Решение № 9880 от 20.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9630/2019 г.

Решение № 9880 от 20.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9630/2019 г., III о., докладчик съдията Румяна Лилова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по подадена касационна жалба от областния управител на Област Добрич срещу Решение № 269 от 28.06.2019 г., постановено по адм. д. № 254 по описа на Административен съд – Добрич (АС – Добрич) за 2019 г. С обжалваното съдебно решение е отхвърлено оспорването на областния управител на Област Добрич срещу Решение № 1096 по Протокол № 49 от заседание на Добрички Общински съвет, проведено на 28.03.2019 г., с което е приет Правилник за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на общинско социално предприятие "Помощ в дома и градината", Община Добричка. Наред с това, Областна администрация Добрич е осъдена да заплати на Добрички Общински съвет направените деловодни разноски в размер на 500, 00 лв. В касационната жалба се твърди постановяване на обжалваното съдебно решение при наличието на всички касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК - нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Касационният жалбоподател поддържа становище, че съдът неправилно е направил извод, че не е следвало да се извърши оценка на въздействие преди приемането на спорния "нормативен административен акт от Добрички Общински съвет". Излага подробни съображения, основани на разпоредбите на чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), във вр. с чл. 19, ал. 1 и чл. 20, ал. 1 от същия закон. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение, за "признаване" на Решение № 1096 по Протокол № 49 от проведеното заседание на Добрички Общински съвет от 28.03.2019 г. за незаконосъобразно и за отмяна на последното. Претендират се разноски. В съдебното заседание пред настоящия съд касационният жалбоподател не се представлява. Ответникът Добрички Общински съвет, чрез председателя, оспорва касационната жалба в представен подробно обоснован писмен отговор. По делото е постъпило и писмено становище по същество на спора преди съдебното заседание, ведно със списък на разноските и доказателства за извършването им – договор за правна защита и съдействие. Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши служебна проверка за валидността и допустимостта на решението по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима – изходяща е от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно и е подадена в срок. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна, но по съображения, свързани с допустимостта на обжалваното съдебно решение. Въз основа на установеното по делото от фактическа страна, първоинстанционният съд е направил извод за допустимост на предявената жалба и за нейната неоснователност. Приел, че промените на подзаконовия нормативен акт са приети от компетентен орган, в установената писмена форма, при надлежно отбелязване на правните основания за приемането им и при наличие на законоустановения по ЗМСМА кворум, съобразно изискването на чл. 27, ал. 3 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Съобразил, че преди приемане на спорното изменение на административния нормативен акт мотивите за това били публикувани на страницата на Община Добричка, както и това, че предварителна оценка на въздействието не е изготвяна. Направил извод, че приемане на такава не е необходимо като се позовал на разпоредбата на чл. 20 ЗНА. На следващо място изложил съображения, че процесните промени са гласувани и приети при спазване на административнопроизводствените правила по изработването и приемането им като изложил мотиви за съобразяване предписанията по чл. 26 и чл. 28 ЗНА. В заключение отхвърлил жалбата и присъдил разноски съобразно изхода на спора. Решението е валидно, но е недопустимо. Оспорването пред първоинстанционния съд е инициирано от областния управител на Област Добрич. Видно от жалбата, по която е било образувано първоинстанционното производство, тя е предявена срещу Решение № 1096 по Протокол № 49 от заседанието на Добрички Общински съвет, проведено на 28.03.2019 г., с което на основание чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, чл. 11, ал. 3 ЗНА и чл. 60, ал. 1 и чл. 79 АПК и във връзка с изпълнение на проект "Социално предприятие "Помощ в дома и градината" – генератор на социална възвръщаемост в Община Добричка", е приет Правилник за изменение и допълнение на Правилник за организацията и дейността на общинско социално предприятие "Помощ в дома и в градината" Община Добричка съгласно пар. първи (относно чл. 9 от посочения правилник) и пар. втори от решението, като на основание чл. 60, ал. 1 АПК е допуснато предварително изпълнение на решението. Твърди се, че така оспореното решение е незаконосъобразно. Наред с това, в жалбата са изложени съображения по отношение неспазването на изискванията на чл. 20, чл. 26 и чл. 28 ЗНА при приемане на Правилника за изменение и допълнение на Правилник за организацията и дейността на общинско социално предприятие "Помощ в дома и в градината" Община Добричка предвид липсата на изготвена оценка на въздействието. По изложените в жалбата съображения се прави искане обжалваното Решение № 1096 по Протокол № 49 от заседанието на Добрички Общински съвет, проведено на 28.03.2019 г. да бъде признато за незаконосъобразно и да бъде отменено. Жалбата на областния управител на Област Добрич е разгледана от първоинстанционния съд в производство по чл. 185 и сл. АПК и при спазване на процедурата за съобщаване на оспорването съгласно чл. 188, във вр. с чл. 181, ал. 1 и ал. 2 АПК. С постановеното по делото съдебно решение е отхвърлено оспорването на областния управител на Област Добрич срещу Решение № 1096 по Протокол № 49 от заседание на Добрички Общински съвет, проведено на 28.03.2019 г., с което е приет Правилник за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на общинско социално предприятие "Помощ в дома и градината", Община Добричка. Видно от мотивите на съдебното решение, от една страна съдът е приел, че именно решението на общинския съвет е предмет на оспорване, а от друга е изложил пространни мотиви относно спазване на процедурата по приемане на "Промените на подзаконовия нормативен акт... ". При така установеното, настоящият състав на Върховния административен съд намира следното: Решенията, с които се приемат, изменят или допълват нормативни административни актове са елемент от тяхната форма, поради което не подлежат на самостоятелен съдебен контрол. Тяхната законосъобразност се проверява в рамките на проверката за законосъобразност на нормативния административен акт. Решенията, взети на редовно заседание с необходимото мнозинство формират волята на компетентния орган, която в случая е била да се измени и допълни действащ подзаконов нормативен акт – Правилник за организацията и дейността на общинско социално предприятие "Помощ в дома и градината" Община Добричка. Областният управител на Област Добрич е оспорил решението на Добрички Общински съвет вместо нормативните разпоредби, които твърди, че са незаконосъобразни, въпреки че в обстоятелствената част на жалбата са изложени съображения по отношение неспазването на изискванията на чл. 20, чл. 26 и чл. 28 ЗНА при приемането им предвид липсата на изготвена оценка на въздействието. Първоинстанционният съд не е констатирал посоченото несъответствие и не е направил разграничение между решението на общинския съвет за приемане на изменение и допълнение на правилника и правилника като нормативен административен акт. По тези причини с обжалваното решение е отхвърлил жалбата на областния управител на Област Добрич срещу решението на Добрички Общински съвет. Такова процедиране е недопустимо, тъй като решението на общинския съвет е формата на волеизявлението на издателя на акта, а не самото волеизявление, с което се създават правила за поведение. В този смисъл вж. Решение № 10773 от 10.07.2019 г., постановено по адм. д. № 1071 по описа на Върховния административен съд за 2018 г. Предвид изложеното, според настоящия състав на Върховния административен съд, съставът на АС – Добрич се е произнесъл по недопустим предмет на производството. Действително, както се посочи по – горе, жалбата, по която е било образувано първоинстанционното производство, е предявена срещу Решение № 1096 по Протокол № 49 от заседанието на Добрички Общински съвет, проведено на 28.03.2019 г. Съдът е следвало да констатира несъответствието между петитума на жалбата и обстоятелствената й част и да даде указания на областния управител да конкретизира предмета на жалбата си до съда. Като не е сторил това, а е пристъпил към постановяване на съдебното решение, предмет на проверка сега, като е отменил решението на общинския съвет, съставът на АС – Добрич е постановил недопустим съдебен акт. В касационната жалба не е направено оплакване за недопустимост на решението, нито искане за обезсилването му поради наличие на обсъдения порок. Въпреки това, при касационната проверка на решението съдът следи служебно за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК. Поради това, след като констатира такова основание (недопустимост), настоящият състав намира, че на основание чл. 221, ал. 3 АПК обжалваното съдебно решение следва да бъде обезсилено като недопустимо, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на съда отначало. Доколкото се констатира допуснато от съда съществено нарушение, след обезсилване на съдебното решение, делото следва да бъде върнато на друг състав на АС – Добрич, който да даде указание до областния управител на Област Добрич за уточнение на жалбата, в определен срок, с оглед премахване на несъответствието, посочено – горе. В случай, че това бъде сторено, съдът следва да пристъпи към разглеждане на спора по същество. Следва да се приобщи към делото и нормативният административен акт, разпоредби от който се оспорват, ако уточнението от областния управител е в този смисъл. По разноските ще се произнесе съдът при новото разглеждане на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 3 АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение