Решение № 8697 от 15.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5138/2015 г.

Решение № 8697 от 15.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5138/2015 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационен протест, подаден от прокурор при Върховна административна прокуратура и по касационна жалба, подадена от Комисията за финансов надзор, против решение № 18/5.01.2015 г., постановено по адм. дело № 8812/2013 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение, с което е обявена нищожността на Практика по третиране на репо сделките и обратните репо сделки с безналични ценни книжа, регистрирани в централен депозитар на Комисията за финансов надзор, приета с решение по протокол № 8 от 15.02.2012 г. /по-долу означавана само като "Практика"/ В касационния протест се поддържа, че решението е недопустимо, тъй като е постановено по жалба против акт, който не представлява подлежащ на обжалване административен акт и в частност - подзаконов нормативен акт. В протеста се прави предложение на основание чл. 221, ал. 3 АПК съдебното решение да бъде обезсилено, а подадените жалби от "Пенсионноосигурително дружество Алианц България" АД, "Пенсионно-осигурителна компания "Доверие" АД и от Мирослав Петров Севлиевски, да бъдат оставени без разглеждане, а образуваното по тези жалби съдебно производство да бъде прекратено. В протеста се излагат съображения, че оспорената практика е приета на основание чл. 9, ал. 1 от Закона за Комисията за финансов надзор /ЗКФН/ и анализът на съдържанието й дава основание да се приеме, че с нея се разясняват начините на тълкуване от Комисията за финансов надзор /КФН/ на посочените нормативни разпоредби, съдържа становището на КФН за това какви действия следва да бъдат извършени от дружествата с оглед на задълженията, предвидени в относимите нормативни актове. Обосновава се, че практиката не съдържа административноправни норми и не засяга пряко правната сфера на правните субекти. В практиката са отразени разбиранията на КФН за това в кои случаи и при какви условия комисията счита, че се спазени, респективно нарушени нормативните изисквания и в този смисъл, разбиранията на КФН, които са отразени в практиката нямат задължителен, а препоръчителен характер. Несъобразяването с тези изисквания би могло да доведе единствено до издаване на индивидуален административен акт, който ще подлежи на съдебен контрол и при осъществяване на този контрол ще бъде проверена законосъобразността на индивидуалния административен акт и на практиката на КФН. Поддържа се също, че практиката е създадена с оглед осигуряване на прозрачност в работата на КФН и с оглед основните принципи за достъпност, публичност, последователност и предвидимост. Освен това, в ЗКФН не са предвидени процедури за осъществяване на съдебен контрол върху практиката на КФН по прилагане на нормативни актове, която е огласена съгласно чл. 9, ал. 1 ЗКФН. Като е приел, че практиката представлявана нормативен административен акт, тричленният състав на съда е постановил недопустимо решение, което следва да бъде обезсилено, а съдебното производство да бъде прекратено. В касационната жалба, подадена от Комисията за финансов надзор, чрез пълномощниците Веселина Мандаджиева - началник отдел "Нормативна дейност" и Ирина Стоянова - главен експерт в дирекция "Правна" се поддържа, че решението е недопустимо, тъй като е постановено по жалба против акт, който не представлява подлежащ на обжалване административен акт и в частност - подзаконов нормативен акт. Поддържа се искане съдебното решение да бъде обезсилено на основание чл. 221, ал. 3 АПК, вместо него да бъде постановен акт, с който подадените жалби от посочените лица да бъдат оставени без разглеждане, а образуваното по тези жалби съдебно производство - прекратено. Излагат се подробни съображения, които по своето съдържание са сходни и водят до същите изводи, като тези в касационния протест - с практиката са направени разяснения относно начина, по който КФН при упражняване на законоустановените си правомощия третира репо сделките и обратните репо сделки; Практиката не е скрепена с прилагането на държавна принуда; с практиката са огласени публично критериите и установената практика относно начина, по който комисията и нейните органи третиран репо сделките и обратните репо сделки за целите на точно определени административни производства, които приключват със съответен административен акт, който подлежи на съдебен контрол, затова съответствието на Практиката със закона може да бъде преценявана в тези съдебни производства. Посочва се практика на Върховния административен съд по сходни казуси - опр. № 539/19.01.2015 г. по адм. дело № 11819/2014 г., опр. № 2395/17.02.2011 г. по адм. дело № 16211/2010 г., двете на петчленни състави. Ответниците по касационния протест и по касационната жалба - "Пенсионноосигурително дружество Алианц България" АД /"ПОД Алианц България" АД/ - гр. София, "Пенсионно-осигурителна компания "Доверие" АД /ПОК "Доверие" АД/ - гр. София, и физическото лице Мирослав Петров Севлиевски от гр. София, оспорват протеста и жалбата и молят съдебното решение да бъде оставено в сила. По делото са представени: писмени отговори по протеста и по жалбата, както и писмени бележки от "Пенсионноосигурително дружество Алианц България" АД, представлявано от изпълнителния директор София Христова, чрез пълномощника адв. Яна Мадина; писмени бележки от "Пенсионно-осигурителна компания "Доверие" АД, представлявана от пълномощника адв. Смилена Стоилова, както и писмен отговор по касационната жалба от Мирослав Петров Севлиевски, чрез пълномощника адв. Виктор Токушев. В представените писмени отговори и писмени бележки, както и в съдебно заседание от пълномощниците - адв. Мадина за "ПОД Алианц България" АД, адв. Стоилова - за "ПОК Доверие" АД и адв. Ивайло Костов - за Мирослав Севлиевски, се излагат подробни съображения, според които съдебното решение е допустимо и правилно. По същество ответниците считат, че Правилата за третиране на репо сделките и обратните репо сделки съдържат правила за поведение, каквито не са предвидени в приложимите нормативни актове, затова правилно тричленният състав на съда е направил извода, че тези правила представляват нормативен административен акт, който е прикрит под формата на оповестена практика по чл. 9, ал. 1 ЗКФН. Поради това, че за въвеждането на правила за поведение Комисията за финансов надзор следва да е изрично овластена от закона, по правилото на чл. 3, ал. 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, а в случая такова овластяване липсва, то правилно съдът е заключил, че Правилата представляват нищожен нормативен административен акт. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационния протест и на касационната жалба. Счита изложените в тях доводи и съображения за основателни, поддържа, че решението е постановено по недопустима жалба и затова следва да бъде обезсилено, а подадените жалби - оставени без разглеждане. Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав на втора колегия, като взе предвид касационните основания в протеста и в касационната жалба и доказателствата по делото и извърши служебна проверка на решението на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационният протест е подаден от участвалия в първоинстанционното производство прокурор при Върховната административна прокуратура и в срока, предвиден в чл. 211, ал. 2 АПК, поради което е допустим. Касационната жалба е подадена от надлежна страна, за която съдебното решение е неблагоприятно /административен орган, който е имал процесуалното качество на ответник в първоинстанционното производство/, жалбата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е допустима. Със съдебното решение, предмет на касационния протест и касационната жалба, тричленен състав на Върховния административен съд, седмо отделение, е обявил нищожността на Практика по третиране на репо сделките и обратните репо сделки с безналични ценни книжа, регистрирани в централен депозитар на Комисията за финансов надзор, приета с решение по Протокол № 8 от 15.02.2012 г. За да постанови това решение, съдът е приел, че според своето съдържание оспорената пред съда Практика представлява подзаконов нормативен акт. Посочил е като безспорно, че Комисията за финансов надзор, в изпълнение на основни принципи в работата на административните органи - достъпност, публичност, прозрачност, последователност и предвидимост по чл. 12 и 13 АПК, и в изпълнение на изричната разпоредба на чл. 9, ал. 1 ЗКФН огласява публично следваната политика и създадената практика по прилагането на нормативните актове, както и мотивите за тяхната промяна, но в хипотезата на репо сделките, при отчитане на действащата нормативна уредба, законодателят не е предоставил на надзорния орган оперативна самостоятелност за преценка коя сделка е репо и коя не е, поради което оспореният акт не би могъл да бъде следвана политика по смисъла на чл. 9, ал. 2 ЗКФН. От съдържанието на оспорената практика е видно, че под формата на "модел" за репо и обратна репо сделка КФН е въвела изисквания, които не фигурират в разпоредби на нормативните актове, които регламентират този вид сделки, въвела е също задължения за страните по репо сделките, които не са уредени в правна норма, независимо законова или подзаконова, поради което тези изисквания и задължения представляват правила за поведение. В мотивите на решението съдът е посочил конкретно кои разпоредби в практиката въвеждат правила за репо сделките, несъдържащи се в нормативните актове и в частност в легалните дефиниции на репо сделките и въвеждат задължения за страните по сделките, които не се съдържат в нормативен акт. Извел е извода, че посочените разпоредби установяват правопораждащи факти за признаването на една сделка за репо сделка и произтичащите от това правни последици, създават пряко задължения за страните по репо сделки и правят задължителна за визираните правни субекти въведената от КФН регулация, поради което имат характер на нормативно правило за поведение, което от своя страна води до извода, че Правилата представляват нормативен административен акт. По подробни съображения в този смисъл, изложени освен в решението, така също и в определение от 26.05.2014 г. по същото дело, към което има изрично препращане в мотивите на решението, тричленният състав на съда е приел, че жалбите са допустими. При извършената проверка по чл. 168, ал. 1, вр. чл. 196 АПК съдът е изложил, че съгласно чл. 2, ал. 1 ЗНА, съответно чл. 76, ал. 1 АПК, нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Посочил е като безспорно, че Комисията за финансов надзор по принцип е орган, на който законодателят възлага издаването на нормативни административни атове, но за издаването на нормативен административен акт с предмет регламентация на правопораждащите репо сделките юридически факти и задълженията на страните по сделките, законодателят не е делегирал компетентност на Комисията. Липсата на законово определена компетентност за издаването на даден нормативен акт прави същия нищожен. Предвид това съдът е заключил, че като е издала оспорения акт, без да има законова делегация за това, КФН е издала нищожен административен нормативен акт, който следва да бъде прогласен за такъв от съда, без да се изследват останалите основания за оспорване, визирани в чл. 146 АПК. Мнозинството на настоящия съдебен състав намира, че така постановеното решение е недопустимо, като постановено по недопустима жалба, по следните съображения: В оспорената пред съда Практика по третиране на репо сделките и обратните репо сделки с безналични ценни книжа, регистрирани в централен депозитар на Комисията за финансов надзор, приета с решение по протокол № 8 от 15.02.2012 г., като основание за издаването й, е посочена разпоредбата на чл. 9, ал. 1 ЗКФН. В тази разпоредба е предвидено, че Комисията за финансов надзор огласява публично следваната политика и създадената практика по прилагането на нормативните актове, както и мотивите за тяхната промяна. Според чл. 9, ал. 2 ЗКФН, следваната политика по прилагане на нормативните актове по ал. 1 включва средствата, които комисията избира и използва при упражняване на своята оперативна самостоятелност за постигане целите на закона. Регламентираното правомощие на Комисията да огласи публично следваната политика и създадената практика по прилагането на нормативните актове е в израз на прогласения в същата норма принцип за прозрачност в работата на комисията, както и на общите принципи на административното производство за законност, предвидимост, последователност по чл. 12 и 13 АПК. Анализът на съдържанието на Практиката дава основание да се приеме, че с нея се разясняват начините на тълкуване на приложимите правни норми от КФН и в тази връзка се дава становище от Комисията какви действия /правни и фактически/ следва да бъдат извършени от съответните лица /адресати на Правилата/, с оглед задълженията, предвидени в приложимите нормативни актове. Така, в Правилата се излага становището на Комисията в кои случаи се счита, че са изпълнени нормативните изисквания, съответно - нарушени тези изисквания, ако придобиването на безналични ценни книжа е извършено чрез прехвърлителна сделка въз основа на договор за репо сделка и обратна репо сделка, като в тази връзка са посочени определени изисквания, на които същите следва да отговарят според тълкуването на КФН, включително относно максималната стойност на сделките, максималния срок на договора, необходимото обезпечаване, правните последици при неизпълнение на договора и др. В Правилата са посочени правните субекти по отношение на които същите се прилагат, което отразява виждането на КФН за адресатите на правната регламентация за репо сделките и обратните репо сделки. Посочено е, че според практиката на КФН, следва да бъдат представени заверени копия от договорите, за да се удостовери изпълнението на нормативните изисквания, както и да бъде уведомена КФН при неизпълнение на такъв договор. Все в израз на тълкуването на КФН относно необходимото минимално съдържание на репо сделките и обратните репо сделки, са посочени такива изисквания. Неправилно тричленният състав на съда е приел, че с посочването на горните изисквания в Практиката Комисията за финансов надзор е въвела задължителни правила за поведение. От съдържанието и редакцията на Практиката се налага извода, че с нея не се установяват нови правнорелевантни факти, при чието осъществяване настъпва съответната правна последици, предвидена в правната норма, а се излага единствено тълкуването /разбирането/ на КФН за правнорелевантните факти, предвидени в съответните правни норми. Практиката няма задължителен характер, а препоръчителен. Неправилно е също становището на първоинстанционния съд, че с Практиката се въвеждат задължения за правните субекти, каквито не съществуват в приложимите нормативни актове. Наред с горното, следва да се отбележи, че в практиката се съдържа препращане към законови и подзаконови нормативни разпоредби или се възпроизвежда тяхното съдържание и наред с това се съдържат указания относно начина, по който КФН тълкува и прилага тези норми. Така изложеното налага извода, че с Практиката не се създават нови правила за поведение, различни от установените в действащите нормативни актове. Доколкото Практиката отразява тълкуването на КФН на приложимите правни норми и съществуващата практика, то евентуалното несъобразяване на поведението на правните субекти с оповестената практика, би могло да има за единствена последица издаването на индивидуален административен акт от Комисията за финансов надзор, който съгласно чл. 13, ал. 3 ЗКФН подлежи на съдебен контрол от Върховния административен съд. В това производство ще бъде направена преценка на съответствието на Практиката на КФН и на тълкуването на приложимите правни норми от КФН с действителното им съдържание, при което, ако съдът прецени, че те са в противоречие на нормативните актове, ще отмени съответния индивидуален административен акт. Затова е неправилен извода на първоинстанционния състав на съда, че с практиката са въведени задължителни правила за поведение, които пряко засягат правните субекти и в частност - жалбоподателите в първоинстанционното производство. Посочените в Практиката изисквания нямат задължителен характер, а засегнатите от приложението й лица могат да се защитят като оспорват пред съда съответните актове и установят действителното съдържание на правните норми и следващото се тяхно тълкуване и приложение. По-конкретно, предвид изложените от тричленния състав на съда съображения за допустимост на жалбите с оглед издадените против двете дружества наказателни постановление за нарушения на разпоредби от оспорената Практика, следва да се отбележи, че същите могат при обжалването на тези постановления да развият съображения за правилното тълкуване и прилагане на нормативните разпоредби във връзка с репо сделките и обратните репо сделки. Предвид това, дори и да се приеме, че Практиката би могла да има някакво влияние върху правната сфера на правните субекти, то е опосредено, чрез последващите актове на КФН, които именно биха могли да доведат до възлагане на конкретни задължения за конкретни субекти. Следователно, правата и законните интереси на задължените лица биха могли да бъдат засегнати едва след евентуалното издаване на актове по ЗКФН, в съответствие със становището на КФН дадено в Практиката. Именно тези актове ще подлежат на съдебен контрол, а не Практика, чиято законосъобразност ще бъде преценена инцидентно при преценка законосъобразността на издадения и съобразен с нея административен акт. Самата Практика на води до преки неблагоприятни последици за третите лица, поради което не подлежи на самостоятелно обжалване. Предвид изложените съображения, настоящият състав приема, че Практиката на КФН не е индивидуален, общ или нормативен административен акт по смисъла, съответно на чл. 21, ал. 1, чл. 65 и чл. 75, ал. 1 от АПК, поради което не подлежи на пряк съдебен контрол. Жалбите на "Пенсионноосигурителна компания "Доверие" АД, "Пенсионноосигурително дружество Алианц България" АД и Мирослав Кръстев Севлиевски са недопустими като насочени против акт, който не подлежи на обжалване и за чието оспорване липсва правен интерес. Затова жалбите е следвало да бъдат оставени без разглеждане на основание чл. 159, т. 1 и 4 АПК. Първоинстанционният съд е постановил недопустимо решение като е приел жалбите за допустими и е разгледал спора по същество. Съдебното решение следва да бъде обезсилено като недопустимо, съгласно чл. 221, ал. 3 АПК. Предвид недопустимостта на решението не следва да се обсъждат останалите касационни основания. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 3 АПК Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия