Решение № 9995 от 13.10.2026 г. на ВАС по адм. д. № 6379/2026 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на министъра на околната среда и водите и ръководител на Управляващия орган (УО) на Програма "Околна среда" (ПОС) 2021 - 2027 г., чрез процесуален представител - М. Димитрова, служител в Отдел "Законосъобразност на процедури, управление на риска и контрол" в Главна дирекция (ГД) "Оперативна програма околна среда" (ОПОС) към Министерството на околната среда и водите (МОСВ), срещу Решение № 575/22.04.2026 г., постановено по адм. дело № 100/2026 г. по описа на Административен съд (АС) - Видин, с което е отменено негово Решение № Н-26/04.02.2026 г. за определяне на финансова корекция в размер на 25 % от допустимите разходи, финансирани със средства от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ), по засегнатия от нарушението Договор № АО-02-15-55/25.02.2025 г., сключен с избрания за изпълнител по проведената процедура по възлагане на обществена поръчка участник - "ИВЕНТ МАСТЪРС" ЕООД, на стойност 183 200,00 лева, респ. 93 668,67 евро, без ДДС.

Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за правомерно наложена финансова корекция. Развива съображения, че в проведената възлагателна процедура е допуснато соченото в акта нарушение на чл. 107, т. 2, б. "а" и чл. 101, ал. 5, във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с ПМС № 57 от 28.03.2017 г., обн., ДВ, бр. 27 от 31.03.2017 г., в сила от 31.03.2017 г. (Наредба за посочване на нередности/Наредбата). Поддържа, че обратно на формулираното от първостепенния съд заключение, избраният за изпълнител по проведената обществена поръчка участник е представил предложение за изпълнение, което не отговаря на три от поставените към съдържанието му изисквания, поради което вместо с него да бъде сключен договорът за възлагане, е следвало да бъде отстранен от процедурата. Твърди, че не са съобразени условията, заложени в т. 1 и т. 4 към т. 4.1.1. на Раздел "Б" от утвърдената по процедурата документация за участие, както и че предложението не е оформено съгласно Образец № 1.1. "Предложение за изпълнение на поръчката", и по-специално според изискванията на неговите т. 1 и т. 4. В тази връзка излага, че като част от съдържанието на предложението за изпълнение възложителят е предвидил описание на методологията, която изпълнителят ще следва по отношение на всяка една от дейностите, в т.ч. и задачите, които ще бъдат изпълнени, представяне на график, отразяващ последователността и взаимосвързаността на тези задачи, и дефиниране на необходимите материални ресурси за качественото и навременно изпълнение на дейностите, но подобно изложение в офертата на "ИВЕНТ МАСТЪРС" ЕООД не е установено. В подкрепа на тезата си сочи, че описанието на Дейност № 3, Дейност № 6, Дейност № 7, Дейност № 8, Дейност № 9, Дейност № 10, Дейност № 11 и Дейност № 12 на стр. 10 - 12 от предложението дословно преповтаря дефинирането на същите дейности в заложените в техническата спецификация минимални изисквания на възложителя, а очертаването на Дейност № 1, Дейност № 2, Дейност № 4, Дейност № 5 и Дейност № 9 от участника се различава несъществено от информацията за тях в документацията за участие. Липсва според касационния жалбоподател и изискуемият график, от който да е видна взаимосвързаността между дейностите, а с оглед съставения такъв на стр. 25, дружеството не само не е описал отделните задачи, но и не е посочило срок за изпълнението им. Възразява и срещу извода на съда, че предложението съдържа изложение на необходимите материални ресурси, като твърди, че от записания на стр. 27 - 28 текст не става ясно съответното оборудване, техника и др. за коя точно дейност ще бъдат използвани, а такъв е смисълът на изискването. В заключение оспорва и констатацията, че нарушението, дори да съществува, няма финансов ефект. В тази връзка поддържа довод, че от подадените девет оферти седем са отстранени, при това въз основа на факти, подобни на процесните, поради което и е невъзможно да се направи оценка дали действително е избрана офертата с най-ниската предложена цена.

Аргументира становище и за допуснати при постановяването на обжалваното съдебно решение съществени нарушения на съдопроизводствените правила, изразяващи се в неизясняване на фактите по делото и непроизнасяне по всички спорни въпроси.

По изложените съображения иска отмяна на обжалваното съдебно решение. Претендира разноски за двете съдебни инстанции, за което представя списък съгласно чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), вр. чл. 144 АПК. Прави възражение за прекомерност на евентуалната претенция на ответника за адвокатско възнаграждение, като моли същото да бъде определено при съобразяване с тълкуването, обективирано в Решение от 25.01.2024 г. по дело C-438/22 г. и Решение от 23.11.2017 г. по съединени дела С-427/16 и С-428/16 на Съда на Европейския съюз (СЕС).

Ответникът - Община Видин, с БУЛСТАТ 000159508, със седалище в гр. Видин, пл. "Бдинци" № 2, в писмен отговор, подаден чрез кмета - д-р Ц. Ценков, оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски за производството пред Върховния административен съд в размер на 300,00 (триста) евро.

Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за неоснователна, по следните съображения:

С атакувания съдебен акт по жалба на Община Видин е отменено Решение № Н-26/04.02.2026 г. на министъра на околната среда и водите и ръководител на УО (РУО) на ПОС 2021 - 2027 г. за определяне на финансова корекция в размер на 25 % от допустимите разходи, финансирани със средства от ЕФСУ, по засегнатия от нарушението Договор № АО-02-15-55/25.02.2025 г., сключен с избрания за изпълнител по проведената процедура по възлагане на обществена поръчка участник - "ИВЕНТ МАСТЪРС" ЕООД, на стойност 183 200,00 лева, респ. 93 668,67 евро, без ДДС.

За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че Община Видин е бенефициер по сключен с главния директор на ГД ОПОС 2021 - 2027 г. в качеството му на РУО на ПОС 2021 - 2027 г. административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) № Д-34-42/25.04.2024 г. по процедура чрез директно предоставяне на конкретен бенефициент № BG16FFPR002-5.001 "За по-чист въздух!" от ПОС 2021 - 2027 г.

За разходване на средствата по така сключения договор Община Видин е провела процедура по възлагане на обществена поръчка с предмет: "Провеждане на комуникационна кампания за населението на община Видин в рамките на проекта "ЗА ПО-ЧИСТ ВЪЗДУХ В ОБЩИНА ВИДИН", финансиран по процедура № BG16FFPR002-5.001, по приоритет 5 "Въздух" на Програма "Околна среда" 2021 - 2027 г.", без обособени позиции.

В резултат на проведената процедура с избрания за изпълнител участник - "ИВЕНТ МАСТЪРС" ЕООД, е сключен Договор № АО-02-15-55/25.02.2025 г., на стойност 183 200,00 лева, респ. 93 668,67 евро, без ДДС.

Обществената поръчка е била предмет на последващ административен контрол, при който е установено, че в Раздел Б. "Указания за подготовка на образците", т. 4.1. Предложение за изпълнение на поръчката от утвърдената по процесната възлагателна процедура документация за участие са предвидени следните изисквания към съдържанието на предложението за изпълнение на поръчката:

"Предложението за изпълнение на поръчката следва да бъде изготвено в съответствие с техническите спецификации и изискванията на възложителя по образец, приложен към настоящата документация и следва да съдържа минимум следното:

1. вижданията на участника за методологията за изпълнение на всяка една от дейностите, включени в предмета на обществената поръчка, в т.ч. задачите, които ще бъдат изпълнени за подготовка и предоставяне на всяка една от дейностите. Участникът следва да представи график, отразяващ вижданията му за последователността и взаимосвързаността на всички планирани задачи за изпълнение на всяка една от дейностите, включена в предмета на обществената поръчка (без да се посочва тяхната продължителност)."

(…)

"4. дефиниране на необходими материални ресурси (оборудване, техника и др.) за качественото и навременно изпълнение на отделните дейности, което от своя страна да доведе до постигането на очаквания резултат от конкретната дейност".

Указано е на стр. 22, в т. 6.2. от документацията за участие, че предложението трябва да е съобразено с изискванията за обхват и цялост на изпълнение на дейностите и поддейностите, включени в предмета на поръчката, заложени в документацията и приложимата нормативна уредба.

Освен това, изрично е посочено следното:

"Участникът ще бъде отстранен от участие, когато е представил оферта, която не отговаря на предварително обявените условия на поръчката, съгласно чл. 107, т. 2, б. "а" от ЗОП, в това число:

а) Когато Техническото предложение не отговаря на изискванията към съдържанието му и/ или изискванията на Възложителя към минималното съдържание на предложението за изпълнение на поръчката, т.е. когато липсва някой от задължителните елементи, посочени по-горе или не е изготвено съгласно указанията на Възложителя;

б) Когато Предложението за изпълнение на поръчката не съответства на изискванията

на Възложителя за изпълнение на обществената поръчка, посочени в Обявлението за обществената поръчка и/или Документацията, в т.ч. в Техническата спецификация и/или не е съобразено с предмета на поръчката, включително когато обхватът на предложението включва дейности, неотносими към предмета на поръчката, т.е. техния резултат не е съобразен с целта на поръчката (не е налице несъответствие, когато участникът предлага допълнителни дейности за надграждане на минимално изискуемите в спецификацията);

в) Когато Предложението за изпълнение на поръчката не отговаря на някое от изискванията на действащото законодателство и/или действащи норми и стандарти;

г) Когато в Техническото предложение е допуснато вътрешно противоречие и/или не е отчетена спецификата на възлаганите дейности и същите не са насочени към конкретната обществена поръчка, а има наличие на паразитни текстове, напр. отнасящи се до други процедури, други възложители, изпълнители или обекти, водещи до невъзможност да се идентифицира текстът като принадлежен към настоящата поръчка".

Същевременно, проверяващите са констатирали, че в представената от дружеството, избрано за изпълнител, оферта липсват вижданията на участника за методологията за изпълнение на всяка една от дейностите, включени в предмета на обществената поръчка, в т.ч. задачите, които ще бъдат изпълнени за подготовка и предоставяне на всяка една от дейностите, както и че не е приложен график, който да отразява последователността и взаимосвързаността на всички планирани задачи, и на последно място, не е налице изискуемото дефиниране на необходимите материални ресурси с оглед постигането на навременно и качествено изпълнение. Според контролните органи, вместо да конкретизира задачите в обхвата на основните дейности и да посочи методологията, по която смята да ги изпълни, участникът единствено е преповторил дословно описаните в техническата спецификация дейности. Представеният график, от своя страна, според извършената проверка не отразява взаимосвързаността на дейностите, а описаните материални ресурси не са обвързани с конкретна дейност, каквото е изискването на възложителя.

Освен несъответствията по изготвеното предложение за изпълнение и графика към него, е констатирано още, че други участници в процедурата са отстранени по аналогични на несъобразените по отношение на избрания за изпълнител икономически оператор обстоятелства, което е обусловило и заключението за неравно третиране.

Всичко установено според контролните органи опорочава избора на "ИВЕНТ МАСТЪРС" ЕООД за изпълнител и води до нарушение на чл. 107, т. 2, б. "а" и чл. 101, ал. 5, във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП. Предложено е определянето на финансова корекция за нередност по т. 14 Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 Наредбата в размер на 25% от допустимите разходи по засегнатия договор за възлагане на обществена поръчка.

След проведена процедура по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, в рамките на която бенефициерът е подал своето възражение, РУО на ПОС 2021 - 2027 г., възприемайки изцяло констатациите от извършения административен контрол и опровергавайки противостоящите им доводи, е издал оспорения административен акт, с който поради извод за наличие на вменените нарушения е определил финансова корекция за осъществената нередност в размер на 25% от допустимите разходи по засегнатия договор.

Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво съдът е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден в нарушение на материалния закон, т.к. участникът, избран за изпълнител, е представил методология, макар и не по начина, очакван от РУО, описал е материалните ресурси в отделен раздел и като цяло предложението съдържа всички основни компоненти. Приемайки, че спорът е по оценка, а не по формалното наличие на изискуемите елементи, съдът е заключил, че противостоящите тези се основават на различна интерпретация на фактите, което не обосновава твърдяното нарушение. Като допълнителен аргумент в подкрепа на извода за отменително основание по чл. 146, т. 4 АПК, решаващият състав е посочил липсата на третия елемент от понятието за нередност, а именно - вредата, вкл. потенциалната такава, за бюджета на Европейския съюз (ЕС/Съюза). Счел е за неправилен и подхода при определянето на ставката от 25%, като в тази връзка е изложил съображения за немотивираност, а оттам и непропорционалност на упражнената разпоредителна власт в процесния обем. За неотносима е възприета квалификацията по т. 14 Приложение № 1 към Наредбата, доколкото не са ангажирани доказателства, че избраният за изпълнител участник е следвало да бъде отстранен, както и че отстраненият икономически оператор би бил избран, и резултатът от процедурата би бил различен.

По изложените съображения АС - Видин е отменил по жалба на Община Видин Решение № Н-26/04.02.2026 г. на министъра на околната среда и водите и РУО на ПОС 2021 - 2027 г. за определяне на финансова корекция в размер на 25 % от допустимите разходи, финансирани със средства от ЕФСУ, по засегнатия от нарушението Договор № АО-02-15-55/25.02.2025 г., сключен с избрания за изпълнител по проведената процедура по възлагане на обществена поръчка участник - "ИВЕНТ МАСТЪРС" ЕООД, на стойност 183 200,00 лева, респ. 93 668,67 евро, без ДДС.

Решението е валидно, допустимо и правилно като краен резултат.

Посочената от административния орган разпоредба на чл. 107, т. 2, б. "а" ЗОП регламентира основание за отстраняване на участник, представил оферта, която не отговаря на предварително обявените условия за изпълнение на поръчката. Нормата на чл. 101, ал. 5 ЗОП, отново присъстваща в административния акт, от своя страна постановява, че при изготвяне на заявления за участие или оферти всеки кандидат или участник трябва да се придържа точно към обявените от възложителя условия. А според третия нормативен текст, на който се е позовал РУО на ПОС 2021-2027 г. – предписанието на чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП, обществените поръчки се възлагат в съответствие с принципите на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и по-специално тези за свободно движение на стоки, свобода на установяване и свобода на предоставяне на услуги и взаимно признаване, както и с произтичащите от тях принципи на равнопоставеност и недопускане на дискриминация.

Фактическите обстоятелства, послужили за постановяването на разглеждания правен резултат, се свеждат до твърдение за незаконосъобразен избор на изпълнител, обоснован с несъответстващото му по три пункта с изискванията на възложителя предложение за изпълнение, както и за неравно третиране на участниците поради прилаган различен подход при аналогични обстоятелства. По-конкретно, от административния орган е изложено, че в Раздел Б. "Указания за подготовка на образците", т. 4.1. "Предложение за изпълнение на поръчката" от утвърдената по процесната възлагателна процедура документация за участие е предвидено предложението да е съставено така, че да съдържа описание на вижданията на участника за методологията за изпълнение на всяка една от дейностите, включени в предмета на обществената поръчка, в т.ч. задачите, които ще бъдат изпълнени за подготовка и предоставяне на всяка една от дейностите, като към него следва да е приложен график, който да отразява последователността и взаимосвързаността на всички планирани задачи, а от офертата е необходимо да е видно и дефинирането на необходимите материални ресурси с оглед постигането на навременно и качествено изпълнение. Отрицанието на тези елементи като присъстващи в предложението на избрания за изпълнител участник е съпроводено от теза за дословно възпроизвеждане на основните дейности по поръчката, без конкретизация по задачи и без изложение на предвидената за изпълнението им методология, както и за липса на описание досежно взаимосвързаността на дейностите в приложения график, и неразграничаване с оглед конкретните дейности на планираните материални ресурси.

Първият нормативен текст, на който се е позовал РУО, няма отношение към трите анализирани в административния акт изисквания, поради което и не може да послужи за постановяване на процесния правен резултат. Условията, които според административния орган не са съобразени от участника, избран за изпълнител, се съдържат в Раздел Б. "Указания за подготовка на образците", т. 4.1. "Предложение за изпълнение на поръчката" от документацията за участие по проведената възлагателна процедура, и по същество очертават единствено начина, по който следва да бъде съставена офертата - Сравн.: чл. 39, ал. 3, т. 1, б. "б" от Правилника за прилагане на Закона за обществените поръчки, приет с ПМС № 73 от 5.04.2016 г., обн., ДВ, бр. 28 от 8.04.2016 г. (ППЗОП/Правилника). Те не съставляват условия за изпълнение, чието несъобразяване разпоредбата на чл. 107, т. 2, б. "а" ЗОП въвежда като основание за отстраняване, т.к. според дефинитивната норма на §2, т. 58 от Допълнителните разпоредби (ДР) на ЗОП такива са определените от възложителя конкретни и обективни изисквания, свързани с процеса на изпълнението й, извън критериите за възлагане на поръчката, които не подлежат на сравнителна оценка и не оказват влияние върху класирането на офертите. Очевидно хипотезата на чл. 107, т. 2, б. "а" ЗОП касае такива изисквания спрямо офертата, които имат отношение към самото изпълнение на възлагания предмет, а не такива, които очертават специфичните правила досежно оформлението на офертата с оглед съдържанието, което трябва да има, за да отговаря на условията по процедурата, какъвто е случаят. Затова и нормата на чл. 107, т. 2, б. "а" ЗОП не отговаря на фактите по казуса, а оттам и не може да бъде обсъдено спазването й от помощния орган на възложителя при избора на изпълнител по проведената обществена поръчка. В този смисъл е и формиралата се по сходни от фактическа и правна страна казуси - Вж. например: Решение № 13287/19.12.2025 г., постановено по адм. дело № 10671/2025 г., VII о. на Върховния административен съд, както и Решение № 536/20.01.2026 г., постановено по адм. дело № 10919/2025 г., VII о. на Върховния административен съд.

Разпоредбата на чл. 101, ал. 5 ЗОП има частично отношение към изложените факти, но отново не може да послужи за обосновка на процесната разпоредителна власт, доколкото макар да проследява начина, по който трябва да бъдат съставени офертите, а именно - при съобразяване с изискванията на възложителя, каквито са и тези в Раздел Б. "Указания за подготовка на образците", т. 4.1. "Предложение за изпълнение на поръчката" от документацията за участие, не предвижда поведение, което да касае евентуално отстраняване на участник от процедурата, каквато е основната теза на административния орган. На практика дори хипотетично някое от изискванията да не е спазено, заключението за незаконосъобразно избран изпълнител не може да се подведе под хипотезата на този текст, поради което настоящият състав на Върховния административен съд намира за безпредметно и неговото обсъждане.

Извън горното, в акта се твърди още неравно третиране на участниците в процедурата. То не е обсъдено от първоинстанционния съд, но доколкото пред настоящата инстанция не са налице пречки за произнасянето в тази част, не се налага връщане на делото за ново разглеждане. Това сочено като незаконосъобразно действие на помощната комисия също не може да обоснове съждението на РУО. Логично е (не)отстраняването на конкретен икономически оператор, в контекста на чл. 107, т. 2 ЗОП да се преценява самостоятелно и независимо от другите участници. А нормата на чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП действително въвежда задължение за спазване на принципите за равенство и недопускане на дискриминация, но съгласно формиралата се съдебна практика на Върховния административен съд, която и настоящият състав споделя, същата не може да бъде самостоятелно основание за определяне на финансова корекция - Вж.: Решение № 7135/11.06.2024 г., постановено по адм. дело № 2154/2024 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение № 8097 ОТ 28.06.2024 г., постановено по адм. дело № 3234/2024 г., VІІ о. на Върховния административен съд и др.

Изложеното прави безпредметно съотнасянето на изложените от РУО факти към състава на нередност, визиран в т. 14 Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 Наредбата за посочване на нередности. Ненужно се явява и обсъждането на третия елемент от фактическия състав на понятието за "нередност" по смисъла на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (Регламент (ЕС) № 1303/2013), а именно - вредата.

По тези съображения изводът на първостепенния съд за незаконосъобразност на атакувания индивидуален административен акт е правилен като краен резултат.

В контекста на довода за допуснато от АС - Видин съществено нарушение на съдопроизводствените правила, настоящият състав на Върховния административен съд намира за необходимо да посочи, че макар и синтезирано, първостепенният съд се е произнесъл по всички спорни въпроси. По същество по отношение на твърдението за незаконосъобразен избор на изпълнител, съдът е приел, че офертата съдържа всички изискуеми компоненти, поради което участникът правилно е допуснат до по-нататъшен етап от процедурата. Несъгласието на касатора с изводите на решаващия състав не е основание за отмяна на съдебното решение, а повод за иницииране на касационната му проверка, в контекста на основанието по чл. 209, т. 3, предл. 1-во АПК. Други доводи във връзка с твърдението за наличие на порок по чл. 209, т. 3, предл. 2-ро АПК касаторът не сочи, поради което и с оглед обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК касационната инстанция не дължи произнасяне по него.

В отговор на довода за необоснованост на обжалваното решение, касационната инстанция следва да посочи, че първоинстанционният съд е приел и анализирал доказателствата, представени от страните в рамките на административното и съдебното производство, като е обосновал правните си изводи върху фактическата обстановка, приета за установена въз основа на тях. В този смисъл и доколкото правните изводи са направени при правилно установена фактическа обстановка и приложение на законовите разпоредби, обжалваното решение се явява обосновано.

Предвид изложеното, като е отменил оспорения административен акт, първоинстанционният съд е постановил правилно като краен резултат съдебно решение, което следва да се остави в сила.

Разноски не следва да бъдат присъждани, доколкото страната, която на основание чл. 143, ал. 3, вр. чл. 228 АПК има право да й бъдат възстановени, не е извършила такива. С отговора на Община Видин, подписан лично от кмета, е заявена претенция за присъждане на разноски в размер на 300,00 (триста) евро, но страната нито е била представлявана от процесуален представител, нито е ангажирала доказателства за действителното разходване на тази сума.

Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение