Решение № 3288 от 4.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3535/2019 г.

Решение № 3288 от 4.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3535/2019 г., V о., докладчик съдията Мария Николова Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалби на ЕТ "Зоров-91- Д. Зоров", "Н. П. К." ЕООД, "С.-плод" ООД, "Млечни продукти Т." ЕООД, "Чех-Й. Новосад" ООД срещу изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко" (Наредбата), приета с Постановление на Министерски съвет (ПМС) № 251/2016 г., прието с Постановление № 32 на Министерския съвет от 22.02.2019 година (ПМС № 32/2019 г.), обнародвано в ДВ бр. 18 от 01.03.2019 г., изм. бр. 19 от 05.03.2019 г., в сила от 05.03.2019 г. и Постановление № 38 на Министерския съвет от 01.03.2019 г. за изменение на ПМС № 32/2019 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко" (ПМС № 38/2019 г). В жалбите на ЕТ "Зоров-91- Д. Зоров", "Млечни продукти Т." ЕООД и "Чех-Й. Новосад" ООД се посочва, че са налице нарушения на процедурата по издаване на ПМС № 32/2019 г. и ПМС № 38/2019 г., уредена в Закона за нормативните актове (ЗНА) и АПК. Твърди се, че е налице нарушение на чл. 18 а, във връзка с глава Втора и глава Трета от ЗНА. При изработване на проекта е извършена частична предварителна оценка на въздействието, а е следвало да бъде извършена цялостна такава, с оглед обществените отношения, които се регулират с постановлението. Твърди се, че в нарушение на чл. 26 ЗНА предоставеният на гражданите и юридическите лица срок за предложения и становища е бил по-кратък от 30 дни. Сочи се, че намаляването на срока за предложения и становища определен в чл. 26, ал. 4 ЗНА не е подробно мотивирано, а изложените мотиви не представляват изключителен случай по смисъла на чл. 26, ал. 4 ЗНА. Липсват обявени мотиви на вносителя на проекта – Министерството на земеделието, храните и горите (МЗХГ). Липсват и данни за реално извършено съгласуване с органите, чиито правомощия са свързани с предмета на регулиране на предлагания акт или които са задължени да го прилагат – не е съгласуван с Националното сдружение на общините в Р. Б., липсва и становище на министъра на финансите, който да даде заключение за ефекта на измененията – нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА. Твърди се, че оспорваните актове не са приети от компетентния орган по надлежния ред, поради допуснато съществено процесуално нарушение и нарушение на материалния закон, което обуславяло нищожност, тъй като текстовете залегнали в обнародвания подзаконов нормативен акт, никога не са били обсъждани, внасяни за разглеждане и приемани от МС. В тази връзка е посочено, че в Портала за обществени консултации е публикуван проект на изменението на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко" приет с ПМС 32/2019 г., в който не фигурират текстовете на чл. 13а, чл. 13б, чл. 13в, чл. 13 г, които са част от измененията на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко" при обнародването й, но те реално не са били обсъждани и внасяни за разглеждане пред МС и не са приети от него по съответния ред, поради което са нищожни. В публикувания в Портала за обществени консултации проект не се съдържали и други текстове на разпоредби, които са обнародвани - § 2 до § 16 са със съвсем друго съдържание в сравнение с обнародваното. В нарушение на чл. 77 АПК не са обсъдени конкретните възражения и предложения на Асоциацията на млекопреработвателите. Излагат се и съображения, че ПМС 38/2019 г. е нищожно поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила – обнародвано е без да е проведена процедурата по ЗНА за подготовка и приемане на същото – не е извършена предварителна оценка на въздействието, не е имало обществени консултации, проектът, който е бил обнародван, никога не е публикуван в Портала за обществени консултации и обсъждан в заседание от 27.02.2019 г. на МС. С. се, че към момента на приемането на ПМС № 38/2019 г., ПМС 32/2019 г. не е било обнародвано, което означава, че към момента на изменението не е имало действащ акт, който да се изменя, което е нарушение на административнопроизводствените правила. Излагат се и подробни съображения за противоречие на ПМС 32/2019 г. и ПМС 38/2019 г. с европейското законодателство и националните мерки за прилагането му. Твърди се, че ПМС 32/2019 г. пряко противоречи на разпоредби в Г. II, Раздел I Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007 (Регламент (ЕС) № 1308/2013), тъй като създадените с § 8 текстове на Наредбата противоречат на Националната стратегия за прилагането на схема за предлагане на плодове, зеленчуци, мляко и млечни продукти в детските градини и училищата в Р. Б. от учебната 2017/2018 до учебната 2022/2023 година, със Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), доколкото ПМС 32/2019 г. създава обвързана компетентност за изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" да издаде акт за одобрение съобразно избора на заявител, направен от директора на училище, но без да може да упражнява контрол върху същия. Твърдят, че § 7 противоречи на чл. 23, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1308/2013. Считат, че ПМС 38/2019 г. противоречи на целите на Регламент (ЕС) № 1308/2013 и на Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), тъй като не отчита, че лицата получили актове за одобрение преди приемането му са направили значителни инвестиции. Счита, че ПМС 32/2019 г. и ПМС 38/2019 г. въвеждат политика на дискриминация по смисъла на чл. 4 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗД) по признак лично положение, както и са немотивирани, т. е. фактически необосновани. Молят оспорваните актове да бъдат обявени за нищожни, алтернативно да бъдат отменени. Претендират се разноски. Всеки един от тези жалбоподатели се представлява от адв. Владимирова и адв. Тодоров. С общата си жалба "Н. П. К." ЕООД и "С.-плод" ООД обжалват само § 23, ал. 2 от ПМС № 38/2019 г. Твърди се, че е нарушена разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА – проектът на постановлението не е обявен, липсват мотиви и съответно доклада на вносителя. Молят оспорваното постановление да се отмени. Не се претендират разноски. Със самостоятелна жалба "Н. П. К." ЕООД оспорва изцяло ПМС № 32/2019 г., като твърди, че същото е незаконосъобразно поради противоречието му с текстовете на чл. 23, параграф 11 от Регламент (ЕС) № 1308/2013. Сочи, че с измененията в чл. 13 от Наредбата се отнема приоритета на местните производители при определяне на доставчици по определените от Наредбата схеми. Твърди, че с ПМС се изключват конкретни изисквания и критерии за класиране, на които трябва да отговарят заявителите. Моли оспорваното постановление да се отмени. Не претендира разноски. Ответникът – Министерски съвет на Р. Б. оспорва жалбите като неоснователни и недоказани. В писмено становище излага подробни съображения относно законосъобразността на ПМС № 32/3019 г. Моли жалбите да бъдат отхвърлени. Претендира юрисконсултско възнаграждение. МС се представлява от юрк. Джурин. При условията на чл. 189, ал. 2 АПК по делото е допуснато встъпване като ответници на страната на административния орган на "Рудес" ЕООД, "Л. К. 08" ООД, "М-ВИ ФРУКТ" ЕООД, "Дойчев - МТВ" ЕООД, "Сибота" ЕООД, "Анастасов 2" ООД и "Шогун" ЕООД. Същите оспорват жалбите по съображения изложени в писмени бележки и с. з. Молят жалбите срещу ПМС № 32 да се отхвърлят. Претендират разноски. Всички встъпили страни се представляват от адв. Пешева. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост на жалбите. По същество излага съображения за частична основателност на жалбите – само по отношение на ПМС № 38. Върховният административен съд, състав на пето отделение, за да се произнесе, взе предвид следното: Съгласно чл. 6 ЗНА Министерският съвет издава постановления: 1) когато приема правилници, наредби или инструкции; 2) когато урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност. Постановлението, с което се приемат правилници, наредби или инструкции или техните изменения е формата за изразяване на волеизявлението на колегиалния орган, поради което подзаконовия нормативен акт, който следва да подлежи на оспорване е самата наредба, правилник или инструкция. Настоящата инстанция намира, че е допустимо оспорването на подзаконов нормативен акт за изменение и допълнение на подзаконов нормативен акт, като в случай като настоящия предмет на оспорване са изменените разпоредби на съответния подзаконов нормативен акт. Поради това, макар и непрецизно формулиран предмета на жалбата – посочено е, че се оспорва ПМС № 32/2019 г., за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко" следва да се приеме, че предмет на оспорване в настоящото производство са изменените с ПМС № 32/2019 г. разпоредби на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко", а именно: чл. 4, ал. 4, т. 1, т. 4, т. 9, чл. 4, ал. 5, т. 6 – 8, чл. 6, чл. 9, ал. 1, чл. 9, ал. 4, чл. 10, ал. 3, чл. 11, ал. 1, ал. 2, чл. 13, чл. 13 а, чл. 13 б, чл. 13 в, чл. 13 г, чл. 14, ал. 1, ал. 2, т. 17, б. "а", т. 21, чл. 14, ал. 3, т. 8, т. 9, чл. 14, ал. 4, т. 4, чл. 14, ал. 5, т. 2, т. 6, т. 7, т. 8, т. 9, чл. 14, ал. 7, чл. 15, чл. 15 а, чл. 15 б, чл. 15 в, чл. 18, ал. 2, т. 3, чл. 18, ал. 3, т. 6, чл. 19, ал. 1, чл. 19, ал. 3, т. 2, чл. 20, ал. 2, § 1 от Допълнителните разпоредби (ДР), т. 3 от Наредбата, раздел I Приложение № 6 към чл. 17, ал. 1, б. "А", б. "А", т. 3, б. "В", б. "В", т. 3, раздел II в Приложение № 6 към чл. 17, ал. 1, буква "Д", т. 1, т. 3, буква "Е", т. 1, Приложение № 7 към чл. 17, ал. 3, б. "А", буква "В", б. "Г, т. 1, б. "Е", т. 1, чл. 9, ал. 4, чл. 10, ал. 2, т. 2, чл. 11, ал. 2, чл. 11 а, ал. 1, т. 2, чл. 11, ал. 3, чл. 18, ал. 3, т. 8, § 1 от ДР т. 8 - относно израза "Наредба № 9 от 2011 г. за специфичните изисквания към безопасността и качеството на храните, предлагани в детските заведения, училищните столове и обектите за търговия на дребно на територията на училищата и на детските заведения, както и към храни, предлагани при организирани мероприятия за деца и ученици" се заменят с "Наредба № 8 от 2018 г. " от. Тъй като ПМС № 32/2019 г. съдържа преходни и заключителни разпоредби (ПЗР), а те отговарят на изискването на чл. 75, ал. 1 АПК и имат самостоятелен характер, с оглед изложеното в жалбата, предмет на оспорване са и § 21, § 22, § 23 от ПЗР на ПМС № 32/2019 г. и ПМС № 38/2019 г., с което се изменя § 23 от ПМС 32/2019 г. С § 1 от ПМС № 32/2019 г. се отменя чл. 3, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко", поради което предмет на съдебен контрол е и тази разпоредба от ПМС № 32/2019 г. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Съгласно разпоредбата на чл. 187, ал. 1 АПК оспорването на подзаконовите актове не е обвързано със срок. С оглед представените от всеки жалбоподател към жалбата му доказателства – Актове за одобрение за изпълнители по схема "Училищен плод" и/или схема "Училищно мляко" издадени при условията на чл. 15, ал. 1 от Наредбата преди изменението й, следва да се приеме, че жалбоподателите участват в схемите "Училищен плод" и "Училищно мляко", и оспорените изменения на подзаконовата нормативна уредба рефлектират върху правната сфера на всеки един от тях и те имат правен интерес от оспорването. Подзаконовият нормативен акт е действащ и разпоредбите не са отменени или оттеглени. Предвид изложеното жалбите са процесуално допустими – подадени от надлежни страни, в срок и срещу подлежащ на оспорване подзаконов нормативен акт. Разгледани по същество жалбите са основателни. Относно ПМС № 32/2019 г. От представените по делото доказателства се установява следното от фактическа страна. С писмо вх. № 104. 08-6/11.02.2019 г. до главния секретар на МС от главния секретар на МЗХГ е изпратен Доклад от министъра на земеделието, храните и горите и проект на Постановление за изменение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко". Приложения към писмото освен доклада и проекта са: Частична предварителна оценка на въздействието, Становище на дирекция "Модернизация на администрацията" на МС, Финансова обосновка, Справка за отразяване на постъпилите становища по реда на чл. 32-34 от Устройствения правилник на МС и неговата администрация (УПМСНА), Постъпилите становища по реда на чл. 32-34 УПМСНА, Справка за отразяване на получените предложения и становища от проведената обществена консултация, Получени становища и предложения от проведената обществена консултация, Проект на съобщение за средствата за масово осведомяване, Електронен носител. Същите са приложени по делото на лист 729 – 837 от делото. В доклада са изложени мотивите за предложеното изменение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко" – в какво се състои предлаганата промяна, какви са целите на проекта на постановлението. Посочено е, че приемането и прилагането на проекта няма да доведе до въздействие върху държавния бюджет, поради което е приложена финансова обосновка, съгласно чл. 35, ал. 1, т. 4, буква "б" от УПМСНА. Промените не налагат допълнителни разходи. Посочено е че с проекта на постановление не се транспонират актове на ЕС, поради което не е необходимо да бъде изготвена таблица за съответствието с правото на ЕС. В доклада е посочено, че съгласно чл. 26, ал. 3 и 4 ЗНА проектът на постановление заедно с проекта на доклад (мотиви), частична предварителна оценка на въздействието и становището на дирекция "Модернизация на администрацията" на МС са били публикувани на интернет страницата на МЗГХ и на Портала за обществени консултации на 15.01.2019 г. със срок от 14 дни за провеждане на обществена консултация до 28.01.2019 г. В доклада са изложени мотиви за по-краткия срок на публикуването. Посочено е, че в съответствие с чл. 26, ал. 5 ЗНА справката от проведената обществена консултация, заедно с обосновката за неприетите предложения и становища е публикувана на интернет страницата на МЗГХ и на Портала за обществени консултации. По делото е представена Справка за отразяване на постъпилите становища и предложения от проведената обществена консултация на проект на ПМС за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко", приета с ПМС № 251/2016 г. Отразени са постъпилите бележки и предложения, приетите и неприетите от тях и мотивите за това. Към преписката е приложено и Становището на Асоциацията на млекопреработвателите в България – л. 747, като видно от отразеното в справката за отразяване на получените предложения и становища от проведената обществена консултация – л. 810, постъпилите предложения, вкл. това на Асоциацията, са обсъдени, като е посочено какво се приема, неприема или частично се приема и са изложени и мотиви за това. По делото са представени доказателства за публикуването на интернет страницата на МЗХГ на проекта на ПМС за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко", Проект на доклад (мотиви), Частична предварителна оценка на въздействието, Становище на дирекция "Модернизация на администрацията" на МС в периода 15.01.2019 – 28.01.2019 г. При служебно извършената проверка от съда на страницата на МЗГХ (https: //www. mzh. government. bg/bg/normativni-aktove/proekti-na-normativni-aktove/arhiv-na-proekti-na-normativni-aktove/proekt-na-postanovlenie-na-ministerskiya-1501/) се установи, че е налице такава публикация в периода 15.01.2019 – 28.01.2019 г. Представени са и доказателства, че в Портала за обществени консултации на интернет адрес www. strategy. bg, в периода 15.01.2019 – 28.01.2019 г. са публикувани Проект на постановлението, Проект на доклад (мотиви), Частична предварителна оценка на въздействието, Становище на дирекция "Модернизация на администрацията" на МС. П. е и разпечатка на коментари от портала за обществени консултации. При служебно извършената от съда справка на публично достъпната страница на МЗХГ - https: //www. mzh. government. bg/bg/normativni-aktove/proekti-na-normativni-aktove/rezultati-ot-obshestveno-obszhdane/ се установи, че на 08.02.2019 г. е публикувана Справка за отразяване на постъпилите становища и предложения от проведената обществена консултация на проект на ПМС за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко", приета с ПМС № 251/2016 г. По делото на л. 1297 се съдържа разпечатка, доказваща публикуването на интернет страницата на МЗХГ. При служебна справка на интернет страницата на Портала за обществени консултации (http: //www. strategy. bg/PublicConsultations/List. aspx?lang=bg-BG&sortDirection=Descending&sortExpression=OpenningDate&typeConsultation=1&typeCategory=16&docType=2&obshtiniValue=0) се установи, че е публикувана и Справка за отразяване на постъпилите становища и предложения от проведената обществена консултация на проект на ПМС за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко", приета с ПМС № 251/2016 г. От приетата без оспорване от страните съдебно – техническа експертиза, която съдът кредитира като обоснована и кореспондираща със събраните по делото доказателства, се установява, че проектът на Постановлението за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко", е бил публикуван от 15.01.2019 г. до 28.01.2019 г., т. е. 14 дни. Публикуван е само един проект. От приложената Справка за отразяване на становищата, постъпили при съгласуване на проект на ПМС за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко", приета с ПМС № 251/2016 г. и от приложените становища се установява, че проектът е съгласуван с Администрация на МС, дирекция "Правна", заместник-министър председателя, заместник-министър председателя по икономическата и демографската политика, заместник-министър председателя по обществения ред и сигурността и министър на отбраната, заместник-министър председателя по правосъдната реформа и министър на външните работи, министър на финансите, министър на вътрешните работи, министър на регионалното развитие и благоустройството, министър на труда и социалната политика, министър на правосъдието, министър на образованието и науката, министър на здравеопазването, министър на културата, министър на околната среда и водите, министър на транспорта, информационните технологии и съобщенията, министър на икономиката, министър на енергетиката, министъра на туризма, министъра на младежта и спорта. В справката са отразени предложенията, становището и мотивите за неприемане на предложенията. С Протокол № 7 от заседание на МС на 13.02.2019 г., т. 18, е прието решение за приемане на проект на Постановление за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко" приета с Постановление № 251 на МС от 2016 г. – л 719. Посочено е, че проектът на постановление се приема с направените изменения, допълнения и уточнения. Вносителят да подготви окончателния текст на постановлението. С писмо вх. № към вх. № 104. 08-6/19.02.2019 г. на основание чл. 48, ал. 2 УПМСНА и в изпълнение на решението по т. 18 от Протокол № 7 от заседанието на МС на 13.02.2019 г. от министъра на земеделието, храните и горите е изпратен окончателния текст на Постановлението. Текстът на постановлението е удостоверен от министър – председателя. Препис от постановлението е изпратено за обнародване в Д. вестник с писмо от 22.02.2019 г. Относно ПМС 38/2019 г. С Доклад вх. № 102.57.2/27.02.2019 г. М. Николова – заместник министър-председател по икономическата и демографската политика – л. 704, на основание чл. 31, ал. 2 УПМСНА е внесла за разглеждане от МС проект на Постановление на МС за изменение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко". В доклада са изложени мотиви защо се предлага проектът – да се поставят в равноправно положение всички заявители в схемите "Училищен плод" и "Училищно мляко". Целта на предложението е да не се допусне да има за дълъг период от време доставчици, които са получили одобрение по различни режими, като същевременно не бъдат нарушени доставките в рамките на предходната година. Приложение към доклада е проект на постановлението, с което се предлага изменение на § 23 от ПЗР на ПМС № 32/2019 г. С протокол № 9 от заседание на МС на 27.02.2019 г., т. 40, е приет (л. 701) проект на Постановление за изменение на ПМС № 32/2019 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко" приета с ПМС № 251/2016 г. С § 1 на постановлението е предвидено § 23 от Преходните и заключителни разпоредби да се измени по следния начин: § 23.