Решение № 12325 от 16.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8044/2017 г.

Решение № 12325 от 16.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8044/2017 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Весела Андонова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на вътрешните работи, чрез юрк. В. като процесуален представител, против решение № 5579 от 03.05.2017 г., постановено по адм. дело № 12935/2016 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение. В жалбата се излагат доводи за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Претендира се неговата отмяна и постановяване на друго, с което да се отхвърли оспорването. Прави се искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Направено е възражение за прекомерност на претендираните от Сдружение [ЮЛ] разноски. Ответниците - Г. Т. Т. и [ЮЛ] чрез процесуалния си представител адв. С. изразяват становище за неоснователност на касационната жалба по съображения подробно изложени в депозирано по делото писмено становище. Претендират се разноски, за които е представен списък. Ответникът - Сдружение [ЮЛ], чрез адв. С. като процесуален представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения подробно изложени в депозирано по делото писмено становище. Претендират се разноски, за които е представен списък. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за правилност на обжалваното решение. Върховният административен съд, петчленен състав, намира касационната жалба за процесуално допустими като подадена в законния срок и от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен. Разгледана по същество, е неоснователна по следните съображения: С обжалваното решение е обявена нищожността на заповед № 8121 з-663/05.06.2015 г. на министъра на вътрешните работи и са присъдени разноски с оглед изхода на спора. Със заповедта се изменя предходна заповед № 8121 з-791/28.10.2014 г. в частта по т. 3, като се променя размерът на допълнителното възнаграждение за всеки час или част от него за времето, през което с писмена заповед и/или график, издадени от съответния ръководител, държавният служител е на разположение и се намира извън местоработата си на място определено в заповедта и/или графика, като числото 0, 35 се заменя с числото 0, 10. За да постанови този резултат, тричленният състав е приел, че независимо от наименованието си, оспорената заповед представлява подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 и ал. 2 от АПК, доколкото с нея се изменя предходна заповед на същия орган имаща характер на подзаконов нормативен акт. Изменената заповед съдържа административноправни норми - определя максималния размер и условията за изплащане на допълнително възнаграждение, отнася се за неопределен брой адресати (адресатите не са персонално определени и са неограничени), има многократно правно действие и е постановена по прилагане на закон и подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Подзаконов нормативен акт се изменя с акт от същата степен. Предвид това и на основание чл. 193, ал. 1 АПК е обявена нищожността на оспорваната заповед. Обжалваното решение е правилно. Основният довод в касационната жалба, поддържан и в първоинстанционното производство, е относно правната същност на заповедта. Твърди се, че същата не отговаря на критериите за подзаконов нормативен акт съгласно чл. 75 АПК и чл. 1а ЗНА, тъй като се отнася до определяем кръг субекти – служители на МВР, подчинени на адресанта и с нея не се засягат права и задължения на други граждани. От съдържанието на предходната заповед № 8121 з-791/28.10.2014 г., издадена също на основание чл. 179, ал. 2 ЗМВР, както и от съдържанието на изменящата я заповед № 8121 з-663/05.06.2015 г., се установява, че с тях се урежда материята, свързана с допълнителните възнаграждения на държавните служители в МВР по ал. 1 на същия законов текст. Законовата дефиниция за подзаконов нормативен акт се съдържа в нормата на чл. 1а ЗНА, според която нормативният акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган. Аналогична е дефиницията и по чл. 75, ал. 1 и 2 АПК, според която нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Оспорената заповед отговоря на тези кумулативно определени критерии за нормативен акт, тъй като е издадена от компетентния орган въз основа на законова делегация съгласно чл. 179, ал. 2 ЗМВР, следователно - по прилагане на нормативен акт от по-висока степен, съдържа норми, детайлизиращи материята, залегнала в него, има нееднократно действие и се отнася до неопределяем кръг субекти. Обстоятелството, че със заповедта се регламентират отношения, засягащи само държавните служители в МВР, не води до промяна в извода за правната същност на заповедта и не се отразява на характера й на подзаконов нормативен акт. Адресатите на заповедта не са персонално посочени. Наименованието на акта също не го изключва от обхвата на нормативните административни актове, изброени в чл. 7 ЗНА. Правилно при преценката за естеството на акта съдът е съобразил неговото съдържание, като с оглед регламентираните правила за поведение е отчел наличието на административноправни норми. Необнародването на заповедта като подзаконов нормативен акт в Държавен вестник законосъобразно е възприето от тричленния състав като съществен порок, водещ до нищожност. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България всички нормативни актове се публикуват и влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Конституционното изискване е възпроизведено в разпоредбата на чл. 78, ал. 2 АПК, която предвижда всички подзаконови нормативни актове, освен тези на общинските съвети, да се обнародват в Държавен вестник. В същия смисъл е и разпоредбата на чл. 37, ал. 1 ЗНА. Обнародването на нормативния акт е условие за влизането му в сила и го прави част от действащото право. Правилен е изводът на тричленния състав, че с обнародването в Държавен вестник нормативният акт се довежда до знанието на всички и чрез него се определя началният момент, от който той произвежда действие. Затова в съдебната практика се приема, че при липса на обнародване подзаконовият нормативен акт не поражда правни последици. Във връзка с довода на касатора, че в ЗМВР не е предвидено изискване за обнародване на заповеди от категорията на процесната, следва да се отбележи, че изискването за обнародване на нормативния акт произтича от прякото действие на Конституцията - в чл. 5, ал. 5. В същия смисъл са и цитираните вече разпоредби на чл. 37, ал. 1 ЗНА и чл. 78, ал. 2 АПК. След като оспореният акт по своята същност представлява нормативен административен акт, подробни съображения за което са изложен по-горе, то за неговата валидност важат в пълна степен общите изискванията за нормативните актове, включително и изискването за обнародването в "Държавен вестник". По аналогични съображения, неоснователен е доводът на същата страна, че в разпоредбите на Закона за Държавен вестник не било предвидено изискване за обнародване на заповеди от категорията на процесната нито в официалния, нито в неофициалния раздел на "Държавен вестник". Обстоятелството, че актът е означен като "заповед", включително и в законовата норма, с която е предвидено издаването му, не променя неговата правна същност, която се определя от съдържанието му, а не от неговото наименование.