Решение № 6269 от 24.6.2022 г. на ВАС, III о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Айтос против решение 330/10.03.2022г., постановено по адм.д. 2752/2022г. по описа на Административния съд Бургас. В касационната жалба се твърди необоснованост и неправилност на решението като постановено при неправилно приложение на материалния закон и нарушение на процесуалните правила, касационни основания по чл.209, т.3 АПК. Иска се отмяна на решението. Ответникът в касационното производство прокурор при Окръжна прокуратура Бургас не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че не са налице сочените от жалбоподателя касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, поради което решението, като правилно, следва да остане в сила. Върховният административен съд, състав на трето отделение, намира касационната жалба за допустима - подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна. Производството пред Административен съд Бургас се е развило по протест на прокурор при Окръжна прокуратура-Бургас с оспорване разпоредбите на чл.31, ал.4 и ал. 5, чл.32, ал.4 (в цялост) и чл.12, ал.З и чл.93, ал.1 (в частта им Председателски съвет) от Правилника за организацията и дейността на Общинския съвет и взаимодействието му с общинската администрация на община Айтос, мандат 2019-2023 (Приет с Решение 3/ 29.11.2019г., пр.2, в сила от момента на приемането му; изменен с Решение 179/ 27.11.2020г., пр.14, в сила от деня на приемането му) /наричан по-долу Правилника/. С обжалваното решение е обявена нищожността на чл.31, ал.5 от Правилника. Административният съд е отменил останалите разпоредби, атакувани с протеста на прокурора, а именно чл.31, ал.4, чл.32, ал.4 и чл.12, ал.З и чл.93, ал.1 (последните две само в частта Председателския съвет) от Правилника като незаконосъобразни. Прогласената за нищожна разпоредба на правилника гласи, че в заседанията на Председателския съвет участват председателите на постоянните комисии, заместник председателите на Общинския съвет, кмета на Общината и по един представител на политическите партии и коалиции, представени в Общинския съвет. За да стигне до това съждение административният съд е приел, че предвиденият с правилника Председателски съвет е вътрешен факултативен орган, който има съвещателни и координационни функции между общинските съветници. Приел е, че на същият, обаче, не могат да бъдат делегирани правомощия, които законът е предоставил на задължителните органи на общинския съвет. Посочил е, че доколкото с разпоредбата на чл. 31, ал. 5 от Правилника е предвидено в заседанията на Председателският съвет да участва и кмета на общината, т.е. друг орган на местната власт и самоуправление, то този съвет излиза извън рамките на вътрешен орган от структурата на общинския съвет, поради което е счел, че конституирането му с правилника се явява без наличието на законово основание и при липса на компетентност. За да отмени останалите протестирани разпоредби (целите или в отделни части), съдът е приел, че същите са незаконосъобразни като противоречащи на чл. 23, ал. 5 от ЗМСМА. Отделно е счел, че прогласената нищожност обосновава отмяната им като безпредметни. Обжалваното решение е валидно, допустимо, но частично неправилно. Създаването на Председателски съвет не може да се приема за незаконосъобразно, само защото не е предвидено в ЗМСМА съществуването на такъв съвет. Изрично с чл. 21, ал. 1, т. 1 от същия закон, е дадено право на общинския съвет да създава постоянни и временни комисии и да избира техните членове. Самото създаване на председателски съвет не е в разрез със законодателството, тъй като по своя характер представлява помощна структура към нормативно установен орган, каквито са и постоянните и временните комисии. Председателския съвет безспорно може да бъде приравнен на тях, като съществен въпрос е какви функции и правомощия са предоставени на този "орган" и дали тези функции не принадлежат на друг орган, съгласно предвижданията на нормативен акт от по-висока степен. Оспорената разпоредба на чл. 31, ал. 5 от Правилника приета за нищожна от съда, определя състава на Председателския съвет, който има помощни функции. Последната предвижда в състава на Председателския съвет да вземат участие председателите на постоянните комисии, заместник-председателите на Общинския съвет, кмета на Общината и по един представител на политическите партии и коалиции, представени в Общинския съвет. Участието на кмета на общината в заседанията на общинските съвети е регламентирано с акт от по-висока степен, а именно в ЗМСМА чл.44, ал.1, т.16. В последния е посочено, че кметът осигурява организационно-техническото обслужване на общинския съвет. Посочените в ЗМСМА функции дават правото на кмета да подпомага работата на общинския съвет. Няма законова пречка с норма от правилника да се урежда участието на кмета в Председателския съвет, който няма управленски или разпоредителни правомощия, а само помощни функции във връзка с дейността на съвета. С чл. 49, ал. 2 от ЗМСМА се предвижда в работата на постоянните и временните комисии да могат да бъдат привлечени външни лица като експерти и консултанти. Кметът се явява външно лице, както и съдът е посочил и е привлечен като такова да участва в Председателския съвет. В тази връзка нормата уреждаща състава на този съвет не е незаконосъобразна, още по-малко нищожна. От там насетне, в случай, че с дадена разпоредба на правилника се уредят отношения, които дават права и задължения на кмета, различни и противоречащи на нормативен акт от по-висок ранг, следва същите да бъдат отменени. Нормата на чл. 31, ал. 5 от Правилника в тази му редакция не е нищожна, поради което мотивите на Административен съд Бургас не се споделят от настоящата инстанция, поради което решението в тази му част следва да се отмени, а протестът на прокурора да бъде отхвърлен. Настоящият касационен състав намира атакуваното решение за неправилно и в частта, с която по протест на прокурора е отменена разпоредбата на чл.31, ал.4 от Правилника. Същата предвижда При наличие на достатъчно постъпили материали за разглеждане в Общинския съвет, Председателят уведомява заместник председателите на Общинския съвет, председателите на постоянните комисии и кмета на Общината за свикване на Председателския съвет и изготвяне на проекта за дневен ред. В проекта за дневен ред могат да се включат материалите, постъпили до заседанието на Председателския съвет. Проектът за дневен ред се изготвя от Председателя на Общинския съвет, съвместно с председателите на постоянните комисии.. Тази норма не противоречи на нормативен акт от по-висок ранг. Сочената разпоредба недвусмислено показва, че Председателския съвет е помощна структура. С нея не са предоставени права на Председателския съвет да взема решения, а е предвидено, че ще се изготвя проект за дневен ред, каквото по своя характер е помощна функция. Тези функции на Председателския съвет са помощни и спомагателни и не излизат извън пределните на компетентността му, нито противоречат на закон или акт от по-висок ранг. Необосновано и незаконосъобразно в тази връзка съдът е отменил правилника в тази му част и е постановил неправилно решение, което касационната инстанция следва да отмени и да отхвърли протестът на прокурора. В останалата част решението на административния съд е правилно. В Председателския съвет влизат председателите на постоянните комисии, заместник-председателите на Общинския съвет, кмета на Общината и по един представител на политическите партии и коалиции, представени в Общинския съвет и същите са снабдени с организационни функции. Предвид изложеното по-горе функции с такъв характер не са незаконосъобразни, доколкото не изземват права и задължения делегирани със закон на други органи или лица. С даването на права на Председателския съвет в останалите атакувани разпоредби на чл.12, ал.З, чл.32, ал.4 и чл.93, ал.1 от правилника се реализира именно тази забрана - ограничават или изземват права на други органи и лица, което е предвидено със закон. Разпоредбата на чл. 12 от Правилника урежда въпроса с предсрочното прекратяване пълномощията на Председателя на Общинския съвет. Съгласно частично протестираната ал. 3 При настъпване на обстоятелствата на ал. 1, т. 2 се свиква нарочно заседание от заместник председателя, с одобрение на Председателския съвет, на което се провежда гласуване за прекратяване на пълномощията, като гласуването е тайно и искането за прекратяване на пълномощията се смята за прието, ако за него са гласували повече от половината от общия брой на общинските съветници. Правилна е преценката на съда, че делегацията с чл. 12, ал. 3 от правилника на правомощие на Председателския съвет да дава одобрение за свикване на заседание на Общинския съвет за предсрочно освобождаване на председателя при трайна невъзможност или системно неизпълнение на задълженията си като председател за повече от три месеца, е в противоречие с разпоредбата на чл. 23, ал. 5 от ЗМСМА. Така формулирана разпоредбата ограничава правомощията на посочените в чл. 23, ал. 4, т. 2, 3 и 4 ЗМСМА, лица. Поради което правилно е приел съда като незаконосъобразно предвиденото одобрение от страна на Председателския съвет. Настоящата инстанция намира за необходимо да посочи, че протестът на прокурора относно чл. 12, ал.3 от правилника засяга единствено частта Председателски съвет. По този начин атакувана нормата при уважаване на протеста е лишена от смисъл, тъй като от фразата с одобрение на Председателския съвет, с отмяната на частта Председателския съвет, в правния мир остава с одобрение. При последваща редакция, нормотворецът следва да отстрани тази неяснота или прокурорът да протестира и останалата част от фразата. Касационният състав не може да коригира нормата до степен отмяна на разпоредбата и в частта с одобрение, тъй като настоящото производство е инициирано от Общински съвет Айтос и положението на касатора би било влошено с такава отмяна. Настоящият съдебен състав намира решението на АС-Бургас за правилно в тази му част и следва да бъде оставено в сила. Нормата на чл. 32, ал.4 от правилника предвижда право на Председателския съвет да взема решения, като е посочено, че "Общинския съвет при необходимост с решение на председателския съвет провежда заседание на официалния празник на града на 25 или на 26 октомври, за което общинските съветници не се уведомяват по реда, предвиден в чл. 31, ал. 6. , като е разширен кръгът от права на Председателския съвет. С описаната формулировка на Председателския съвет са предоставени права, които принадлежат на други органи. Недопустимо е друга структура, различна от общинския съвет да взема решения, както е предвидено в протестирания чл. 32, ал.4 от правилника. Отменяйки последната като незаконосъобразна Административен съд Бургас е постановил правилно решение и в тази му част, поради което следва да бъде оставено в сила. Съдът правилно е отменил и частта Председателски съвет от разпоредбата на чл. 93, ал. 1 от правилника. Същата сочи, че решението за провеждане на неприсъствено заседание на Общинския съвет се взема от председателя на Общинския съвет, след като се съгласува по телефона с членовете на Председателския съвет. Съсредоточаването на правото за вземане на решения и одобрения, съгласувания в правната сфера на Председателския съвет прави нормите на правилника, противоречащи на акт от по-висока степен, а именно на ЗМСМА. Мотивите изложени относно чл. 12, ал. 3 от правилника, настоящата инстанция намира за приложими и по повод чл. 93, ал.1 от правилника, поради което не смята, че следва да бъдат преповтаряни. Отново както и при чл. 12, ал. 3 от правилника следва да се обърне внимание на общинския съвет, че при евентуално редактиране на правилника и неговите разпоредби следва да се коригира нормата на чл. 93, ал. 1 от правилника. Протестът е бил депозиран с искане за отмяна единствено в частта Председателски съвет. Както и по-горе бе посочено настоящата инстанция е лишена от възможност да поправи нормата и тя остава незавършена при премахване единствено на частта Председатеслки съвет. Административен съд Бургас като е стигнал до извода за незаконосъобазност на нормата, атакувана в частта председателски съвет е постановил правилно решение в тази му част. Същото следа да бъде оставено в сила и в тази част. Водим от гореизложеното и на основание чл.221, ал.2 АПК, Върховният административен съд.