Решение № 7769 от 23.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7079/2018 г.

Решение № 7769 от 23.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7079/2018 г., III о., докладчик съдията Румяна Лилова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК, в редакцията на разпоредбите преди изменението, публ. в ДВ бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), във вр. с пар. 149, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на АПК, публ. в ДВ бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г. Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет – Х. (ОбС – Х.), подадена чрез председателя, срещу Решение № 257 от 17.04.2018 г., постановено по адм. д. № 1307 по описа на Административен съд – Х. (АС – Х.) за 2017 г. С обжалваното съдебно решение е отменена разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от Наредбата за предварителни и превантивни мерки за защита при бедствия на територията на Община Х. (Наредба/та) в частта относно думите "или от упълномощено от него длъжностно лице". Наред с това, Общински съвет – Х. е осъден да заплати на С. С. направените от него разноски по делото в размер на 530, 00 лв. В касационната жалба се поддържа становище за недопустимост на обжалваното съдебно решение, тъй като се твърди, че Станков няма правен интерес от оспорване на разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от Наредбата - не живее на територията на [населено място] и не е засегнат от нея. Освен това се твърди, че решението е неправилно, доколкото неправилна се явява преценката, направена от първоинстанционния съд, че при приемане на оспорената разпоредба Общинският съвет – Х. не е разполагал със законова делегация да регламентира въпроси, свързани с административнонаказателна отговорност във връзка с установени административни нарушения по Закона за защита при бедствия (ЗЗБ) в частта относно правомощията на "упълномощени от кмета на общината длъжностни лица". Сочи се, че при систематично тълкуване на разпоредбите на чл. 10, ал. 2 от Наредбата, чл. 100, ал. 3 ЗЗБ, чл. 21, ал. 2 и чл. 22, ал. 4 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл. 47, ал. 1 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) се налага извод, че в правомощията на ОбС – Х. е да приеме административно-наказателни разпоредби в подзаконов нормативен акт, които регулират обществени отношения на територията на общината, свързани със санкционирането на нарушения по съответната общинска наредба. По изложените в касационната жалба съображения се иска отмяната на обжалваното съдебно решение. В съдебното заседание пред настоящия съд подателят на касационната жалба не се представлява. Представя писмено становище, с което поддържа жалбата по съображенията, изложени в касационната жалба, а по същество моли да бъде уважена. Прави възражение за прекомерност на уговореното и платено адвокатско възнаграждение. Ответникът – С. С., чрез адв. Ю. Дацев, изразява становище за неоснователност на касационната жалба в представена по делото молба. Обръща внимание, че видно от личната карта на Станков се установява, че е жител на [населено място], поради което се явява адресат на спорната разпоредба. Позовава се на приложена към молбата съдебна практика. Моли обжалваното съдебно решение да остане в сила. Претендира разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 500, 00 лв. съгласно представен към тази молба договор за правна защита и съдействие. В съдебното заседание пред настоящия съд ответникът не се явява и не се представлява. Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на обжалваното решение на наведените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. С Решение № 257 от 17.04.2018 г., постановено по адм. д. № 1307 по описа на Административен съд – Х. за 2017 г., в производство по чл. 185 и сл. АПК, е отменена разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от Наредбата в частта относно думите "или от упълномощено от него длъжностно лице". Съдът приел, че оспорването по жалбата на Станков е допустимо. Позовал се на чл. 186, ал. 1 АПК и на представеното по делото копие от личната карта на лицето, от която се установява, че към датата на подаване на жалбата постоянният му адрес е в [населено място]. Предвид това направил извод, че за Станков съществува правен интерес от оспорването на разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от Наредбата в спорната част. Мотивирал се, че неговите права е възможно да бъдат засегнати в бъдеще или да се породи за него задължение. По същество приел жалбата за основателна. Като взел предвид чл. 21, ал. 2 ЗМСМА и чл. 76, ал. 3 АПК, съдът приел, че ОбС – Х. е материално и териториално компетентният орган, който разполага с правомощие да уреди нормативно обществените отношения с местно значение, тоест да издаде подзаконов нормативен акт от вида на процесния. Първоинстанционният съд съобразил систематичното място на разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от Наредбата – в Глава Четвърта на Наредбата, озаглавена "Административно-наказателни разпоредби" и това, че е издадена на основание ЗЗБ. Приел, че безспорно общинският съвет като орган на местно самоуправление е компетентен да приема норми за поведение, които са задължителни за физическите и юридическите лица на територията на съответната община по въпроси, които не са от изключителната компетентност на други органи, но само в сферите, очертани в разпоредбата на чл. 17, ал. 1 ЗМСМА. Направил извод, че оспорената част от разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от Наредбата противоречи на чл. 100, ал. 3 ЗЗБ. По този начин общинският съвет е уредил въпроси от местно значение в сферата на защитата при бедствия и аварии (за което има компетентност съгласно чл. 17, ал. 1, т. 11 ЗМСМА) в противоречие със специалната уредба, дадена в ЗЗБ, на чието основание е издаден подзаконовият акт, тъй като се разширява кръга от лица, които могат да издават наказателни постановления. Затова съдът направил извод, че оспорената част от чл. 10, ал. 2 от Наредбата се явява незаконосъобразна, тъй като макар и този текст да е приет в кръга на правомощията, които се установяват за общинския съвет, това е направено в нарушение на законовите рамки, установени в чл. 100, ал. 3 ЗЗБ. Наред с това като съобразил, че в представената по делото докладна записка не са изложени мотиви относно това кое налага приемането на Наредбата, съдът приел, че в случая не са изпълнени и изискванията на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА, в приложимата редакция). Предвид изхода на спора и при съобразяване на направеното възражение за прекомерност на уговореното и заплатено адвокатско възнаграждение, съдът осъдил Общинския съвет – Х. да заплати на Станков сума в размер на 530, 00 лв. за сторените по делото разноски. Решението е валидно, допустимо и правилно при следните съображения: Обосновани и в съответствие със закона са изводите на първоинстанционния съд досежно допустимостта на оспорването, предявено от Станков. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Анализът на разпоредбата сочи, че наличието на правен интерес, като предпоставка за допустимост на жалбата, означава, че легитимирани да оспорят съответния подзаконов нормативен акт са лицата, чието правно положение е регламентирано от същия и разпоредбите му могат да засегнат по неблагоприятен начин правната им сфера. Нормата допуска засягането да е не само реално, съществуващо към момента на оспорването, но и да създава възможност за предстоящо засягане на права. В този смисъл, с Решение № 5 от 17.04.2007 г. на Конституционния съд на Република България по конст. д. № 11/2006 г. е прието, че засегнати по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК са всички граждани, до които актът се разпростира. Конституционният съд приема, че активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Приема също така, че прогресивният характер на легитимацията според чл. 186, ал. 1 АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права. По делото не е спорно, че Станков има постоянен адрес в [населено място]. Следователно е от кръга на правните субекти, спрямо които се разпростира териториалното действие на разпоредбите на Наредбата, част от която е оспореният текст. Като такъв, той безспорно има правен интерес обществените отношения, предмет на подзаконовия нормативен акт, да бъдат регламентирани по начин, който е в съответствие със закона и гарантира спазването на правата и интересите на гражданите. Разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК, разгледана в светлината на общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България дава право на всички лица, чието правно положение е предмет на уредба от нормативния административен акт, да го обжалват пред съда, независимо дали реално са нарушени правата им или потенциално могат да бъдат засегнати по неблагоприятен начин от текстовете му. Ето защо, в случая направената от съда преценка досежно правния интерес на Станков от търсената съдебна защита е правилна. Обоснован и в съответствие със закона е и изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на спорния текст от Наредбата по причина неизпълнение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА (в приложимата редакция). Въпреки даденото с Определение от 30.01.2018 г. указание до Общински съвет – Х. за представяне на пълната административна преписка по приемането на Наредбата, с писмо от 05.02.2018 г. председателят на общинския съвет е уведомил съда, че не може да бъдат представени доказателства по делото за спазване на чл. 26, ал. 2 ЗНА през 2010 г. (когато е приета наредбата), тъй като официалната страница на Община Х. била променяна през годините. При липсата на доказателства по чл. 26, ал. 2 ЗНА за публикуването на проекта заедно с мотивите му, съответно доклада към него, е налице основание за отмяна на спорната част от разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от Наредбата поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при нейното приемане. Наред с това, обосновани на съдържанието на докладната записка във връзка с приемането на Наредбата са и изводите на съда за липсата на конкретни мотиви за приемането на подзаконовия акт, което обосновава извод и за допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Останалите изводи, направени от първоинстанционния съд досежно приетото противоречие на оспорената разпоредба с чл. 100, ал. 3 ЗЗБ не се споделят от настоящия състав, доколкото Наредбата за предварителни и превантивни мерки за защита при бедствия на територията на Община Х. е приета на основание чл. 21, ал. 2 ЗМСМА и в съответствие със ЗЗБ, а не на основание негова делегираща разпоредба. Въпреки това изводът на съда, че оспорената част от разпоредбата чл. 10, ал. 2 от Наредбата противоречи на материалноправни норми от по-висока степен е правилен. Така както е формулиран текстът на спорната разпоредба, предоставя възможност административните наказания по Наредбата да бъдат налагани от широк кръг лица. Последното се явява в противоречие с предписанието на чл. 22, ал. 5 ЗМСМА. Според посочената разпоредба наказателните постановления за нарушенията, предвидени в съответните наредби, се издават от кмета на общината или от негов заместник. Следователно, кръгът на лицата, които са компетентни според този специален закон да налагат административни наказания, е ограничен и включва само органа на изпълнителната власт в общината или негов заместник, но не и други, определени по преценка на органа длъжностни лица. Това тълкуване е в съответствие и с регламентацията на чл. 47 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). Съгласно чл. 47, ал. 1, б. "а" ЗАНН кметовете на общини са сред субектите, оправомощени да налагат административни наказания за нарушения на актовете, които прилагат и чието изпълнение контролират. Същите могат да възлагат правата си на наказващи органи на определени от тях длъжностни лица, когато това е предвидено в съответния закон, указ или постановление на Министерския съвет (чл. 47, ал. 2 ЗАНН). В случая, както се посочи по- горе, специалната норма на чл. 22, ал. 5 ЗМСМА предвижда компетентност за налагане на административни наказания само на кмета на общината или на негов заместник – длъжностно лице, овластено от закона в хипотезата на чл. 47, ал. 1, б. "б" ЗАНН, но не и на други длъжностни лица, чийто кръг е не е нормативно ограничен. По така изложените съображения, обжалваното решение като валидно, допустимо и правилно като резултат, следва да се остави в сила. Предвид изхода на спора, на Станков следва да се присъдят сторените по делото разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 500, 00 лв., за които по делото са налице доказателства за договарянето му и за изплащането му. Направеното от касационния жалбоподател възражение за прекомерността на това възнаграждение е неоснователно предвид фактическата и правна сложност на делото. Ето защо и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо, Върховният административен съд, състав на трето отделение