Решение № 2083 от 10.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4893/2019 г.

Решение № 2083 от 10.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4893/2019 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 237 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по искане на кмета на община Варна, представляван от юрк. С. Маринова, за отмяна на влязло в сила решение № 4773/12.07.2018 г., постановено по адм. дело № 12953/2017 г. по описа на Административен съд – София-град (АССГ), с което е отхвърлена жалбата на община Варна против писмо изх. № 99-00-6-380/14.08.2017 г. на зам. министъра на регионалното развитие и благоустройството и Национален координатор на дейностите, финансирани от Фонд "Солидарност" на Европейския съюз, за налагане на финансова корекция в размер на 5 % от реално верифицираните разходи по сключени договори с № Д16001014 ВН/20.07.2016 г. с изпълнителя ДЗЗД "АКВА" и договор № Д16001019 ВН/21.07.2016 г. с изпълнителя ДЗЗД "ВИДИМИ ПРОМЕНИ". Изчислената с акта финансова корекция възлиза на сумата от 360 721. 88 лева с ДДС. В искането се проследява хронологията по повод инициираното от кмета на община Варна оспорване на писмо изх. № 99-00-6-380/14.08.2017 г. Посочва се, че първоначално жалбата е депозирана пред Административен съд (АС) – Варна, който с разпореждане за образуване от 31.08.2017 г. е конституирал като жалбоподател кметът на община Варна. Впоследствие, с определение № 3104/10.11.2017 г. АС - Варна е прекратил производството и е изпратил делото по компетентност на АССГ на основание чл. 135, ал. 2 АПК. Последният, видно от диспозитива на постановеното съдебно решение, е отхвърлил жалбата на община Варна, считайки че страна в производството е именно общината. Според искателя, АССГ е конституирал и изпращал съобщения на ненадлежната страна – община Варна, вместо на кмета, като по този начин последният е бил лишен от възможността да участва в производството. Твърди се, че това процесуално нарушение на АССГ е рефлектирало върху следващите действия на съда и е довело до тяхната порочност. По-нататък в искането се излагат фактите по повод инициираното от кмета касационно оспорване, във връзка с което е образувано адм. дело № 12590/2018 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение: съдебният състав по това дело е счел, че подадената от кмета на община Варна касационна жалба е процесуално недопустима, т. к. изхожда от ненадлежна страна, неучаствала в първоинстанционното производство. С тези мотиви с определение № 12510/17.10.2018 г. тричленният състав е оставил без разглеждане подадената от кмета касационна жалба. Определението е обжалвано и е оставено в сила с определение № 117/4.01.2019 г. по адм. дело № 14177/2018 г. на петчленен състав на Върховния административен съд. В искането за отмяна се твърди, че и в двете производства пред Върховния административен съд са давани некоректни указания - за наличие на правен интерес на касационния жалбоподател – кметът на община Варна, а не за установяване на неговата процесуална легитимация, липсата на която е послужила като основание за прекратяване на адм. дело № 12590/2018 г. При така описаната фактическа обстановка с искането се сочи наличие на основанието по чл. 239, т. 5, вр. чл. 237 АПК – "страната вследствие на нарушаване на съответните правила е била лишена от възможност да участва в делото... " (първата хипотеза от фактическия състав на чл. 239, т. 5 АПК), а условията на евентуалност - на това по чл. 246, ал. 1, вр. чл. 245 АПК – отмяна по искане на трето лице. В първия случай искателят поддържа, че е бил конституиран като страна в съдебното производство, но вследствие на нарушаване на съответните правила е бил лишен от възможността да участва в делото, като без да е бил заличен от списъка на страните, всички съобщения и призовки са адресирани до друг правен субект - община Варна. Претендираното в условията на евентуалност наличие на основанието по чл. 246, ал. 1, вр. чл. 245 АПК е обосновано от твърдението, че адресат на оспорения акт за налагане на финансова корекция е кметът на община Варна. В тази насока искателят се позовава на регламентацията в чл. 8, ал. 3, вр. чл. 7, ал. 5 от Закона за публичните финанси (ЗПФ) и счита, че тези разпоредби дават правосубектност на кмета в производството по Глава четиринадесета, Раздел II от АПК "Отмяна по искане на трето лице". В заключение се формулира петитум за отмяна на влязлото в сила решение на АССГ, като постановено при наличие на основанието по чл. 239, т. 5, вр. чл. 237, ал. 1 АПК, респ. това по чл. 246, ал. 1, вр. чл. 245 АПК, и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд, при което да бъдат конституирани надлежно страните в производството, респ. връщане на делото за ново разглеждане при условията на чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК. Ответникът – зам. министърът на регионалното развитие и благоустройството и Национален координатор на дейностите, финансирани от Фонд "Солидарност" на Европейския съюз, чрез пълномощника си по делото, оспорва искането. Счита, че същото е недопустимо, алтернативно неоснователно. Претендира разноски. Върховният административен съд, в настоящия тричленен състав на Седмо отделение, намира, че искането на посоченото в него основание по чл. 239, т. 5 АПК е подадено от ненадлежна страна и е недопустимо по следните съображения: По силата на чл. 238, ал. 1 АПК право да иска отмяна има страна по делото, за която съдебният акт е неблагоприятен. Анализът на цитираната норма сочи, че възникването на субективното преобразуващо право на едно лице да претендира отмяна на влязло в сила съдебно решение по реда на чл. 237 – 244 АПК е обусловено от кумулативното наличие на следните предпоставки: 1) Подателят на искането да е страна по делото, независимо от процесуалното му качество в инстанционното производство (същото условие е поставено и в чл. 239, т. 5 АПК, на което основание е предявено процесното искане) и 2) Съдебният акт, чиято отмяна се претендира да е неблагоприятен за него. Липсата на което и да било от горепосочените условия прави недопустимо приложението на института на отмяната като извънреден способ за извънинстанционен контрол, засягащ силата на пресъдено нещо. В конкретния случай не е налице първата от горепосочените абсолютни предпоставки – подалият искането за отмяна кмет на община Варна не е бил участник в развилото се първоинстанционно производство пред АССГ. Доводите за противното се основават на неправилната интерпретация на фактите по повод инициираното, първоначално пред АС - Варна, оспорване на писмо изх. № 99-00-6-380/14.08.2017 г. Противно на твърденията на искателя, в съдебното производството като жалбоподател е конституирана община Варна. Това е направено с определение на АССГ, постановено в закрито съдебно заседание на 03.01.2018 г., а не както се твърди в искането за отмяна - с акта за образуване на делото от първоначално сезирания АС - Варна. С определение № 3104/10.11.2017 г. производството пред АС – Варна е било прекратено на основание чл. 135, ал. 2, вр. чл. 133, ал. 1 АПК, поради липса на териториална (местна) компетентност на сезирания съд и делото като преписка (виж диспозитива на съдебния акт) е изпратено на АССГ. В тази хипотеза съгласно правилото по чл. 135, ал. 2, изр. второ АПК извършените от АС - Варна производствени действия запазват силата си. Варненският административен съд обаче, до прекратяване на образуваното пред него делото, не е постановил акт по чл. 154, ал. 1 АПК. Такъв не съставлява соченото от искателя разпореждане за образуване на делото. При това положение АССГ, приемайки делото като преписка, е извършил собствена проверка за редовност и допустимост на оспорването, като при установеното им наличие, с определението си от 3.01.2018 г. е конституирал страните по спора. Определението по чл. 154, ал 1 ГПК е съобщено на оспорващия (община Варна) по реда на чл. 138 АПК, чрез изпращане на призовка, към която е приложен препис от същото. В проведеното с. з. като жалбоподател е обявена именно община Варна, а като процесуален представил на тази страна по делото се е явила юрк. Маринова, която е извършила процесуални действия от името на общината. Същата е следвало да бъде наясно кой правен субект представлява в процеса и от чие име извърша процесуалните действия по делото. Щом като не е участвал като страна в съдебното производство, кметът на община Варна не е носител на процесуалното право да иска отмяна на влязлото в сила решение АССГ на основание чл. 239, т. 5 АПК. Тази разпоредбата визира няколко хипотези на отмяна на влязло в сила решение, всяка от които съставлява самостоятелно правно основание за отмяна: 1) когато страната, вследствие на нарушаване на съответните правила е била лишена от възможност да участва в делото; 2) не е била надлежно представлявана, или 3) когато не е могла да се яви лично или чрез повереник по причина на препятствие, което не е могла да отстрани. Общото и в трите хипотези е, че страната не е могла да вземе участие лично или чрез надлежно упълномощен представител в съдебното заседание при гледане на делото, което е довело до нарушаване на правото й на защита и това се е отразило върху правилността на постановеното съдебно решение. В случая кметът на община Варна не е бил участник в съдебното производство пред АССГ и искането му за отмяна на влязлото в сила първоинстанционно решение на основание чл. 239, т. 5 АПК е недопустимо. В тази част искането следва да се остави без разглеждане, а производството по делото - да се прекрати. Що се отнася до предявеното на основание чл. 246, ал. 1 АПК искане, същото е допустимо, но разгледано по същество - неоснователно. Съгласно цитираната правна норма, право да иска отмяна има всяко лице, за което решението или споразумението има сила и е неблагоприятно, макар и да не е било страна по делото. Разпоредбата съдържа три предпоставки, изискуеми в кумулация: на първо място, наличие на качеството на заинтересована страна по спора; на второ, по отношение на нея решението да има сила и на трето място, същото да е неблагоприятно. По отношение на кмета на община Варна не е налице нито една от тези предпоставки. Както се посочи по-горе, като страни в производството пред АССГ са участвали община Варна - като жалбоподател и издателят на оспорения индивидуален административен акт - зам. министърът на регионалното развитие и благоустройството - като ответник. Кметът на община Варна, макар и неин законен представител, не би могъл да има качеството на заинтересована страна, съответно няма право на задължително участие и не е бил конституиран от съда като заинтересована страна на основание чл. 153, ал. 1 АПК. Заинтересованите страни се конституират, когато е обжалван акт, който поражда благоприятни последици за тях и тези последици са застрашени от оспорването му от страна, за която същият е неблагоприятен, с оглед правомощията на съда по чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 1 и 2 АПК да прогласи нищожността или да отмени облагоприятстващия ги акт. Неоснователно е становището на кмета, че същият е адресат на акта за налагане на финансова корекция. Подобен подход, изведен от формалистичния прочит на титулната част на оспореното писмо, е неправилен. Формираната до момента константна съдебна практика на Върховния административен дава категоричен отговор на въпроса кой правен субект е адресат на волеизявлението на административния орган за налагане на финансова корекция. Това несъмнено е бенефициерът, получател на безвъзмездна финансова помощ, в конкретния случай – община Варна, като страна по договора за предоставяне на БФП, същата и страна по материалното правоотношение. От тази гледна точка разпоредените с акта на зам. министъра правни последици засягат само и единствено имуществената сфера на общината, не и на кмета. Поради това последният не разполага с гарантирано от нормативен акт право на участие в спора за законосъобразност на писмо изх. № 99-00-6-380/14.08.2017 г. Обратното не следва нито от регламентацията в чл. 8, ал. 3, вр. чл. 7, ал. 5 ЗПФ, уреждаща правомощията на кмета като орган на изпълнителната власт в това му качество, нито от нормата на чл. 44, ал. 1, т. 15 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, възпроизведена и в чл. 30, ал. 4 от Гражданско-процесуалния кодекс, определяща кметът като законен представител на общината пред съда. В противоречие с тезата на искателя, цитираните разпоредби не предоставят на кмета процесуална легитимация (освен представителна власт) да инициира производство по оспорване на акт, чиито адресат е общината. Това е така, т. к. кметът и общината притежават отделна, самостоятелна процесуална правосубектност. В заключение следва да се отбележи, че по същество доводите на процесуалния представител на искателя поставят въпроса за наличието на правен интерес за кмета да обжалва съдебното решението, чиято отмяна понастоящем се иска. На този въпрос Върховният административен съд е отговорил на две инстанции с влезли в сила съдебни определения. Да се приеме друго, означава да се допусне трета съдебна инстанция да преценява дали е била налице абсолютна процесуална предпоставка за иницииране на производство от кмета, което е в нарушение на принципа за двуинстанционен съдебен контрол, визиран в чл. 131 АПК. Изложеното налага краен извод, че искането за отмяна на кмета на община Варна на основание чл. 239, т. 5, вр. чл. 237, ал. 1 АПК е процесуално недопустимо, поради което същото следва да се остави без разглеждане, а производството по делото да се прекрати. Същото, на посоченото основание по чл. 246, ал. 1, вр. чл. 245 АПК, е неоснователно и следва да се отхвърли. С оглед изхода на спора и своевременно заявеното от процесуалния представител на ответника искане за разноски, на основание чл. 143, ал. 3, вр. чл. 249 АПК, на МРРБ се дължат такива в размер на 100 (сто) лева – юрисконсултско възнаграждение, определено по реда на чл. 78, ал. 8 от Гражданскопроцесуалния кодекс, вр. чл. 37 от Закона за правната помощ, вр. чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Водим от горното и на основание чл. 249, във връзка с чл. 159, т. 4 АПК и чл. 244, ал. 1, предл. първо АПК, Върховният административен съд, седмо отделение