Решение № 5280 от 4.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 8855/2019 г.

Решение № 5280 от 4.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 8855/2019 г., V о., докладчик председателят Галина Карагьозова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Комисията за защита от дискриминация (КЗД), чрез процесуалния й представител старши юрисконсулт М. Анчева, против решение № 3379 от 20.05.2019 г., постановено по адм. дело № 1864/2019 г. на Административен съд – София-град (АССГ), Второ отделение, 29 състав, с което е отменено нейно решение № 35 от 15.01.2019 г., по преписка № 53/2018 г., в частта, с която на основание чл. 65, т. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр) е установено, че чл. 29, ал. 1, т. 15, т. 16, т. 17 и т. 18 от Наредбата за реда и условията за пътуване с обществения градски транспорт на територията на Столична община (НРУПОГТТСО, Наредбата), в частта, с която се въвежда изискване за постоянен адрес на територията на Столична община (СО) като условие за ползване на преференциална персонализирана карта за пътуване, представлява форма на непряка дискриминация по признак "лично положение" и е препоръчано на основание чл. 47, т. 6 и т. 8 от ЗЗДискр Столичният общински съвет да измени и допълни чл. 29, ал. 1, т. 1 от НРУПОГТТСО, така че да бъде предоставена възможност и на лицата с увреждания, които имат настоящ адрес на територията на СО да ползват преференциална персонализирана карта за пътуване с обществения градски транспорт на територията на СО. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на съдебното решение, поради неправилно приложение на материалния закон - касационно отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Сочи се, че съдът неправилно е тълкувал нормата на чл. 93, ал. 6 от Закона за гражданската регистрация (ЗГР), както и неправилно е приел, че адресната регистрация не представлява личностна характеристика. Институтите на постоянен и настоящ адрес не са свързани с никакъв срок на местоживеене, поради което не може да се презумира, че само защото дадено лице към съответния момент притежава постоянен адрес на територията на общината, то има някаква по-дълготрайна връзка с нея, в сравнение с лице, което има само настоящ адрес на нейна територия и това може да служи за обективно оправдание за неравното им третиране при предоставяне на право на преференциално пътуване. Иска се отмяна на решението на АССГ. Не се претендират разноски. Ответникът – Столичният общински съвет, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Гошева, оспорва касационната жалба и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - И. С. изразява становище за основателност на касационната жалба. Счита, че решението на КЗД е обосновано, тъй като лица, които са в едно и също медицинско състояние с неговото, но са с постоянен адрес на територията на СО имат право на преференциални карти за пътуване, а той няма, тъй като е само с настоящ адрес, което е дискриминационно третиране. Иска отмяна на решението на АССГ и да бъде оставено в сила решението на КЗД. Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и счита, че същата следва да бъде отхвърлена. Върховният административен съд, в настоящия състав на Пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Съдът е събрал относимите за спора доказателства и установил вярно и точно фактите по спора, като по фактическите му установявания не се спори понастоящем. Приел е за установено, че производството пред КЗД е образувано по жалба на И. С., в която са релевирани оплаквания за по-неблагоприятно третиране по смисъла на § 1, т. 7 и т. 8 от Допълнителните разпоредби (ДР) на ЗЗДискр във вр. с чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр по признаците "лично положение" и "увреждане" и нарушение на чл. 37, ал. 1 от ЗЗДискр. В жалбата е посочено, че С. живее в [населено място], тъй като е студент. Същият е с решение на ТЕЛК с 95% трайно намалена работоспособност, без чужда помощ. Получил е отказ за издаване на "инвалидна карта" от Центъра за градска мобилност, тъй като постоянният му адрес не е на територията на Столична община. С последваща молба оплакванията са уточнени като насочени срещу разпоредбата на чл. 29, ал. 1 от НРУПОГТТСО. КЗД е спазила процедурата, като е провела проучване по реда на чл. 55-59 от ЗЗДискр, след като е уведомила страните и е изискала становище от СОС. В подадения писмен отговор, СОС е посочил, че не е налице дискриминация по признак "лично положение" и "увреждане". Обсъдено е и постъпилото становище на директора на Дирекция "Интеграция на хора с увреждания, програми и проекти" на Столична община, от което е установено, че жалбоподателят, сезирал КЗД, не е подавал заявление за издаване на преференциална персонализирана карта за пътуване с обществения градски транспорт и до лицето не е изпращан писмен отговор, както и са разяснени условията и реда за издаване на преференциални карти. При тези данни, от правна страна КЗД е приела, че на основание чл. 9 от ЗЗДискр жалбоподателят е създал предположение, че е по-неблагоприятно третиран, поставен в по-неблагоприятно положение в сравнение с други лица, както и че е носител на характеристика, свързана с признаците по чл. 4, ал. 1 ЗЗДискр, която го отличава от посочените за сравнение лица, поради което в тежест на ответната страна е да докаже, че правото на равно третиране на жалбоподателя не е нарушено, да обори презумпцията за наличието на дискриминация и да обоснове обективната оправданост на съществуващото неравенство. КЗД е приела, че ответната страна не е успяла да обоснове наличие на законна цел при постигането на която е спазен принципът за пропорционалност/съразмерност, чрез конкретната мярка, която следва да не надхвърля необходимото за постигането й, както и че мярката е разумна с оглед конкуриращите се интереси на различните правни субекти в конкретния случай. В нормите на чл. 29, ал. 1, т. 15, т. 16, т. 17 и т. 18 от Наредбата, определящи необходимостта от наличие на постоянен адрес на територията на СО като условие за ползване на преференциална персонализирана карта от посочените категории лица, включително и с увреждания, които са в сравнимо сходно положение що се отнася до ползването на градския транспорт, е въведена пряка разлика в третирането между лицата, които имат постоянен адрес на територията на СО и тези, които имат само настоящ такъв, доколкото само първите разполагат с правото на преференциално пътуване. Постоянният и настоящият адрес като елементи, формиращи адресната регистрация на лицето по чл. 91 от ЗГР, са същностни характеристики за неговата личност и попадат в обхвата на признака "лично положение", съответно е налице prima facie дискриминация на основата на признака "лично положение". Съставът на КЗД е отхвърлил твърденията, че съществуващото неравенство е обективно оправдано, с оглед чл. 93, ал. 6 от ЗГР, тъй като нормата има бланкетен характер, т. е. правилото, съдържащо се в нея, означава, че ако в правната норма, регламентираща съответното право или услуга, не е посочено, че лицето следва да има постоянен адрес в съответната община, за да реализира правото или да ползва услугата, то това лице ще може да реализира правото, респ. ще ползва услугата, дори и да няма постоянен адрес на територията на съответната община. КЗД е отхвърлила и позоваването на нормата на чл. 31, т. 1 от Наредбата на Министерския съвет за условията и реда за предоставяне на средства за компенсиране на намалените приходи от прилагането на цени за обществени пътнически превози по автомобилния транспорт, предвидени в нормативни актове за определени категории пътници, за субсидиране на обществени пътнически превози по нерентабилни автобусни линии във вътрешноградския транспорт и транспорта в планински и други райони и за издаване на превозни документи за извършване на превозите, че същата изразява обвързаността между постоянния адрес на правоимащия и абонаментната карта, съгласно която след издаване на абонаментните карти нови абонаментни карти могат да бъдат издавани при промяна в адресната регистрация на лицата от всички категории правоимащи - след представяне на писмено уведомление от общината на предишната адресна регистрация или от оправомощеното от нея лице, че не е издавана абонаментна карта на правоимащия, а когато такава е издадена, че тя е върната. Посочила е, че по силата на чл. 91 от ЗГР адресната регистрация на лицето отразява както постоянния, така и настоящия му адрес. По силата на чл. 92 от ЗГР адресната регистрация (заявяването както на постоянен, така и на настоящ адрес) се извършва по заявление както на собственик, така и на ползвател. Не може да се презумира, че само защото дадено лице към съответния момент притежава постоянен адрес на територията на общината, то е участвало или ще участва по-продължително в нейния икономически живот, а оттам и ще допринесе до повишаване на размера на приходната част на общинския бюджет, което на свой ред да предопредели ползването на известни привилегии от негова страна. Аргументи от финансов порядък са неотносими в случая, не само защото финансовите аргументи в изключително редки хипотези биха могли да се възприемат като аргумент за съществуващо неравенство, но и доколкото в действащото законодателство са предвидени компенсационни механизми, чрез които се предоставят средства от държавния бюджет във връзка с ползването на безплатни и преференциални карти от правоимащите лица. Налице е дискриминация, тъй като отстъпката е предвидена поради уязвимото положение, в което се намират лицата, които поради своите заболявания са се оказали с намалена работоспособност. Позитивната мярка следва да се прилага спрямо всички представители на уязвимата група и е недопустимо да се въвежда неравно третиране вътре в тази обществена група в зависимост от това дали лицето има постоянен или само настоящ адрес на територията на съответната община. По изложените съображения, КЗД е постановила оспореното решение. АССГ е приел, че така постановеното решение е незаконосъобразно, тъй като с оглед естеството на понятието "постоянен адрес", същият не може да се разглежда като елемент на защитения признак "лично положение". Съдът е споделил принципните положения в решението на КЗД, че създаването на правило, което е привидно неутрално, но засяга група хора несъразмерно в съпоставка с други лица и на основата на някой от признаците по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр, без това да е оправдано от законна цел или необходимост, съставлява непряка дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 3 от ЗЗДискр. Такава разпоредба е тази, която на пръв поглед се отнася по един и същ начин към всички лица, без оглед на защитени признаци, но приложена има несъразмерно по-лош ефект върху дадена група, определена по защитен признак, в сравнение с други лица. В случая обаче адресната регистрация не представлява личностна характеристика, която да е относима към защитен признак. Съгласно чл. 93, ал. 3 от ЗГР и чл. 94, ал. 2 от ЗГР всяко лице може да има само един постоянен адрес и един настоящ адрес, а нормата на чл. 93, ал. 6 от ЗГР обвързва ползването на правата и услугите с постоянния адрес. Нормата на чл. 29, ал. 1, т. 1 от НРУПОГТТСО е съобразена с чл. 93, ал. 6 от ЗГР и не води до по-неблагоприятно третиране по смисъла на чл. 4, ал. 2 от ЗЗДискр на лица, които имат постоянен адрес в едно населено място спрямо лица с постоянен адрес в друго населено място. Видно от разпоредбата на чл. 95 от ЗГР, постоянният адрес подлежи на промяна само въз основа на заявление, а според чл. 96 от ЗГР настоящият адрес се променя чрез подаване на адресна карта. Тоест постоянният и настоящият адрес сами по себе си не са постоянна, същностна характеристика на личността, поради което разликите в постоянния адрес и настоящия адрес сами по себе си не могат да обусловят защитимост по признак "лично положение". Аналогично е становището, изразено в особеното мнение на един от членовете на състава на КЗД, изразено в оспореното решение. По тези съображения, съдът е приел, че не може да бъде споделено виждането, изразено в оспореното решение, че съдържащото се в чл. 29, ал. 1, т. 15, т. 16, т. 17 и т. 18 от НРУПОГТТСО аналогично изискване за постоянен адрес на територията на СО като условие за ползване на преференциална персонализирана карта от лица с увреждания, представлява форма на непряка дискриминация на основата на признака "лично положение" по отношение на адресната регистрация на лицата и е отменил решението на КЗД. Така постановеното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Неоснователно е възражението в касационната жалба, че съдът неправилно е тълкувал и приложил материалния закон. Съдът е направил коректен анализ на нормите на чл. 89 и сл. от ЗГР, регламентиращи понятията адрес, постоянен и настоящ адрес, задължението за заявяването им, изискванията за това, възможността за промяна и редът за извършване на промяна на постоянния и настоящ адрес на лицата. Съгласно чл. 95 от ЗГР постоянният адрес, който по определението на чл. 93, ал. 1 от с. з. е адресът в населеното място, което лицето избира да бъде вписано в регистъра на населението, се заявява чрез подаване на заявление от лицето до органите по чл. 92, ал. 1 от закона – кмета на общината, на района или на кметството, като към заявлението се прилагат посочените в чл. 92, ал. 2 документи, установяващи право на собственост или право на ползване върху жилищен имот на територията на населеното място. Съгласно чл. 96 от ЗГР настоящият адрес се заявява чрез подаване на адресна карта от лицето до същите органи. В нормите на чл. 98-99а от ЗГР са регламентирани редът и изискванията на извършване на промяна на постоянния и настоящ адрес. От цитираните норми е видно, че адресната регистрация и промяната й зависи от волята на лицето, като както постоянния, така и настоящия адрес не са трайни величини. Посоченото обосновава вярност на извода на решаващия съд, че постоянния и настоящ адрес не са постоянна същностна характеристика на личността, която може да изпълни със съдържание признака "лично положение" по смисъла на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. Върховният административен съд многократно в практиката си е посочвал, че за разлика от други защитени признаци по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр – пол, раса, увреждане, възраст, семейно положение, които са иманентно присъщи на човека, защитеният признак "лично положение" няма еднозначно, изначално прието и обективно съдържание. Това налага за всеки случай установяване и доказване на значим, обективен за личността белег, който позволява да бъде прилаган еднакво и който отчита универсалния обхват на закона и абсолютната забрана за дискриминация. В този смисъл, постоянния и настоящ адрес не могат да бъдат значим, иманентно присъщ на лицето белег, сравним по значение с