Решение № 9261 от 9.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7044/2018 г.

Решение № 9261 от 9.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7044/2018 г., III о., докладчик съдията Албена Радославова Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба, подадена от Д. Укалска в качеството й на председател на Комисията по чл. 23 от Закона за народните читалища Кюстендил, назначена със заповед № РД-00-236 от 27.03.2017 г. на кмета на община Кюстендил, срещу Решение № 47 от 12.03.2018 г., постановено по адм. д. № 120/2017 г. по описа на Административен съд - Кюстендил. Касаторът твърди недопустимост, евентуално – неправилност на съдебното решение като постановено противоречие с материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 2 АПК. Иска обезсилване на съдебното решение, алтернативно – отмяната му като неправилно и постановяване на друго решение по съществото на спора, с което ВАС да отхвърли като неоснователна жалбата на НЧ "Зора – Кюстендил 2003 срещу т. 3 от Решение, прието с Протокол от 19.04.2017 г., на Комисията по чл. 23 от ЗНЧ, назначена със Заповед № РД-00-236 от 27.03.2017 г. на кмета на община Кюстендил, с което е извършено разпределение на държавната субсидия за 2017 г. между читалищата на територията на община Кюстендил, представляващо Приложение № 2 към този протокол. Касаторът, Комисията по чл. 23 от Закона за народните читалище, редовно призован, не се представлява. От същия чрез председателя на Комисията са депозирани писмен бележки с подробно развити в тях съображения за основателност на касационната жалба, съответно – за недопустимост или, евентуално, неоснователност на атакувания с нея съдебен акт. Ответникът, Народно читалище /НЧ/ "Зора – Кюстендил 2003"- гр. Кюстендил, редовно призован, се представлява от председателя на читалището И. Сапунджиев и от адв. Ангелов, които оспорват касационната жалба, а по същество твърдят правилност на атакуваното с нея съдебно решение. Претендират разноски. Ответниците, НЧ "Братство 1869" -гр. Кюстендил, НЧ "Пробуда 1919"- с. Копиловци, НЧ "Васил Левски 1918" -с. Васил Левски, НЧ "Просвета 1920" -с. Граница, НЧ "Светлина 1871"- с. Соволяно, НЧ "Владимир Димитров Майстора 1919"- с. Шишковци, НЧ "Славчо Темкин 1911" -с. Драговищица, НЧ "Христо Ботев 1920"- с. Таваличево, НЧ "Просвета 1922"- с. Слокощица, НЧ "Светлина 1913" -с. Раждавица, НЧ "Димитър Каляшки 1920"- с. Жиленци, НЧ "Отец Паисий 1936"- с. Гърляно, НЧ "Просвета 1921"- с. Гюешево, НЧ "Искра 1935"- с. Нови Чифлик, НЧ "Светлина 1956"- с. Катрище, НЧ "Петко Р. Славейков 1922"- с. Лозно, НЧ "Надежда 1997"- гр. Кюстендил, НЧ "Отец Паисий 1928"- с. Багренци, НЧ "Просвета 1927" -с. Грамаждано, НЧ "Пробуда 1928" -с. Жабокрът, НЧ "Асклепион 1998"- гр. Кюстендил, НЧ "Христо Ботев 1925"- с. Горановци, НЧ "Светлина 1922"- с. Коняво, НЧ "Пробуда 1961"- гр. Кюстендил, НЧ "Васил Левски 1965"- гр. Кюстендил, НЧ "Съгласие 2007" - с. Жабокрът, НЧ "Пауталия 2008"- гр. Кюстендил, НЧ "Христо Ботев 1955"- с. Лелинци, НЧ "Спасовица 2008"- с. Николичевци, НЧ "Генерал Владимир Заимов 2013"- гр. Кюстендил, НЧ "Христо Ботев 1948"- с. Пиперков Чифлик, НЧ "Просвета 1988"- с. Гирчевци, НЧ "Димитър Пешев 2014" -гр. Кюстендил, НЧ "Стоян Лудев 1920"- с. Скриняно, НЧ "Ильо Войвода 1965"- гр. Кюстендил, НЧ "Зора 1948"- с. Ябълково, НЧ "Добрина 2015"- гр. Кюстендил, НЧ "Възраждане 1925"- с. Богослов, НЧ "Искра 1975"- гр. Кюстендил, НЧ "Светило 1931" - с. Горна Гращица и НЧ "Кирил и Методий 1927" - с. Долно село, редовно призовани, не изпращат представител и не депозират писмени бележки по същество. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд - III отделение, като взе предвид доводите на страните и извърши преценка на доказателствата по делото, намира касационната жалба за допустима като предявена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен. Разгледана по същество, същата е неоснователна по следните съображения: С обжалваното решение Административен съд – Кюстендил е отменил като незаконосъобразно Решението по т. 3 от Протокол от 19.04.2017 г. на Комисията по чл. 23, ал. 1 от Закона за народните читалища, назначена със заповед № РД-00-236 от 27.03.2017 г. на кмета на община Кюстендил, с което е извършено разпределение на държавната субсидия за 2017 г. между читалищата на територията на община Кюстендил, представляващо Приложение № 2 към Протокола. За да стигне до този правен резултат, АС- Кюстендил, след подробно обсъждане на събраните по делото доказателства и доводите на страните – поотделно и в тяхната цялост, е стигнал до извод за допустимост, но неоснователност на подадената жалба. Съдът е приел, че оспорваният административен акт е издаден от компетентен орган – Комисията по чл. 23 от Закона за народните читалища, назначена със заповед № РД-00-236 от 27.03.2017 г. на Кмета на община Кюстендил, в която са включени представители на всичките 42 читалища на територията на община Кюстендил и един представител на община Кюстендил, която е оправомощена по закон да извърши разпределение на държавната и общинска субсидия за 2017 година между читалищата в общината. Макар обжалваното решение да е прието на редовно проведено заседание на Комисията, същото е незаконосъобразно като прието при съществени нарушения на изискването за форма, реквизити и мотивираност по смисъла на чл. 59, ал. 2 от АПК. АС- Кюстендил е приел, че Комисията е възприела разпределението на държавната субсидия по отделни читалища, извършено от служител на общината, без наличието на ясен и точен механизъм за оценяване на критериите в таблицата - Приложение № 5 към протокола. Съдът е установил от изказванията на членовете на Комисията и отговора на представителя на общината, че липсва каквато и да било яснота относно обстоятелството как и по какви критерии конкретните 67 субсидирани бройки /вкл. и 2 допълнителни/ са разпределени само между 7 читалища и защо конкретно за жалбоподателя, НЧ "Зора – Кюстендил 2003"-гр. Кюстендил, не са разпределени субсидирани бройки въпреки наличието на доказателства, че читалището е извършвало дейност, видно от подадените от него положителни данни в таблицата Пр. № 5, отчета за изразходвани средства през предходната година, отчета за множество проведени мероприятия през предходната година и планът за заложени мероприятия през 2017 г. Съдът е стигнал до извода, че, освен липсата на действителни фактически основания и обосновка за приемане на конкретното разпределение на субсидиите за читалищата в обжалвания административен акт, такива фактически основания не са изложени и в който и да било от подготвителните документи от административната преписка по приемането му- заповедта на кмета за конституиране на Комисията, Вътрешните правила за работа на Комисията и /или отчетите на останалите читалища. АС е приел, че липсата на ясни и прозрачни правила за разпределение на държавната субсидия е довела до неяснота относно причините, поради които жалбоподателят НЧ "Зора – Кюстендил 2003"- гр. Кюстендил е лишен от държавна субсидия. Приел е още, че с въвеждането на таблица Приложение № 5 очевиден се явява стремежът на органа да преодолее порока във формата на акта при предходните разпределения на държавната субсидия през 2015 г. и 2016 г., но тази таблица сама по себе си не съдържа механизъм за оценяване и степенуване на въведените в нея критерии за оценяване, поради което порокът във формата не е отстранен и при разпределението на средствата през процесната 2017 г. В тази връзка АС Кюстендил е направил извод, че нарушението на формата води до нарушение и на материалния закон при вземане на решението и че липсата на надлежни фактически мотиви на органа при приемане на обжалваемия акт не позволява извършване на преценка от съда за спазване на целта на закона по чл. 4, ал. 2 от АПК и принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК във връзка с предмета на съдебна проверка по чл. 169 от АПК. По делото е изслушана и приета и съдебно-икономическа експертиза. АС Кюстендил е споделил заключението на вещото лице за това, че допълнителните субсидирани бройки за едно читалище през предходната година представляват основни бройки за следващата, но не и заключението му, че тези субсидирани бройки са основни за същото читалище. В тази връзка съдът е заключил, че субсидията се определя в обща бройка от Министерство на културата за съответната община и е предмет на общо разпределяне между читалищата по установени критерии за всяка календарна година, без да се взимат предвид разпределените субсидирани бройки от предходната година. Размерът на средствата от държавния бюджет се определя ежегодно, като всяка година назначената от кмета Комисия има право да определя нова методика, нови показатели и критерии за разпределение. Съдът е приел, че след като държавният и общински бюджети се определят ежегодно и от тях се заделят всяка година средства за читалищна дейност, то логично и законосъобразно е всяка година по нов начин да се разпределят и определените за съответната община средства между читалищата, като именно в това се изразява оперативната самостоятелност на Комисията по чл. 23, ал. 1 от ЗНЧ и тя следва да разпределя средствата, а не да ги преразпределя спрямо утвърдените субсидирани бройки от предходната година. По тези съображения АС- Кюстендил е отменил оспорваното Решение по т. 3 от Протокол от 19.04.2017 г. на Комисията по чл. 23, ал. 1 от ЗНЧ, назначена със заповед № РД-00-236 от 27.03.2017 г. на кмета на община Кюстендил, с което е извършено разпределение на държавната субсидия за 2017 г. между читалищата на територията на община Кюстендил, представляващо Приложение № 2 към Протокола. Съдебното решение е валидно, допустимо и правилно. Неоснователни са развитите в касационната жалба доводи за недопустимост на съдебното решение като постановено по жалба, предявена от лице без право на жалба. Жалбата срещу първоначалния акт е предявена от надлежен правен субект по см. на чл. 147, ал. 1 от АПК – народно читалище на територията на община –Кюстендил чрез надлежния му представител. Обстоятелството, че представляващият читалището-жалбоподател е представлявал същото и като член на Комисията по чл. 23 от ЗНЧ не означава, че решението на Комисията е обжалвано от член на същата в качеството му на физическо лице, както неоснователно твърди касационният жалбоподател. Неоснователни са и твърденията на касационния жалбоподател за неправилност на атакуваното съдебно решение. Съгласно разпоредбата на чл. 136, ал. 1 от Конституцията на Република България общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. Като част от единната държавна власт местното самоуправление осъществява държавно-властнически правомощия в рамките на съответната територия и определения кръг обществени отношения от местно значение. Именно правото и реалната възможност на населението да решава самостоятелно въпросите от местно значение, свързани пряко с неговите потребности и предоставени в неговата компетентност от законодателя, е смисълът на местното самоуправление - чл. 17 Закона за местното самоуправление и местната администрация. Такова е съдържанието на понятието местно самоуправление, дадено и от Европейската харта за местното самоуправление, приета от Съвета на Европа, ратифицирана със закон (Държавен вестник, бр. 28 от 28.03.1995 г., обнародвана в Държавен вестник, бр. 46 от 6.06.2000 г.). Съгласно чл. 3, т. 1 на Хартата за местното самоуправление е правото и реалната възможност за местните общности да регулират и да управляват в рамките на закона, на тяхна отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела. Конституционният съд, в решение № 9 от 21.09.2000 г., постановено по конституционно дело № 6/2000 г. относно тълкуването на чл. 141 от Конституцията, сочи, че обхватът на правомощията на общините "трябва да бъде максимално широк, а начините за тяхното упражняване - изградени върху идеята за широка автономия в рамките на собствения периметър на компетентност, съчетана с наличието на средства за осъществяването им". Съгласно нормата на чл. 23, ал. 1 от Закона за народните читалища предвидените по държавния и общинския бюджет средства за читалищна дейност се разпределят между читалищата от комисия с участието на представител на съответната община, на всяко читалище от общината и се предоставят на читалищата за самостоятелно управление, т. е. Комисията действа в условията на оперативна самостоятелност, изразяваща се в предоставената от закона възможност за извършване на преценка по отношение начина на разпределение на субсидията между читалищата, разположение на територията на съответната община, като целесъобразността на взетото решение не подлежи на контрол от съда. Това обаче не означава, че разпределението на средствата трябва да става произволно, без определени правила и предварително установени или зададени критерии. Липсата на ясни и прозрачни правила е довела до неяснота относно причините, поради които Народно читалище "Зора – Кюстендил 2003" е било лишено от държавна субсидия, а също и до неяснота относно това какви са били основанията за предоставяне на субсидия на останалите читалища, които от своя страна също не покривали всички изисквания на приетите Вътрешни правила, и съответно не са били лишени от нея. Изработването на общо формулирани "вътрешни правила" не променя извода за необоснованост на обжалвания акт. В тази връзка правилен е изводът на АС Кюстендил, че Комисията е възприела разпределението на държавната субсидия по отделни читалища, извършено от служител на общината без ясен и точен механизъм за оценяване на критериите в таблицата Приложение № 5 към протокола, като същата сама по себе си не е носител на механизъм за оценяване и степенуване на въведените в нея критерии за оценяване, поради което порокът във формата не е отстранен. В този смисъл съдът правилно и обосновано е приел, че макар и да е приет от компетентен административен орган, в кръга на предоставените му от закона правомощия, оспорения административен акт не отговаря на изискването за форма, тъй като в него не са посочени фактическите основания за издаването му. Липсата на мотиви е достатъчно, за да бъде отменено решението, без да се разглеждат останалите възражения по същество. Настоящата касационна инстанция споделя изцяло фактическите и правни изводи на административния съд, които не намира за необходимо да приповтаря. Като мотивира настоящото решение, позовавайки се на правомощието си по чл. 221, ал. 2, изр. последно от АПК, препращайки към мотивите на първоинстанционният съд, ВАС, трето отделение намира касационната жалба за неоснователна, а съдебното решение –за правилно, поради което същото следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода от спора, своевременно направеното от процесуалния представител на ответника НЧ "Зора – Кюстендил 2003" искане за присъждане на съдебни разноски, както и своевременно направеното от страна на касатора възражение за прекомерност на същите по см. на чл. 78, ал. 5 от ГПК, настоящият съдебен състав на ВАС, трето отделение намира, че Комисията по чл. 23 Закона за народните читалища Кюстендил на основание чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения следва да бъде осъдена да заплати на НЧ "Зора – Кюстендил 2003" сумата от 500 (петстотин) лв. съдебни разноски за касационната инстанция. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, трето отделение