Решение № 1793 от 21.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7663/2023 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) и е образувано по жалба на Търговска лига Глобален Аптечен Център АД с ЕИК 030276307 и със седалище и адрес на управление в София, на бул. Г.М. Димитров 1, срещу чл. 2, ал. 10 от Правилник за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите (приет с Постановление 319 от 10.10.2022 г. на Министерски съвет за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите, обн. в ДВ, бр. 82 от 14.10.2022 г., в сила от 14.10.2022 г.) в частта й, в която е въведено ограничение по отношение на икономическите дейности хуманно здравеопазване и медико-социални грижи с настаняване (кодове Q 86 и 87). Жалбоподателят се оплаква, че разпоредбата на чл. 2, ал. 10 от Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите (ППЗНИ/Правилник/а/ът) в оспорената част противоречи на чл. 14, ал. 1 от Закона за насърчаване на инвестициите (ЗНИ) нарушение на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Твърди, че в ЗНИ не е уредена законова делегация за Министерския съвет да ограничава с правилник мерките, стимулиращи инвестициите, които отговарят на предвидените законови изисквания. Счита, че с частично оспорената разпоредба се изменят законови разпоредби на ЗНИ. Излага доводи, че чл. 2, ал. 10 от Правилника в оспорената му част противоречи на Регламент (ЕС) 651/2014 на Комисията от 17 юни 2014 година за обявяване на някои категории помощи за съвместими с вътрешния пазар в приложение на членове 107 и 108 от Договора, доколкото този регламент не съдържа ограничение по отношение на дейностите по хуманно здравеопазване и медико-социални грижи. Изразява становище, че посочената разпоредба е несъвместима с чл. 107 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС). Възразява, че изменението на чл. 2, ал. 10 ППЗНИ, обн. в ДВ, бр. 82 от 14.10.2022 г., в сила от 14.10.2022 г. е обосновано с твърде общи мотиви, като промяната на разпоредбата не е била поставена за обществено обсъждане нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА и на чл. 77 АПК. Сочи, че същата е дикриминационна, като ограничаваща свободната стопанска инициатива в сектор с високо социално значение, противоречаща на чл. 19, ал. 2 и ал. 3 от Конституцията на Република България и несъответстваща на основните цели на ЗНИ, регламентирани в чл. 1, ал. 2 от с.з. По тези съображения, иска отмяната на разпоредбата на чл. 2, ал. 10 в оспорената й част. Не претендира разноски за настоящото производство. Ответникът Министерски съвет на Република България (МС на РБ), оспорва жалбата на Търговска лига Глобален Аптечен Център АД в писмен отговор, подаден в срока по чл. 163, ал. 2 АПК, във вр. с чл. 196 АПК. Към отговора прилага становище от Министерство на иновациите и растежа, чийто министър, като ресорен, е внесъл за разглеждане проекта на постановление на МС за изменение и допълнение на ППЗНИ, обн. в ДВ, бр. 82 от 14.10.2022 г. В това становище се поддържа недопустимост на жалбата поради недоказан правен интерес, алтернативно неоснователност на същата по подробно изложени съображения. Иска се отхвърлянето й. Не се претендират разноски за настоящото производство. Участващият по делото представител на Върховната прокуратура дава заключение за основателност на жалбата на Търговска лига Глобален Аптечен Център АД. По допустимостта на жалбата: Жалбата е допустима за разглеждане по същество, като подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 186 АПК, имаща правен интерес от оспорване на ППЗНИ в посочената му част. За дружеството жалбоподател е налице пряк и личен правен интерес от частичното оспорване на подзаконовия нормативен акт с оглед предмета му на дейност. Съгласно Удостоверение за актуално състояние на Търговска лига Глобален Аптечен Център АД (л. 13-14 от делото), дружеството организира и управлява инвестиционни фондове в страната и чужбина (без банкова и застрахователна дейност), търговец е на едро с фармацевтични, медицински и ортопедични изделия и е търговец на дребно с помощни средства, предназначени за хора с увреждания. Към момента на изготвяне на жалбата, в Българска агенция за инвестиции (БАИ) са налице входирани 6 негови заявления за издаване на сертификати за инвестиции, клас А в икономически дейности по хуманно здравеопазване с код Q 86 за планирани инвестиции на територията на гр. Бургас, гр. Велико Търново, гр. Кърджали, гр. Стара Загора, гр. Варна и гр. Враца. В този смисъл необосновано е възражението на ответника, че жалбоподателят не е доказал правен интерес от оспорване на подзаконовата разпоредба, тъй като към датата на подаване на становището на Министерство на иновациите и растежа по жалбата не е приключила нито една от процедурите по издаване на сертификат по 6-те заявления. На първо място неприключването на посочените процедури е правноирелевантно за доказването на правен интерес в случая. На второ място, при оспорването на подзаконов нормативен акт законодателят допуска засягането на правата да не е обективирано в непременно настъпване на вреди, а да е налице възможност за засягане. В Решение 5 от 17.04.2007 г. по к. д. 11/2006 г. Конституционният съд изрично приема, че в хипотезата на чл. 186, ал. 1 АПК засягането на права не означава непременно настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на права. Прогресивният характер на легитимацията според чл. 186, ал. 1 АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права. По основателността на жалбата: Предмет на оспорване в настоящото производство е чл. 2, ал. 10 от ППЗНИ в частта на разпоредбата, в която е въведено ограничение по отношение на икономическите дейности хуманно здравеопазване и медико-социални грижи с настаняване (кодове Q 86 и 87). Съгласно текста на нормата Дейностите по ал. 2, т. 2, буква "в" професионални дейности в централни офиси (код 70.1), буква "д" дейности по хуманно здравеопазване и медико-социални грижи с настаняване (кодове Q 86 и 87), буква "е" и буква "ж" дейности на телефонни центрове за услуги и спомагателно обслужване на стопанската дейност, некласифицирано другаде (кодове N 82.2 и 82.99), могат да се насърчават с мерки по чл. 15, ал. 1, т. 1 3 от ЗНИ. Правилникът за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите, съдържащ тази редакция на нормата, е приет с Постановление 319 от 10.10.2022 г. на МС за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите, обн. в ДВ, бр. 82 от 14.10.2022 г., в сила от 14.10.2022 г. л. 19-26 от делото. Дружеството-жалбоподател твърди допуснати при приемането на частично оспорената разпоредба съществени нарушения на административнопроизводствените правила, както и материална незаконосъобразност на същата, като противоречаща на чл. 14, ал. 1 ЗНИ, съгласно който: За инвестициите, които изпълняват изискванията на чл. 12 - 13а, се издава сертификат по чл. 20, който дава права за ползване на мерките по чл. 15, ал. 1 - 3. Правилникът е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК и се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност чл. 7, ал. 1 ЗНА. В случая, както сочи заглавието на процесния подзаконов нормативен акт, същият е издаден по прилагането на ЗНИ. Нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. В конкретния случай ППЗНИ е издаден от компетентен орган, съгласно чл. 76, ал. 1 АПК МС на РБ, въз основа на изричното му овластяване с пар. 28 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на Закона за чуждестранните инвестиции (ДВ, бр. 37 от 2004 г., в сила от 04.08.2004 г.), в изискуемата писмена форма и е обнародван в ДВ, в изпълнение на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България и чл. 78, ал. 2 АПК. Основателно е оплакването на жалбоподателя за допуснато при приемането на частично оспорената разпоредба съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Всеки административен или друг овластен със закон орган трябва да се съобразява с минималните изисквания на закона, свързани с подготовката и издаването на административни актове индивидуални, общи или нормативни. Сред посочените в чл. 26, ал. 1 ЗНА принципи, които следва да бъдат зачитани при изработването на проект на нормативен акт, са тези за откритост и съгласуваност. Съобразно чл. 26, ал. 5 от с.з., след приключването на обществената консултация по ал. 3 от с.р. и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на Интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации. В случая, видно от писмото на Главния секретар на Министерство на иновациите и растежа с правно основание чл. 35, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация (изх. 03-07-29/03.10.2022 г. л. 35-77 от делото), е изготвена справка за постъпилите в хода на съгласувателната процедура по чл. 27 ЗНА, във вр. с чл. 32 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация и в хода на обществената консултация по чл. 26, ал. 3 ЗНА предложения, заедно с обосновка за неприетите такива. От приобщените с административната преписка доказателства обаче се установява безпротиворечиво, че проектът на нормативен акт, ведно с таблицата, съдържаща съответните бележки и предложения и мотивите, с които те са приети или отхвърлени, въпреки че са изпратени до компетентния по смисъла на чл. 76, ал. 1 АПК орган, не са публикувани от съставителя на проекта на акт преди издаването му, на Интернет страницата на Министерство на иновациите и растежа и на Портала за обществени консултации. Разпореждането на законодателя, залегнало в нормата на чл. 26, ал. 5 ЗНА е императивно и непубликуването на справката след приемането на окончателния вариант на нормативния акт се равнява на неизпълнение на закона. От представените разпечатки от Интернет страницата на Портала за обществени консултации и на Министерство на иновациите и растежа (от л. 77 до л. 79 и от л. 117 (гръб) до л. 118, пак там), е видно, че проектът на ППЗНИ е публикуван само в първоначалния му вариант, но не и след направените изменения, въз основа на постъпилите предложения от останалите министри. Налице е неизпълнение в цялост на изискването на чл. 26, ал. 5 ЗНА, респ. неспазване на процедурата по изработване на проекта на Правилник, изразяващо се в непубликуването и разгласяването на окончателния вариант на проекта на нормативен акт. Предвид че нормата на чл. 2, ал. 10 ППЗНИ в частта й, в която е въведено ограничение по отношение на икономическите дейности хуманно здравеопазване и медико-социални грижи с настаняване (кодове Q 86 и 87) не е станала достояние на обществеността във варианта й след съгласувателната процедура по чл. 27 ЗНА, във вр. с чл. 32 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация и след приключване на общественото обсъждане по чл. 26, ал. 3 ЗНА, съставителят на проекта е допуснал съществено нарушение на процесуалните правила, което съставлява самостоятелно основание за отмяна на оспорената разпоредба. Доколкото нарушението на чл. 26, ал. 5 ЗНА, във вр. с чл. 77 АПК е съществено, настоящият състав на Върховния административен съд не може да извърши контрол за съответствието на оспорения подзаконов текст с приложимия материален закон. По изложените съображения частично оспорената норма на чл. 2, ал. 10 ППЗНИ, приет с Постановление 319 от 10.10.2022 г. на Министерски съвет за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите, обн. в ДВ, бр. 82 от 14.10.2022 г., в сила от 14.10.2022 г., следва да се отмени, като незаконосъобразна. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение, Първа колегия