останалите защитени признаци, които обективно характеризират една личност като такава, за да се приеме, че изпълват съдържанието на защитения признак "лично положение". Противно на соченото в касационната жалба, първоинстанционният съд правилно е тълкувал и приложил нормата на чл. 93, ал. 6 от ЗГР, съгласно която постоянният адрес на гражданите, служи за упражняване или ползване на права или услуги в случаите, определени в закон или друг нормативен акт. В случая нормите на НРУПОГТТСО – чл. 29, ал. 1, т. 15-18, чрез които се твърди непряка дискриминация, свързват упражняването на правото на преференциално пътуване с градския транспорт в СО именно с постоянния адрес, като е изпълнено условието на чл. 93, ал. 6 от ЗГР. Не е налице по-неблагоприятно третиране на лица, с постоянен адрес на територията на различни населени места. Настоящият състав споделя становището на представителя на Върховната административна прокуратура, че дори да се приеме, че постоянния и настоящ адрес са относими към признака "лично положение", в случая е установено, че създаването на процесните норми е обективно оправдано с оглед законова цел и средствата за постигането й, които са подходящи, необходими и съразмерни. Това е така, тъй като съгласно Закона за местното самоуправление и местната администрация населението на общината се състои от всички граждани, които имат постоянен адрес на територията й, като общината има право на собственост и самостоятелен бюджет, които се управляват, чрез предвидените общински органи, натоварени с разписаните в закона правомощия. Издаването на НРУПОГТТСО е предоставено в правомощията на Общинския съвет, съгласно законовата делегация на Закона за автомобилния транспорт, като орган на общинското самоуправление. В Наредбата са регламентирани и реда и начините за компенсиране на предвидените в Наредбата преференциални пътувания, за които на правоимащите лица с постоянен адрес се издават персонализирани абонаментни карти. Съгласно чл. 40, ал. 2 от Наредбата за случаите по чл. 29, ал. 1, т. 1, 3, 5, 10-11 и от 14 до 19, между които са и процесните точки – т. 15 – т. 18, компенсирането се извършва изцяло от общинския бюджет. Следва, че с процесните норми е осигурен разумен баланс между необходимостта за осигуряване на преференциални условия за пътуване с градския транспорт, т. е. подкрепа на особено уязвимите групи от населението и финансовите възможности на общинския бюджет и необходимостта от разумното му разходване с оглед интересите на населението на общината, което се състои от гражданите с постоянен адрес. Мерките следва да бъдат определени като правно допустими и обективно оправдани по смисъла на чл. 4, ал. 3 от ЗЗДискр. В касационната жалба е цитирано решение № 7091 от 19.05.2011 г. постановено по адм. дело № 5898/2010 г. на ВАС, Седмо отделение, като пример за тълкуването на местоживеенето като белег на защитения признак "лично положение", но решението касае различни фактически и правни основания и не е приложимо като практика към настоящия спор. В мотивите на решението се съдържа следното съждение: "... с оглед твърдения факт, че поставянето на (електро) измервателните средства на място, на което достъпът до тях е затруднен, е основно в квартали, населени предимно с български граждани от ромски произход, би могло да се твърди, че Н. е третирана различно от останалите български граждани, които не живеят в квартал, населен предимно с български граждани от ромски произход, но това не е защитен признак "народност". Това би могло да бъде защитен признак "лично положение", изразяващо се в мястото, на което лицето живее. ". Освен, че доводът е изваден от контекста на казуса, разглеждан по цитираното дело, от изложеното следва изводът, че тричленният състав на ВАС под "мястото на което човек живее" не е имал предвид белези, свързани с постоянния и настоящ адрес на лицето, а мястото на живеене като общностна среда, поради което решението не следва да бъде съобразено понастоящем. Правилно съдът е приел, че не е налице несъразмерно засягане на жалбоподателя като лице със защитен признак, както и че е налице законова цел, която прави мярката обективно обоснована и съразмерна, поради което правилно е отменил решението на КЗД в оспорената му част. Постановеното решение не страда от сочения в касационната жалба порок и такива, открити при извършената на основание чл. 218 от АПК служебна проверка на съдебния акт, поради което като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора е основателна претенцията на ответника по касация - СОС за присъждане на разноски за касационното производство за юрисконсултско възнаграждение, размерът на което на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, във вр. с чл. 36 от Закона за адвокатурата и чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ, с оглед липсата на фактическа и правна сложност на делото следва да бъде определен на 100 лева. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение,