Решение № 135 от 7.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 2692/2014 г.

Решение № 135 от 7.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 2692/2014 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството е по реда на чл. 208 - 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба, подадена от Валери Евтимов Стефанов от гр. Бургас срещу решение № 8211 от 20.12.2013 г. по административно дело № 5057/2013 г. на Административен съд София-град, с което е отхвърлена жалбата му против Заповед № 3229/18.04.2013 г. на Директора на Агенция "Митници" (АМ). По наведени доводи за неправилност на решението, като постановено в нарушение на материалния закон, необоснованост и при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила се иска отмяната му и постановяване на ново по съществото на спора, с което обжалвания от него административен акт бъде отменен. Претендира присъждане на деловодни разноски пред касационната инстанция.

Ответникът по касационната жалба - Директорът на АМ чрез процесуалния си представител и в представена писмена защита оспорва същата и моли съда да постанови решение, с което да я отхвърли като неоснователна.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд (ВАС), състав на Пето отделение, при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК и предвид наведените в касационната жалба доводи, приема за установено следното:

Касационната жалба е подадена от активно легитимирана страна, в срока по чл. 211 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна, поради следните съображения:

С обжалваното решение първоинстанционният съд, след извършената проверка за законосъобразност приема, че оспореният пред него административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на предвидените в закона административнопроизводствени правила и в съответствие на материалния закон и неговата цел.

Решението е неправилно. По делото няма спор между страните относно фактическата обстановка, но при правилно установени факти първоинстанционният съд е извел неправилни изводи.

В обжалваната пред първоинстанционния съд заповед за налагане на дисциплинарно наказание, след хронологично описание на релевантните факти дисциплинарнонаказващия орган направил изводи, че в Митница Бургас не са създадени необходимите административни процедури и не се прилагат точно Вътрешните правила за организация на деловодната дейност в АМ, утвърдени със заповед № 685 от 8.12.2011 г. на директора на АМ и няма издадена от началника на Митница Бургас заповед, която да определя друг ред за организация на деловодната дейност и която да допуска съхраняването на оригиналните документи в кабинета на началника на митницата. Също така е прието в заповедта, че не е създадена подходяща организация на ръководство и контрол над дейността на служителите на ръководни длъжности.

Въз основа на това дисциплинарнонаказващия орган е приел, че Стефанов в качеството му на началник на Митница Бургас не е създал необходимата организация за изпълнение на дейността в тази митница, не е спазил и не е създал организация за прилагане на разпоредбите чл. 46 и чл. 48 от Вътрешните правила за организация на деловодната дейност в АМ, в резултат на което съхраняването на оригинални документи в митницата се осъществявало не по установения ред, което създавало предпоставки за унищожаване, подмяна или манипулиране на оригиналната кореспонденция.

Поради това дисциплинарно наказващият орган е приел, че Стефанов е извършил следните нарушения на служебната дисциплина:

1. като не е създал необходимата организация и не е осъществил контрол по отношение на действията и бездействията на подчинените си служители през периода от 8.04. - 12.04.2013 г. Стефанов е допуснал възможността за манипулиране на данните, които се предават към индустриалните контролери в ИКУНК ХХI, ХХII и ХХII в данъчен склад с ИНДС BGNCA00005002 - Нефтопристанище Росенец;

1. с даденото устно разпореждане на 10.04.2013 г. за промяна от конфигурационен в продукционен режим, а на 12.04.2014 г. за пломбиране на измервателните уреди, както и документиране на резултатите по тях не е изпълнил точно разпоредбите на нормативните актове по прилагане на акцизното законодателство;

1. като не съобразил предприетите действия от служителите на АМ по извършената проверка за целите на издаване на Акт за съответствие от директора на АМ Стефанов е съдействал за нарушаване на процедурата за одобряване на точки за контрол и за констатиране на съответствието на средствата за измерване и контрол с изискванията на Наредба № 3.

Дисциплинарно разследващия орган приел, че с тези деяния Стефанов е нарушил чл. 21, ал. 1 и 2 от ЗДСл, във вр. с т. V. 2, 3 и 4 от длъжностната си характеристика, подписана от него на 2.08.2010 г., както и тези по чл. 34д, ал. 3, т. т. 1, 2, 4 и 5 от Устройствения правилник (УП) на АМ, т. 9 от Кодекса за поведение на митнически служител, утвърден със Заповед № ЗМФ-351/10.05.2003 г. на министъра на финансите, във връзка с чл. 17, ал. 1, т. 5 от Закона за митниците (ЗМ), което представлява дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.

С решението си АССг е приел, че Стефанов е извършил вменените му нарушения, като е възприел изцяло и безкритично изводите на дисциплинарнонаказващия орган.

Съгласно разпоредбата на чл. 89, ал. 1 ЗДСл наказание се налага на държавен служител, който виновно е нарушил своите служебни задължения. От текста на разпоредбата следва еднозначен извод, че на първо място дисциплинарната отговорност на служителя е лична - т.е. за да бъде наложено дисциплинарно наказание следва да е налице лично поведение на служителя, което да е в нарушение на служебните му задължения, а освен това същото следва да е умишлено - т.е. при наличие на съзнание за неправилността му.

По делото липсват доказателства за наличие на умисъл. Действително началникът на митница съгласно чл. 34д, ал. 3, т. 1 от Устройствения правилник на АМ е длъжен да ръководи, организира, координира и контролира изпълнението на цялостната дейност на митницата, както и връзките й с другите административни звена в агенцията и други органи и организации, но от това не следва извод, че същият следва да носи отговорност за всички действия, извършени от конкретни служители на управляваната от него структура. Както е посочено в текста това задължение касае цялостната дейност на митницата и според настоящия състав не включва задължение на началника на митницата да осъществява непосредствен контрол върху конкретно извършваната дейност от всеки служител на митницата във всеки момент на изпълнение на задълженията им. Последните също са държавни служители, имат утвърдени задължения в длъжностни характеристики и съответно носят лична отговорност за начина на изпълнение на тези задължения.

С разпоредбата на ал. 2 на чл. 89 ЗДСл законодателят е конкретизирал категориите дисциплинарни нарушения в пет точки. В случая на Стефанов е наложено наказание за вменени му дисциплинарни нарушения по т. 1 - неизпълнение на служебни задължения, конкретизирани в три пункта. По нито един от тях не е посочено конкретно кои свои задължения не е изпълнил Стефанов.

Неправилно в обжалваното решение е прието, че заповедта е постановена в съответствие с изискванията за форма по чл. 97, ал. 1, т. 4 и 5 от ЗДСл, тъй като в същата липсва точно и конкретно описание на вменените на Стефанов нарушения на служебната дисциплина и служебните задължения, които същият виновно е нарушил.

По отношение на първото вменено му нарушение случая липсва и конкретно посочване каква организация не е създал Стефанов и какво конкретно не е проконтролирал, както и кои конкретни задължения не е изпълнил с това, както по длъжностна характеристика, така и по задълженията му по Устройствения правилник на АМ. Като последица от това бездействие е посочена, че същият е допуснал възможността за манипулиране на данните, които се подават към индустриалните контролери в данъчния склад.

Цитираните в заповедта разпоредби на чл. 48 и чл. 49 от Вътрешни правила за организация на деловодната дейност в АМ, утвърдени със заповед ЗАМ 685 от 8.12.2011 г. на директора на АМ са неотносими към конкретния случай, тъй като същите регламентират текущо и архивно съхраняване на документите, а в случая се касае до преписка, която не е приключена и съответно попадаща в хипотезата на чл. 46 от посочените правила, а освен това съхраняването на оригинални документи в кабинета на директора митницата не води до извод за наличие на възможност предпоставки за унищожаване, подмяна или манипулиране на оригиналната кореспонденция. Още повече, че от събраните в хода на производството обяснения от служителите в деловодството на Митница Бургас се установява, че това съхранение се осъществява след въвеждането им в АИДС по реда на чл. 18 от правилата.

По делото липсват доказателства за извършена манипулация на данните, а изводите за това са базирани на информация от директора на Дирекция "ИС" рег. № ЗАДС/183806 от 16.04.2013 г., което е обаче е дадена хипотетично и без да е извършена проверка от специалисти в тази дирекция със съответни документирани резултати. В същото са описани компонентите на ИКУНК, начина му на работа и посочване на хипотетична възможност за манипулация на данните при липсата на митнически пломби. В заповедта са описани действията на служителите на Митница Бургас по изпълнение на процедурата по привеждане изцяло дейността на процесния данъчен склад в съответствие с изискванията на ЗАДС. Същевременно следва да бъде посочен и факта, че на стр. 2 от заповедта са изложени твърдения, че процедурата по одобрение на точките на контрол в данъчния склад е била приключена към момента на извършените от Стефанов и подчинените му служители действия, за които е ангажирана дисциплинарната му отговорност. Но в заповедта е посочено, че на 11.04.2013 г. е изготвено становище рег. № ЗАДС 183/06 от 11.04.2013 г. на ЦМУ, предоставено на директора на АМ, с което на последния е предложено да издаде акт за съответствие с изискванията на Закона за акциите и данъчните складове (ЗАДС) за данъчен склад с ИНДС BGNCA00005002 - Нефтопристанище Росенец, т.е. действията на служителите в Митница Бургас, включително тези на началника на митницата са извършени преди издаване на акта за съответствие, с който приключва процедурата.

Дори да се приеме, че процедурата е била приключена преди това - на 25.03.2013 г., каквито твърдения са изложени в писмената защита на ответника, както разпоредбата на чл. 50, така и тази на чл. 53 от Наредба № 3 от 19.10.2010 г. за специфичните изисквания и контрола, осъществявани от митническите органи върху средствата за измерване на акцизни стоки (Наредбата) изрично предвиждат възможност и задължения на митническите органи за извършване на проверки на използваните средства за измерване и контрол (т.е. на вече одобрените) за целите на осъществявани на текущ контрол върху средствата за измерване и контрол, използвани в получаването, производството и складирането на акцизни стоки, митническите органи да извършват, както самостоятелни, така и съвместни проверки с органите за метрологичен контрол и надзор. В конкретния случай от съставените протоколи от служителите на Български институт по метрология, ГД "Мерки и измервателни уреди", регионален отдел - Бургас се установява, че проверката е била съвместна.

Предвид така установените факти и цитираната нормативна уредба относима за случая настоящия състав намира, че в случая липсват доказателства и за извършване от страна на Стефанов и на третото вменено му нарушение - при несъобразяване на действията на служителите на АМ по извършената проверка за целите на издаване на Акт за съответствие от директора на АМ е съдействал за нарушаване на процедурата по одобряване на точки за контрол и за констатиране на съответствието на средствата за измерване и контрол с изискванията на Наредбата.

По отношение на второто нарушение - неизпълнение точно на разпоредбите на нормативните актове по прилагане на акцизното законодателства с даденото устно разпореждане на 10.04.2013 г. за промяна от конфигурационен в продукционен режим и това от 12.04.2013 г. за пломбиране на измервателните уреди, както и документирани на резултатите по тях, настоящият състав намира, че с оглед липсата на конкретно посочени разпоредби, които касаторът е нарушил не може да бъде изведен извод и за извършено конкретно нарушение от негова страна. Още повече, че в Наредбата и ЗДАС липсват конкретни разпоредби в тази насока, което води до извод, че в случая липсва извършено нарушение на законова или подзаконова разпоредба по прилагане на акцизното законодателство.

Същевременно от доказателствата по делото не се установява настъпването на вредни последици от описаните в заповедта деяния, както на касатора, така и на подчинените му служители. Посоченото на стр. 9 от заповедта като вредна последица твърдение, че необходимостта от нови контролни действия за установяване на съответствието ще доведе до допълнителни разходи за осъществяване на контрола и до ощетяване на бюджета на АМ, която до момента е изразходвала 30 000 лв. не е подкрепено с доказателства, а освен това съгласно чл. 2 от Закона за митниците дейността по извършване на митнически контрол е една от двете основни дейност на митницата.

От изложеното следва, че неправилни са и изводите на първоинстанционния съд относно съответствие на обжалваната пред него заповед с материалния закон и за спазване на административнопроизводствените правила за издаването й.

В случая дисциплинарнонаказващия орган не е изпълнил задължението си по чл. 35 АПК, като е издал заповедта без да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая и без да обсъди обясненията на Стефанов, което е нарушение и по чл. 93, ал. 1 ЗДСл.

За да отхвърли жалбата на Стефанов съдът е приел, че не е налице нито едно от отменителните основания по чл. 146 АПК, въпреки че по делото липсват доказателства за наличие на виновно поведение от страна Стефанов, за неизпълнение на конкретни негови служебните му задължения. Липсват и доказателства за това органът да е съобразил обясненията на Стефанов. Разпоредбата на чл. 93, ал. 1 ЗДСл не предполага простото посочване в заповедта, че това е сторено, а изисква предвид ал. 2 на същия текст изложените в обясненията факти и обстоятелства да бъдат обсъдени. Тогава, когато служителят твърди факти, свързани с нарушение на служебната дисциплина, за което е ангажирана отговорността му, органът е длъжен да изложи мотиви, от които да се установи значението на тези факти за издаването на акта. В тази насока следва да бъде посочено, че в случая на първо място не е установено Стефанов да е бил уведомен за предприетите от подчинените му служители действия чрез доклад от същите, а освен това не е установена манипулация на данните, като наложеното му наказание е за допускане на възможност за манипулация.

Неправилен е изводът на съда, че при издаването на заповедта са спазени административнопроизводствените правила за издаването й. В случая предвид установеното по-горе настоящият състав намира, че заповедта е издадена от дисциплинарнонаказващия орган в нарушение на предвидените в чл. 91 ЗДСл правила, като не е съобразил както вината на държавния служител, обстоятелствата, при които е извършено нарушението, така и цялостното поведение на държавния служител.

Предвид изложеното настоящият състав намира, че обжалваното решение е неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон, при което същото следва да бъде отменено, вместо което следва да бъде постановено ново по съществото на спора, с което обжалваната от Стефанов заповед следва да бъде отменена като незаконосъобразна - постановена при наличие на отменителните основания по чл. 146, т. т. 3 и 4 АПК.

Наведените доводи за допуснато съществено нарушение за съдопроизводствените правила са неоснователни - при извършената проверка по реда на чл. 218, ал. 1 АПК такива не бяха констатирани, а и в касационната жалба липсва конкретни твърдения в тази насока.

При този изход на делото администрацията на ответника следва да бъде осъдена да заплати на Стефанов направени деловодни разноски и за двете инстанции в размер на 650 лева, определени съобразно разпоредбата на чл. 143, ал. 1 АПК и чл. 78, ал. 5 ГПК, във вр. с чл. 144 АПК и чл. 8, ал. 3, във вр. с чл. 7, ал. 1, т. 1 предл. първо от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.

По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1, във вр. чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Пето отделение