 г. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на Общината срещу Решение N-226 от 12.11.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програма "Околна среда" 2021 2027 г. (ПОС), с което на Община Видин е определена финансова корекция в размер на 10 % от стойността на допустимите разходи по Договор АО-02-15-356 от 18.08.2023 г. с изпълнител Българо-Австрийска консултантска компания АД, за нередност за нарушение на чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 195 и чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано по т. 11, б. "а" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.). Касационният жалбоподател Община Видин, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в противоречие с материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Обосновава подробни доводи в полза на защитната си теза и сочи, че противно на приетото от първоинстанционния съд, издаденият от УО на ПОС административен акт е постановен в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, тъй като не съдържа фактически и правни основания, обосноваващи издаването му. Сочи, че поставеното от възложителя изискване, експертът по Отоплителни системи да има извършени минимум 10 обследвания за енергийна ефективност, които са в обхват и ред на извършване по смисъла на Наредба Е-РД-01-1 от 22.01.2016 г. и/или Наредба Е-РД-04-02 от 16.12.2022 г., са съобразени със специфичните закони и нормативни актове, свързани с енергийната ефективност и одитите в България, доколкото разпоредбите на посочените наредби и задължително преминато обучение гарантират, че въпросният експерт притежава необходимата компетентност и квалификация, както и че е запознат с българските стандарти, методи и процедури за извършване на оценка на енергийните характеристики, които оказват пряко въздействие върху препоръчания уред. В допълнение на изложеното, касаторът сочи, че експертите работили в други държави, не са запознати със специфичните фактори, влияещи върху енергийната ефективност в България, което несъмнено би затруднило правилната оценка на сградите в района и допълва, че изчисленията за мощността на новите уреди за отопление, които заместват тези на дърва, следва да се правят от енергиен одитор, регистриран в Агенция за устойчиво енергийно развитие (АУЕР), като предложените експерти следва да притежават и пълна проектантска правоспособност, тъй като лицата притежаващи такава правоспособност притежават и опит, който допринася за по-точните и ефективни изчисления. Счита за неправилни и необосновани изводите на съда, че по начина, по който е поставено изискването към посочения експерт, същото необосновано ограничава участието на чуждестранните участници, и сочи, че в конкретния случай процесната обществена поръчка е обявена по реда на глава Двадесет и шеста от ЗОП Събиране на оферти с обява. Покана до определени лица която не е включена в разпоредбата на чл. 18, ал. 1 ЗОП, изчерпателно изброяваща видовете процедури и не се публикува в ОВ на ЕС. Обосновава изводи, че с поставените от възложителя изисквания към експерта се гарантира, че въпреки фокуса върху минимизирането на разходите (избор на оферта при възлагане най-ниска цена ), поръчката ще бъде изпълнена от квалифициран професионалист, който ще спазва техническите и нормативни стандарти. Счита, че дефинираните критерии за подбор са необходими за изпълнението на поръчката, като са съобразени с предмета, стойността, обема и сложността й. Не на последно място счита за неправилни изводите на съда, че ако Общината е спазвала изискването на закона, би могло в публичното състезание да участват и други участници и това да доведе до по-ефикасно разходване на предоставените от Съюза средства, тъй като при всички случаи неправомерното изискване за утежняващи доказателства на етап оферта, ограничава кръга на потенциалните кандидати и сочи, че само изпълнители с подходящи квалификации и опит ще намалят риска от некомпетентно изпълнение и определяне на последващи корекции или прекратяване на договора, тъй като експертите ще действат професионално и етично, като се избягват потенциални конфликти на интереси или опити за злоупотреби. Прави искане решението да бъде отменено. Претендира присъждане на разноски за двете съдебни инстанции и прави възражение за прекомерност на претендираните от ответника разноски над установените минимални размери. Ответникът по касационната жалба ръководителят на УО на ПОС, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Прави искане съдът да остави в сила обжалваното решение. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представлява се от юрисконсулт Й. Тодоров. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. За да постанови съдебния си акт съдът е приел за установена следната фактическа обстановка: На 25.04.2024 г. между УО на ПОС и Община Видин е сключен Административен договор Д-34-42 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в максимален размер до 23 452 193, 46 лева, по процедура BG16 FFPR002-5. 001 За по-чист въздух! , по приоритет 5 Въздух на Програма Околна среда 2021-2027 г., за изпълнение на Проект BG16 FFPR002-5. 001-0016 За по-чист въздух в Община Видин . На 19.07.2023 г., кметът на Община Видин е обявил открита процедура за възлагане на обществена поръчка чрез събиране на оферти с предмет: Избор на изпълнител за дейности за подготовка на проектно предложение на Община Видин по процедура BG16 FFPR002-5. 001 За по-чист въздух! . В Раздел III.1.3) Технически и професионални способности , от обявлението на процесната обществена поръчка, възложителят е поставил изискване изпълнителят да разполага с екип за изпълнение, който включва 4 квалифицирани експерти, които да отговарят на следните минимални изисквания във връзка с образование, квалификация, общ и специфичен професионален опит: Експерт 2 Експерт Отоплителни системи с: Образование и квалификация: Висше образование, образователна квалификационна степен бакалавър" или еквивалентна или по-висока, с придобита специалност в област на висше образование Технически науки , професионално направление Машинно инженерство съгласно Класификатор на областите на висше образование и професионалните направления приет с ПМС 125/2002 г., специалност Топлотехника или еквивалентна специалност (вкл. и за чуждестранни експерти и/или експерти, с придобита в чужбина специалност); Общ професионален опит: 3 (три) години; Специфичен професионален опит: Извършени минимум 10 (десет) обследвания за енергийна ефективност на сгради по смисъла на Наредба Е-РД-04-1 от 22.01.2016 г. за обследване за енергийна ефективност, сертифициране и оценка на енергийните спестявания на сгради, и/или Наредба Е-РД-04-2 от 16.12.2022 г. за обследване за енергийна ефективност, сертифициране и оценка на енергийните спестявания на сгради, и притежание на пълна проектантска правоспособност. На 18.08.2023 г. между Общината и Българо-Австрийска консултантска компания АД е сключен Договор АО-02-15-356, с предмет: Избор на изпълнител за дейности за подготовка на проектно предложение на Община Видин по процедура BG16 FFPR002-5. 001 За по-чист въздух! , на стойност 49 000,00 лв. без ДДС, съответно 58 800, 00 лв. с ДДС. На 14.10.2024 г. Община Видин е уведомена за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. На 28.10.2024 г. Общината е представила възражение. На 12.11.2024 г. с Решение N-226, ръководителят на УО на ПОС е определил на Община Видин финансова корекция в размер на 10 % от стойността на допустимите разходи, финансирани със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) по Договор АО-02-15-356 от 18.08.2023 г. с изпълнител Българо-Австрийска консултантска компания АД, за нередност за нарушение на чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 195 и чл. 2, ал. 2 ЗОП, квалифицирано по т. 11, б. "а" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Компетентността на издателя на решението е доказана с представената в съдебното производство Заповед РД-772 от 02.09.2024 г. на министъра на околната среда и водите, с която издателят на акта е определен за ръководител на Управляващия орган на Програма "Околна среда" 2021 2027 г. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон и неговата цел. Анализирайки фактите по делото и относимата нормативна уредба първоинстанционният съд е приел, че от страна на възложителя е поставен ограничителен критерий за подбор по отношение на чуждестранните участници, тъй като от последния е поставено изискване за специфичен професионален опит единствено спрямо българската нормативна уредба - Наредба Е-РД-04-1 от 22.01.2016 г. и Наредба Е-РД-04-2 от 16.12.2022 г. като по начина, по който същото е формулирано, не е предоставена възможност за участие на чуждестранни лица притежаващи еквивалентен специфичен опит. Първоинстанционният съд е обосновал подробни изводи, че предвид предмета на процесната обществена поръчка и дейностите включени в нея, се касае само за изготвяне на проектно предложение на Община Видин, а не за същинско обследване на енергийната ефективност на сгради находящи се в общината, предвид което е приел за правилни изводите на административния орган, че чрез поставените изисквания, необосновано от една страна се ограничава участието на чуждестранните участници, тъй като не е предвидено представянето на еквивалентен специфичен опит, а от друга се ограничават потенциалните участници, да предложат експерт Отоплителни системи , притежаващ ограничена проектантска правоспособност. Приел е за ирелевантни доводите на Общината, че чрез поставените изисквания към посочения експерт, ще се гарантира качественото и експертно извършване на предвидените дейности от лице, запознато със спецификите на климата и сградите в страната, тъй като предмета на процесната обществена поръчка, включва дейности по подготовка на проектно предложение, а не такива по същинско енергийно обследване, предвид което е приел, че изискванията към експерта Отоплителни системи , са прекомерни и неотносими към предмета на процесната обществена поръчка. Приел е за правилни изводите и констатациите на административния орган, че от Общината са извършени посочените в акта нарушения и същите правилно са квалифицирани като нередност по т. 11, б. "а" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата и за тях правилно е определен размерът на финансовата корекция. С тези мотиви съдът е счел акта за законосъобразен и е отхвърлил жалбата. Решението е правилно като краен резултат. Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост са свързани с преценката на съда относно установеното от административния орган нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за което е определена финансова корекция. По отношение на първото нарушение, касаещо изискването за притежаван от експерта Отоплителни системи специфичен опит изразяващ се в извършени минимум 10 (десет) обследвания за енергийна ефективност на сгради по смисъла на Наредба Е-РД-04-1 от 22.01.2016 г. за обследване за енергийна ефективност, сертифициране и оценка на енергийните спестявания на сгради, и/или Наредба Е-РД-04-2 от 16.12.2022 г. за обследване за енергийна ефективност, сертифициране и оценка на енергийните спестявания на сгради, административният орган е направил следните изводи: Изискването за извършени минимум 10 на брой енергийни обследвания по смисъла на Наредбата, както и липсата на възможност за деклариране на специфичен опит при условията на еквивалентен нормативен акт за чуждестранните икономически оператори на практика води до задължение всеки участник в обществената поръчка да разполага с експерт, който да е вписан в публичния регистър по чл. 44, ал. 1 от Закона за енергийната ефективност (ЗЕЕ) към етапа на подаване на оферти. Доколкото предметът на поръчката включва изпълнение на дейности за подготовка на проектно предложение, които са предварителни, а не същинско енергийно обследване, то заложеното изискване е прекомерно, несъобразено с предмета на поръчката и оказва възпиращ участието ефект. От направените от административния орган констатации, не става ясно в какво точно се изразява твърдяното за осъществено от Община Видин, нарушение, дали органът счита, че поставеното изискване е ограничително по отношение на чуждестранните участници или е ограничително по отношение на всички потенциални участници, тъй като касае изискване за вписване в регистъра по чл. 44, ал. 1 ЗЕЕ към момента на подаване на офертите, или пък нарушението се изразява в това, че към участниците от възложителя е поставено изискване за извършени минимум 10 (десет) обследвания за енергийна ефективност на сгради по смисъла на Наредба Е-РД-04-1 от 22.01.2016 г. и Наредба Е-РД-04-2 от 16.12.2022 г., което е прекомерно и несъобразено с предмета на поръчката. Липсата на конкретно посочено от органа нарушение, прави оспорения акт в тази част незаконосъобразен. Това прави неправилен и извода на първоинстанционния съд за осъществена от касатора нередност чрез посоченото от органа нарушение на чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 195 и чл. 2, ал. 2 ЗОП. По отношение на второто констатирано в акта нарушение, касаещо изискването за притежавана от експерта Отоплителни системи , пълна проектантска правоспособност, административният орган е обосновал подробни изводи, че същото е незаконосъобразно, тъй като в предмета на процесната обществена поръчка, не е предвидена конкретна дейност по проектиране, нито дейности по енергийно обследване, а само такива по подготовка на проектно предложение. Приел е също, че дори предметът на поръчката да включваше извършването на същинско енергийно обследване, то нито в ЗЕЕ, нито в Наредба Е-РД-04-2 от 16.12.2022 г., се съдържа задължение тези дейности да бъдат извършени от проектанти и то с ППП, предвид което е счел, че изискването се явява прекомерно и несъобразено с предмета и сложността на поръчката, имащо ограничителен ефект по отношение на потенциално заинтересованите от участие икономически оператори. Тези изводи са правилни. Разпоредбата на чл. 2, ал. 2 ЗОП забранява на възложителите при възлагането на обществени поръчки да ограничават конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка. Според чл. 59, ал. 2 ЗОП, възложителите могат да използват спрямо кандидатите или участниците само критериите за подбор по този закон, които са необходими за установяване на възможността им да изпълнят поръчката. Поставените критерии трябва да са съобразени с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката. Следователно, дали включването на спорното изискване представлява нарушение на посочените разпоредби ще зависи на първо място от това доколко то е свързано с предмета на поръчката, на второ място дали то е необходимо за установяване възможността на кандидатите да я изпълнят и на трето дали се явява обосновано и пропорционално с оглед предмета на поръчката. В този смисъл е т. 1 от диспозитива на решение от 31.03.2022 г. по дело C-195/21, в което СЕС приема, че чл. 58, § 1 и § 4 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки трябва да се тълкува в смисъл, че допуска възможността в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка възлагащият орган да наложи като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет. В т. 48 от мотивите към решението се приема, че в съответствие с член 58, параграф 1, втора алинея от тази директива възлагащият орган може да налага на икономическите оператори като изисквания за участие само критериите, посочени в член 58, параграфи 2, 3 и 4 от Директивата, отнасящи се съответно до годността за упражняване на професионалната дейност, до икономическото и финансовото състояние, както и до техническите и професионалните способности. По-нататък посочените изисквания трябва да са ограничени само до тези, които са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има както правните и финансовите възможности, така и техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка. Освен това всички тези изисквания трябва да са пропорционални на предмета на поръчката и да са свързани с него. В т. 50 от изрично се приема, че възлагащият орган е в състояние най-добре да прецени собствените си нужди, поради което законодателят на Съюза му е предоставил широко право на преценка при определянето на критериите за подбор, както личи по-специално от многократната употреба на глагола "мога" в член 58 от Директива 2014/24. Така, в съответствие с параграф 1 на този член, възлагащият орган разполага с известна свобода, за да определи кои изисквания за участие в процедура за възлагане на поръчка счита за пропорционални на предмета на поръчката и свързани с него, и за необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има както правните и финансовите възможности, така и техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка. По-конкретно съгласно параграф 4 от посочения член възлагащият орган преценява свободно изискванията за участие, които от негова гледна точка са необходими, за да се гарантира по-специално изпълнението на поръчката със стандарт за качество, който той счита за подходящ. Както правилно е приел и първоинстанционният съд предмет на процесната обществена поръчка е Избор на изпълнител за дейности по подготовка на проектно предложение на Община Видин по процедура BG16FFPR002-5.001 За по-чист въздух! . Изрично в т. 2 Обхват на обществената поръчка , в под т. 2.1 Предмет, цели и резултати от обществената поръчка от Техническата спецификация е посочено, че целта на поръчката е да се избере изпълнител, който да предостави консултантски услуги на община Видин за: 1) Изготвяне на механизъм за подмяна на отоплителните устройства на твърдо гориво с екологични алтернативи и за 2) Определяне на целевите стойности на индикаторите по процедурата. Дейностите които следва да бъдат извършени от избрания изпълнител, включват подготовка за набиране на заявления, в това число изготвяне на образци на документи за кандидатстване - заявление/опростена апликационна форма, декларации и други; разработване на онлайн калкулатор или друг подходящ онлайн достъпен инструмент за изчисляване на най-подходящата отоплителна алтернатива за едно жилище, с цел подпомагане вземането на решение от домакинствата, желаещи да подадат заявление за подмяна на отоплителни уреди на твърдо гориво с екологични алтернативи. Механизмът следва да опише дейностите, свързани със създаване на организация и процедури за набиране на заявления от крайните получатели, оказване на съдействие за попълване и подаване на изискуемите документи (включително посещения на място по домовете, консултиране и заснемане на топлоуреда на твърдо гориво), както и изчисляване на целевите стойности на индикаторите свързани с броя на ползвателите в отделните домакинства, реалното потребление и емисии и постигнатите резултати в следствие на използване на новите отоплителни уреди. Предвид изложеното може да се направи извод, че поставеното от възложителя изискване не е продиктувано от предмета, обема, стойността и сложността на поръчката, тъй като от експерта отоплителни системи следва единствено да се разработи проект на проектно предложение, а не да се извършва проектантска дейност, за която, според закона, се изисква наличието на пълна проектантска правоспособност. В настоящия случай не може да се приеме, че по своята същност предметът на обществената поръчка се отличава с някаква изключителна специфика, нито със значителна сложност от гледна точка на предвидените за изпълнение дейности в нея. Правилни са изводите УО, възприети и от първоинстанционния съд, че изискването е завишено и не е съобразено със сложността на поръчката, доколкото в нея не се изисква извършване на специфични дейности, като същото необосновано ограничава потенциалните участници, които могат да предложат лице за съответната длъжност, което обаче не притежава изискуемата от възложителя пълна проектантска правоспособност. Горното прави правилен извода на органа за осъществено нарушение на чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 195 и чл. 2, ал. 2 ЗОП, което правилно е квалифицирано като нередност по т. 11, б. "а" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата и за него правилно е определена финансовата корекция в размер на 10 %. Установената незаконосъобразност на акта в частта, по отношение на първото прието за осъществено нарушение на чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 195 и чл. 2, ал. 2 ЗОП, не се отразява на крайния извод за законосъобразност на основанието за определяне на финансовата корекция. Правилно са определени размерът и основата на финансовата корекция. По изложените съображения доводите на касатора за неправилност на съдебното решение са неоснователни. Като е обосновал извод за законосъобразност на оспореното решение на ръководителя на УО на ПОС и е отхвърлил жалбата на Община Видин, първоинстанционният съд е постановил правилно като краен резултат решение, което следва да бъде оставено в сила. С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143 АПК съдът следва да осъди касатора Община Видин, да заплати на Министерството на околната среда и водите юридическото лице, в чиято структура е органът ответник, претендираните по делото разноски за юрисконсултско възнаграждение, размерът на което съдът определя на 100, 00 лв. на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ (в редакцията преди изм. ДВ бр. 53 от 2025 г., в сила от 1.10.2025 г.). Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд