Решение № 1397 от 30.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12636/2012 г.

Решение № 1397 от 30.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12636/2012 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от министъра на вътрешните работи, чрез процесуалния представител юрисконсулт Деница Люнчева, против решение № 10854/30.07.2012 г., постановено по адм. дело № 2823/2012 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, в частта, с която е обявена за нищожна т. 1 от заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. на министъра на вътрешните работи относно определяне на размера, условията и реда за осигуряване на безплатна предпазна храна и тонизиращи напитки на служителите в МВР, извършващи дейности, свързани с вредни за здравето последици. Касаторът твърди, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По съображения, изложени в касационната жалба и обосноваващи посочените оплаквания, касаторът моли решението да бъде отменено, а вместо него постановено друго, с което да бъде отхвърлена подадената жалба. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касационната жалба - Владимир Станчев Алексиев от гр. София оспорва жалбата. В съдебно заседание излага съображения за правилност на решението в обжалваната част. Ответниците - Сдружение с нестопанска цел /СНЦ/ "Синдикална федерация на служителите в МВР" - гр. София и физическото лице Добромир Василев Добрев от гр. София, представлявани от пълномощниците адв. Юлия Благоева и адв. Дора Райчинова, оспорват жалбата. По съображения за правилност на решението в оспорената част, ответниците молят същото да бъде оставено в сила. Претендират присъждане на направените разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Счита, че преценката за нищожност на т. 1 от процесната заповед е правилна, тъй като дейностите, свързани с рискови за здравето последици, за които се осигурява безплатна храна, са посочени в Наредба № 11/21.12.2005 г., откъдето може да се определи и кръгът на служителите в системата на МВР, които имат право на такава храна. Върховният административен съд, петчленен състав, като взе предвид наведените доводи и доказателствата по делото, намира следното: С обжалваното решение на тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, е обявена за нищожна т. 1 от заповед № Iз-1259 от 22.08.2006 г. на министъра на вътрешните работи относно определяне на размера, условията и реда за осигуряване на безплатна предпазна храна и тонизиращи напитки на служителите в МВР, извършващи дейности, свързани с вредни за здравето последици. С решението са отхвърлени жалбите на Владимир Станчев Алексиев, Сдружение с нестопанска цел "Синдикална федерация на служителите в МВР" и Добромир Василев Добрев срещу същата заповед в останалата част. Предмет на обжалването пред касационната инстанция е съдебното решение само в частта, с която е обявена за нищожна т. 1 от посочената заповед. В останалата част решението не е обжалвано и не е предмет на настоящото производство. Съдът е приел подадената жалба за прогласяване нищожността на заповедта на министъра на вътрешните работи за допустима, предвид разпоредбата на чл. 149, ал. 5 АПК и при наличието на правен интерес от оспорването. Приел е също, че оспорената заповед представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК и подлежи на оспорване по реда на чл. 145 и сл. АПК. За да прогласи за нищожна т. 1 от заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. на министъра на вътрешните работи първоинстанционният състав на ВАС е приел, че същата е издадена на основание чл. 204, ал. 3 и чл. 21, т. 11 от Закона за министерството на вътрешните работи /ЗМВР/, вр. чл. 285 от Кодекса на труда /КТ/ и Наредба № 11/21.12.2005 г. за определяне на условията и реда за осигуряване на безплатна храна и/или добавки към нея. С т. 1 от оспорената пред съда заповед са определени дейностите, свързани с рискови за здравето последици, за които се осигурява безплатна храна, без в чл. 204, ал. 6 ЗМВР, в приложимата редакция, да съществува законова делегация на министъра на вътрешните работи да определя тези дейности. Според посочената разпоредба министърът има правомощието да издаде заповед за определяне на размера на сумите и доволствията по ал. 1 - 5 на същия член, както и условията и реда за предоставянето на сумите и доволствията, но не и да определи видовете дейности, за които се осигурява безплатна предпазна храна. Съдът е посочил, че макар посочените в т. 1 от заповедта дейности да кореспондират с дейностите, определени в чл. 2 от Наредба № 11/21.12.2005 г., и да включва само тези от тях, които касаят дейността на МВР, това не променя извода за липса на правомощие на министъра на вътрешните работи да включва в заповедта по чл. 204, ал. 6 ЗМВР видовете дейности, регламентирани от подзаконов нормативен акт, за които поради специфичния характер на полагания труд във всички сфери на икономиката и администрацията се осигурява безплатна храна и/или добавки. По съображения в този смисъл съдът е направил извода, че т. 1 от оспорената заповед е нищожна, тъй като министърът на вътрешните работи е излязъл извън рамките на своята компетентност. Настоящият касационен състав намира, че обжалваната част от съдебното решение е правилна. В т. 1 от заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. на министъра на вътрешните работи, която е обявена за нищожна с обжалваното съдебно решение, е предвидено, че за извършване на дейности, свързани с рискови за здравето последици, се осигурява безплатна предпазна храна на служителите в МВР, които работят при специфичните условия, изброени в б. "а" до "ж" включително. В изброените дейности са включени, например такива, осъществявани в среда на йонизиращи лъчения /б. "а"/, под въздействие на експозиция над установените норми на канцерогени, мутагенни, органични разтворители и биологични агенти, химически агенти, шум и вибрации /б. "б"/, при изпитване на взривни материали и боеприпаси /б. "в"/ и т. н. Заповедта е изменяна последователно със заповед № Iз-67/12.01.2007 г. относно т. 1, б. "г", със заповед № Iз-577/07.04.2008 г. относно т. 1, б. "б", със заповед № Iз-1877/17.08.2010 г. относно т. 1, б. "з" и със заповед № Iз-2641 от 9.11.2010 г. относно няколко текста от първоначалната заповед. В титулната част на заповедта е посочено, че се издава на основание чл. 204, ал. 3, чл. 21, т. 11 ЗМВР и във връзка с чл. 285 от Кодекса на труда и Наредба № 11/21.12.2005 г. за определяне на условията и реда за осигуряване на безплатна храна и/или добавки към нея. В разпоредбата на чл. 204, ал. 3 ЗМВР, в редакцията съгласно ДВ, бр. 17/2006 г., която е действала към датата на издаване на заповедта, е предвидено, че за извършване на дейности, свързани с вредни за здравето последици, на служителите на МВР се осигуряват безплатна предпазна храна и противоотрови. В ал. 6 на чл. 204 ЗМВР, в посочената приложима редакция, е предвидено, че размерът на сумите и доволствията по ал. 1 - 5, условията и редът за предоставянето им се определят ежегодно със заповед на министъра на вътрешните работи. Разпоредбата на чл. 21, т. 11 ЗМВР, в същата редакция, предвижда, че министърът на вътрешните работи осъществява общото и непосредствено ръководство на министерството, като отговаря за правното осигуряване на дейността на министерството, като издава правилници, наредби, инструкции и заповеди. В разпоредбата на чл. 285 КТ, посочена като правно основание за издаване на оспорената пред съда заповед, е предвидено, съответно в ал. 1 - че на работниците и служителите, които работят в предприятия със специфичен характер и организация на труда, работодателят осигурява безплатна храна и/или добавки към храната, а в ал. 2 е предвидено, че условията и редът, при които се осигуряват безплатната храна и/или добавките към нея по ал. 1, се определят с наредба на министъра на труда и социалната политика и министъра на здравеопазването. В изпълнение на тази законова делегация е приета Наредба № 11/21.12.2005 г. за определяне на условията и реда за осигуряване на безплатна храна и/или добавки към нея, издадена от министъра на труда и социалната политика и министъра на здравеопазването, обн. ДВ, бр. 1 от 3.01.2006 г. Тази наредба също е посочена като основание за издаване на оспорената заповед на министъра на вътрешните работи, без да е посочена конкретна разпоредба от нея. От съдържанието на Наредба № 11/21.12.2005 г. се установява, че в чл. 2, ал. 1 от същата са изброени дейностите, които са със специфичен характер на труда и за които се осигурява безплатна храна и/или добавки към нея на работниците и служителите, които работят при изброените условия на труда, а в чл. 2, ал. 2 от наредбата са посочени хипотезите, при които се осигурява безплатна храна и/или добавки към нея на работници и служители, за работа при специфична организация на труда. При съпоставката на т. 1 от заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. на министъра на вътрешните работи и чл. 2, ал. 1 от Наредба № 11/21.12.2005 г. на министъра на труда и социалната политика и министъра на здравеопазването се налага извода, че изброените в т. 1 от заповедта специфични условия на труд съответстват на част от регламентираните в чл. 2, ал. 1 от наредбата, без да ги изчерпват или повтарят напълно. Изброените в т. 1 от заповедта специфични условия включват част от условията на труд по чл. 2, ал. 1 от наредбата, които са относими за трудовите функции, осъществявани от работниците и служителите в МВР. Въпреки че предмет на настоящото производство е съдебното решение само в частта, с която се обявява за нищожна т. 1 от заповедта, то във връзка с преценката относно правния характер на заповедта следва да се отбележи, че в т. 4 от същата е определен размерът на безплатната предпазна храна /като парична стойност и вид на храната/, а в останалите точки от заповедта са определени условия и ред, при които се предоставя безплатна предпазна храна. Настоящият касационен състав намира, че оспорената пред съда заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. на министъра на вътрешните работи по своето естество представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Според определението, съдържащо се в тази разпоредба, нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, а според ал. 2 на същия член, нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Оспорената пред съда заповед отговаря на всички изисквания по чл. 75, ал. 1 и ал. 2 АПК, тъй като съдържа административноправни норми, част от които са материалноправни /например тези по т. 1 от заповедта, с които се определят дейностите, при които се предоставя безплатна предпазна храна, по т. 2, в която се регламентира, че безплатната храна се осигурява на служителите само за дните, пред които са извършвали дейностите, посочени в т. 1 и т. н./, друга част от нормите имат процесуален характер /например, тази по т. 3, според която служителите, които имат право на безплатна предпазна храна се определят със заповед на съответните ръководите, по т. 3.1, според която предложенията по т. 3 се изготвят след предварителни консултации с представители на служителите и комитетите по условия на труд и след писмено съгласуване със звеното по трудова медицина към МИ - МВР и т. н./. По своето естество съдържащите се в заповедта правила за поведение представляват административноправни норми. На следващо място, заповедта се отнася за неопределен и неограничен брой адресати. Макар с нея да се регламентират отношения, касаещи само служители в МВР, не може да се приеме, че адресатите на заповедта са персонално определени или ограничени. Заповедта има многократно правно действие, тъй като приложението й не се изчерпва с еднократно действие нито по отношение на конкретния правен субект - адресат на определена норма от заповедта, нито във времево отношение. Наред с това заповедта е издадена по прилагане на нормативни актове от по-висока степен и по-конкретно по прилагане на чл. 204, ал. 3 ЗМВР /в посочената редакция/ и на Наредба № 11/21.12.2005 г., при това заповедта е издадена в изпълнение на законовата делегация по чл. 204, ал. 6 ЗМВР. Обстоятелството, че актът е озаглавен "заповед" не променя неговата правна същност, която се определя от съдържанието му, а не от наименованието. Поради това, определянето на оспорената заповед като нормативен административен акт не е изключено от разпоредбата на чл. 7 от Закона за нормативните актове, в която са изброени видове подзаконови нормативни актове и в които не е включен акт с наименование "заповед". Предвид изложените съображения настоящият касационен състав намира, че заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. на министъра на вътрешните работи представлява нормативен административен акт. Първоинстанционният състав на съда неправилно е посочил в мотивите на решението, че заповедта представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, тъй като заповедта няма конкретен адресат, не съдържа конкретно властническо волеизявление и няма еднократно правно действие. Поради това че оспореният пред съда акт - заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. на министъра на вътрешните работи, представлява нормативен административен акт, производството по обжалването му пред съда е следвало да бъде проведено по реда на раздел III, озаглавен "Оспорване на подзаконови нормативни актове" от дял трети - "Производства пред съд" на АПК. Този ред, съгласно чл. 188 АПК, включва съобщаване на оспорването по реда на чл. 181, ал. 1 и ал. 2 АПК - чрез обявление в "Държавен вестник", чрез публикуване в Интернет на страницата на Върховния административен съд и чрез поставяне на обявлението на определеното за това място в съда. От досието по делото, включително и от присъединеното за общо разглеждане на основание чл. 213 ГПК адм. дело № 4813/2012 г. на ВАС, пето отделение, се установява, че такива съобщения за оспорването на заповедта не са направени, с което е допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК представлява касационно основание за отмяна. В касационната жалба на министъра на вътрешните работи, въз основа на която е образувано настоящото производство не е посочено като касационно основание съществено нарушение на съдопроизводствените правила /посочени са само нарушение на материалния закон и необоснованост/, а и в съдържанието на жалбата не са направени доводи за такива нарушения, нито могат да бъдат изведени от съдържанието на жалбата. Съгласно чл. 218, ал. 1 АПК Върховният административен съд обсъжда само посочените в жалбата или протеста пороци на решението, а според ал. 2, за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно. След като в случая в касационната жалба не е посочен като порок на решението съществено нарушение на съдопроизводствени правила, то това нарушение е извън предмета на касационната проверка, която следва да бъде осъществена с настоящото решение. Това означава че въпреки констатираното съществено нарушение на съдопроизводствени правила, допуснато от първоинстанционния състав на съда, решението не може да бъде отменено на това основание, тъй като не е посочено като касационно основание, а за спазването на процесуалните правила съдът не следи служебно при касационната проверка. Изводът на първоинстанционния състав за нищожност на т. 1 от оспорената заповед е правилен. Издателят на заповедта е излязъл извън рамките на законовата делегация по чл. 204, ал. 6 ЗМВР, в приложимата редакция, съгласно ДВ, бр. 17/2006 г. Както се посочи по-горе, според тази разпоредба министърът на вътрешните работи има правомощието да определи размерът на сумите и доволствията по ал. 1 - 5, условията и редът за предоставянето им. В тази, нито в друга законова или подзаконова правна норма, на министъра не е предоставено правомощието да регламентира видовете специфични условия на труд, при които на служителите в МВР се предоставя безплатна предпазна храна и/или добавки. Тези условия са регламентирани в Наредба № 11/21.12.2005 г. за определяне на условията и реда за осигуряване на безплатна храна и/или добавки към нея, която е издадена от министъра на труда и социалната политика и министъра на здравеопазването, в изпълнение на законовата делегация от чл. 285, ал. 2 от Кодекса на труда, която предвижда, че условията и редът, при които се осигуряват безплатната храна и/или добавките към нея по ал. 1, се определят с наредба на министъра на труда и социалната политика и министъра на здравеопазването. Съгласно чл. 12 от Закона за нормативните актове, актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. Издаването на подзаконов нормативен административен акт, без да е налице делегация за това, обуславя нищожност на този акт, респективно на съответната част от него, която е издадена извън законовата делегация. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че без значение за валидността на акта е факта, че в т. 1 от заповедта на министъра на вътрешните работи не е разширен кръга на условията, респективно - дейностите, за изпълнението на които се полага безплатна предпазна храна, които са регламентирани с Наредба № 11/21.12.2005 г., както и че целта на приемането на т. 1 от заповедта е била да се определи кръгът от служители на МВР, които имат безплатна предпазна храна и да се избегне различно тълкуване при прилагане на разпоредбите на ЗМВР, КТ и Наредба № 11/21.12.2005 г. По изложените съображения, т. 1 от заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. е издадена извън законовата делегация по чл. 204, т. 6 ЗМВР в приложимата редакция и затова е нищожна. По същество правилно първоинстанционният състав на съда е достигнал до извода, че т. 1 от заповедта е нищожна, като издадена извън кръга на правомощията, предоставени на министъра на вътрешните работи. По тези съображения решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Следва да пълнота да се посочи, че в случая не е налице основание за прекратяване на съдебното производството поради издаването на заповед № Iз-1843/5.09.2012 г. на министъра на вътрешните работи, с т. 3 от която е отменена заповед № Iз-1259/22.08.2006 г., изменена и допълнена със заповеди № Iз-67/12.01.2007 г., № Iз-1377/07.08.2007 г., № Iз-577/7.04.2008 г., № Iз-1877/17.08.2010 г. и № Iз-2641/9.11.2010 г. Отмяната на заповедта има действие занапред, а законосъобразността на оспорения административен акт с оглед съответствието му с материалния закон се преценява към момента на издаването му, съгласно чл. 142, ал. 1 АПК, субсидиарно приложим за производствата по оспорване на нормативните административни актове на основание чл. 196 АПК. Отделно от изложеното, заповед № Iз-1843/05.09.2012 г. е издадена при различна правна уредба, която е действала към момента на издаването й и със заповедта не се преуреждат отношенията, възникнали преди издаването й, за да се приеме, че липсва правен интерес от продължаване на производството. Предвид неоснователността на касационната жалба, искането на част от ответниците по тази жалба за присъждане на разноски е по принцип основателно. Такива обаче не следва да се присъждат, тъй като не са представени доказателства за направени разноски пред касационната инстанция. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия,