Решение № 7777 от 23.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6284/2017 г.

Решение № 7777 от 23.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6284/2017 г., III о., докладчик съдията Искра Александрова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Министерството на околната среда и водите против решение № 34 от 2.03.2017 г., постановено от Кюстендилския административен съд по адм. д. № 186/16 г., в частта, в която Министерството на околната среда и водите е осъдено да заплати на осн. чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, на "ТЕЦ Бобов дол"ЕАД сумата от 1 744169, 25 лева обезщетение за имуществени вреди вследствие незаконосъобразен административен акт на заместник министъра на околната среда и водите, представляващ изричен отказ, материализиран в писмо изх. № 26 – 00-125/10.05.2012 г. за отпускане на "ТЕЦ Бобов дол" ЕАД на 115 217 допълнителни безплатни квоти за емисии на парникови газове от резерев "Нови участници" към Европейската схема за търговия с емисии за 2012 г., отменен с влязло в сила съдебно решение № 6268/16.10.2013 г. по адм. д. № 1875/2013 г. по описа на Административен съд София-град, ведно със законната лихва върху присъденото обезщетение, считано от датата на подаване на исковата молба до окончателното погасяване на задължението, както и лихва за забава върху присъденото обезщетение по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ в размер на 263 761, 99 лева, представляваща законна лихва за периода от 16.07.14 г. до датата на подаване на исковата молба – 27.04.2016 година, и в частта, в която Министерството на околната среда и водите е осъдено да заплати на "ТЕЦ – Бобов дол" ЕАД сумата от 347, 32 лв. разноски по делото.

В касационната жалба се твърди на първо място недопустимост на решението и евентуално неговата неправилност. Конкретните оплаквания за недопустимост на решението в обжалваната му част са следните:

• Административният съд-Кюстендил се е произнесъл по предмет, с който не е бил сезиран, тъй като с исковата молба, ищецът претендира вреди от претърпени загуби, а съдът е присъдил обезщетение за пропуснати ползи, каквито не са предявени с исковата молба;

• Съдът в нарушение на принципа на диспозитивното начало е нарушил пределите на търсената защита и се е произнесъл по непредявен иск.

Конкретните възражения на касатора въ ввръзка с твърдението му, че решението в обжалваната му част е неправилно, са следните:

• Решението на Административния съд-Кюстендил е постановено при допуснати съществени процесуални нарушения, изразяващи се в необсъждане на изложените от МОСВ доводи и възражения, които са от съществено значение за спора, а именно:. липсата на незаконосъобразен постановен акт;. липсата на непосредствена вреда за ТЕЦ "Бобов дол";. липсата на причинно-следсвена връзка между претендираните от "ТЕЦ Бобов дол" вери и отменения отказ на МОСВ да отпусне 115 217 квоти за 2012 година;

• Необоснованост на решението;

• Нарушение на материалния закон.

Във връзка с довода, че липсва незаконосъобразно постановен акт, касаторът твърди, че съдът е следвало, но не е обсъдил обстоятелството, закупените 115 217 квоти, за коя година са закупени от ищеца като по делото било установено, че те са закупени за изпълнение на задължението на ищеца за 2011 година и по този начин тези закупени квоти се отнасят към първия диспозитив на съдебното решение на АССГ, от където следвало, че не е налице първата предпоставка за ангажиране на отговорността по ЗОДОВ – отменен незаконосъобразен административен акт.

Във връзка с довода за липсата на причинно-следствена връзка между претендираните от "ТЕЦ Бобов дол" вери и отменения отказ на МОСВ да отпусне 115 217 квоти за 2012 година, твърденията на касатора са, че квотите по процесните договори (договорите, сочени в исковата молба) са закупени преди издаването на акта.

Твърди се от друга страна, че изразходваните от ищеца средства за закупуването на 115 217 квоти през месец април 2012 година са във връзка с изпълнение на законово задължение на дружеството. Също така, касаторът навежда като довод и обстоятелството, че след решението на АССГ, преписката е върната за ново произнасяне на административния орган, с което се е възобновила висящността на административното производство, което е завършило с нов административен акт, който не е бил оспорен от ищеца и е влязъл в сила. Касаторът твърди също така, че съдът е присъдил обезщетение за пропуснати ползи, без те да са доказани. Иска се обезсилване на решението в обжалваната му част, евентуално отмяната му като неправилно и отхвърляне изцяло на исковете. Претендират се разноски.

Ответникът – "ТЕЦ- Бобов дол" ЕАД чрез своя процесуален представител оспорва касационната жалба по съображения в писмен отговор. Твърди, че решението е допустимо, тъй като съдът правилно е квалифицирал иска, а в чл. 1 и чл. 4 ЗОДОВ се говори общо за вреди, каквито представляват, както понесените загуби, така и пропуснатите ползи. Възразява се срещу довода на касатора за допуснати съдопроизводствени нарушения и неправилно приложение на материалния закон. Твърди се, че не е налице съпричиняване от страна на ищеца, нито компенсиране на вредата по друг начин. Възразява се, че без значение е обстоятелството – колко броя квоти е купувало и продавало дружеството през 2012 и 2013 година. Иска се потвърждаване на обжалваното решение.

Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор изразява становище за допустимост и основателност на касационната жалба. Според прокурора не е налице недопустимост на решението, тъй като е предявен иск с пр. осн. чл. 203 АПК във вр. с чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, който е разгледан съобразно петитума на исковата молба, а определянето на вредите като пропуснати ползи, а не претърпени загуби, извършено в мотивите на решението, не води до разлика в произнасянето по същество с диспозитива и ограничаване на правото на защита в такъв аспект. Според прокурора решението е неправилно. Доводите в тази насока са, че съдът е изложил изключително пестеливи мотиви, които са резултат на липсата на преценка и обсъждане на доказателствата по делото в пълен обем, както и на наведените доводи, и направените възражения. Според прокурора, съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Също така се сочи, че съдът неправилно е приложил материалния закон, тъй като не е налице първият елемент от фактическия състав на чл. 1 ЗОДОВ, а именно отменен като незаконосъобразен административен акт, който да се отнася до броя квоти за периода 2008-2011 години. Прокурорът сочи, че от допълнителната съдебно-икономическа експертиза по делото се установявало, че 115 217 квоти са закупени от ищеца във връзка с изпълнение на задължението му по чл. 131з, ал. 1 ЗООС за 2011 година, от което следвало, че те се отнасят за периода 2008-2011 г., за който не е налице отменен отказ. Прокурорът сочи също така, че не е налице причинно-следствена връзка между разхода, чието обезщетяване се претендира и отменения като незаконосъобразен отказ, тъй като разходът е направен преди отказа. Изтъква също така, че след като съдът е отменил акта, преписката е върната на административния орган за произнасяне, който е отказал отпускането на квотите с нарочен акт, който не е обжалван. Прокурорът счита, че дори да се приеме, че вредата е пропусната полза, то не била налице причинно-следствена връзка с незаконосъобразния отка, тъй като придобиването на квотите е предназначено за изпълнение на законовото задължение на дружеството, а не за увеличение на имущестевото му. Според прокурора налице са редици обстоятелства, които опровергават твърдяната причинно-следствена връзка между сочената от ищеца вреда и отменения от съда административен акт. Становището на прокурора е за отмяна на съдебното решение и отхвърляне на иска изцяло като неоснователен.

Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява касационната жалба като допустима, тъй като е редовна от външна страна, подадена е от страна в съдебния спор, за която решението е неблагоприятно. Касационната жалба е подаден в срок. По съществото на касационната жалба, настоящият съдебен състав на касационната инстанция приема следното:.

По възражението на ответника за недопустимост на решението.

Възражението е неоснователно.

Съдът правилно е квалифицирал иска като такъв с пр. осн. чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините. Това е правната квалификация, съответстваща на обстоятелствената част и петитума на исковата молба. Изводът, до който е стигнал първоинстанционният съд относно вида на претърпяната вреда е необоснован и не съответства на установената по делото фактическа обстановка, което може да доведе до неправилност на решението, но не и до неговата недопустимост. В подкрепа на този извод са и две решения на Върховния касационен съд, постановени по реда на чл. 290 ГПК, а именно – решение № 49/1.06.2018 г. по гр. д. № 940/2017 година и решение № 129/1.06.2018 г. по гр. д. № 3389/2017 година.

Относно възраженията за неправилност на решението:

Решението е правилно като краен резултат, но по съображения, различни от изложените от първоинстанционния съд.

Както правилно е установено от първоинстанционния съд, налице е отменен от съда незаконосъобразен отказ на административния орган да отпусне на ищеца в качеството му на "Нов участник" 115 217 безплатни квоти за 2012 година и преписката е върната на органа с указания за издването им. Не е спорно по делото, че решението на съда не е изпълнено и на "ТЕЦ Бобов дол" ЕАД не са отпуснати 115 217 допълнителни безплатни квоти за емисии на парникови газове за 2012 година в качеството му на " нов участник". Този извод следва и от писмо изх. № 26-00-653/28.03.2016 година, подписано от министъра на околната среда и водите, с което на дружеството се съобщава, че Министерството на околната среда и водите няма правно основание да открие процедура за безплатно разпределение на квоти за 2012 г. по искането на "ТЕЦ Бобов дол" ЕАД, тъй като вече се изпълнявал третият период от ЕСТЕ (2013-2020 г.), за който са въведени нови принципи за разпределение на безплатни квоти, а на осн. чл. 42, ал. 3 от Закона за ограничаване на изменението в климата, всички квоти на емисии от инсталации, които не са разпределени безплатно се продават на търг, като по отношение на "ТЕЦ Бобов дол" не били налице изключенията по чл. 42, ал. 3 ЗОИК. Писмото е получено от "ТЕЦ Бобов дол" на 29.03.2016 година.

Обоснован и верен е изводът на административния съд, че в резултат на незаконосъобразния отказ, ищецът е претърпял имуществена вреда. Неправилна е обаче квалификацията на вредата, направена от първоинстанционния съд като такава, изразяваща се в пропусната полза за увеличаване на имуществото на ищеца с правата, които му се следват по силата на дължащите му се безплатни квоти за емисии на парникови газове. От доказателствата, събрани по делото следва, че ищецът е претърпял реална парична загуба от отменения от съда незаконосъобразен отказ, както се твърди и в исковата молба.

Безспорно е по делото, че ищецът експлоатира инсталация, попадаща в обхвата на Директива 2003/87/ЕО и съобразно действащия за периода 2008-2012 г. Национален план за разпределение на квоти за търговия с емисии на парникови газове за участие на България в Европейската схема за търговия с емисии на парникови газове, на ищеца за въпросния период са разпределени квоти за емисии на парникови газове, както следва: за 2008 г. – 2 580 355; за 2009 г. – 2 630 228; за 2010 г. – 2 266 749; за 2011 г. – 2 266 770 и за 2012 г. – 1 181 689. Това обстоятелство се установява от Приложение 1 към НПРК.

Съгласно действащия през периода чл. 131з (отм.); от Закона за опазване на околната среда, операторите на инсталации, притежаващи разрешително за емисии на парникови газове са длъжни до 30 април на всяка година да предадат на компетентния орган по чл. 131к, ал. 2 определен брой квоти, равняващи се на общото количество емисии, отделени от инсталацията.

Съответства на данните по делото ( заповед № РД-197/28.02.2013 г. на министъра на околната среда и водите) установеното от първоинстанционния съд, че през 2012 година на дружеството са определени 421006 допълнителни безплатни квоти в качеството му на нов участник. От заключението от 05.12.16 г. по допуснатата съдебно-счетоводна експертиза се установява, че по данни от Националния регистър за търговия с квоти на емисии на парникови газове, дружеството-ищец предава по реда на чл. 131з (отм.); и сл. ЗООС, квоти, както следва: за 2011 г. - 2 829 204 квоти, а за 2012 г. - 1717 912 квоти. Следователно, за 2012 г. е налице разлика от 115 217 квоти, между безплатно отпуснатите квоти за тази година и верифицираните и предадени от дружеството на компетентния орган за същия период. От същото заключение се установява, че както през 2012 г., така и през 2013 г. операторът "ТЕЦ Бобов дол" ЕАД е закупувало квоти от свободния пазар. Установено е от вещото лице, че през 2012 г. и 2013 г. "ТЕЦ Бобов дол" ЕАД също така е и продавало квоти.

От заключението от 29.09.16 г. по първата съдебно-икономическа експертиза се установява, че с поредица договори от една и съща дата – 24.04.2012 година, а именно № 25 Д с Топлофикация "Враца" ЕАД, № 25 В с Топлофикация "Габрово" ЕАД, № 26 Б с Топлофикация "Бургас" ЕАД, № 25 Б с Топлофикация "Велико Търново", "ТЕЦ Бобов дол" ЕАД е договорило за покупка 124 708 броя европейски квоти с договорена цена на квотите – 6. 45 евро. Установена е от вещото лице и борсовата цена на квотите, която за 24.04.2012 г. е 7, 05 евро, а за 25.04.2012 г. борсовата цена е 6, 99 евро. От същото заключение се установява, че изразходваните средства от ищеца за закупуването на 115 217 квоти за емисии на парникови газове 2012 г. е 1 744 169, 25 лева.

Въз основа на гореустановената фактическа обстановка следва изводът, че в резултат на незаконосъобрзния отказ за отпускане на 115 217 допълнителни безплатни квоти за емисии на парникови газове за 2012 г. в качеството му на "нов участник", ищецът е направил разход за закупуването на тези липсващи квоти, на свободния пазар, за да може да изпълни задължението си по чл. 131з (отм.); ЗООС. Този разход е вреда за ищеца, тъй като води до намаляване на неговото имуществено състояние. Претърпяната от ищеца вреда е в пряка причинно - следствена връзка с незаконосъобразния отказ на административния орган, тъй като ако не е било отказано отпускането на въпросните 115 217 допълнителни безплатни квоти за 2012 г. за "нов участник", дружеството е щяло да изпълни точно законовото си задължение да предаде на компетентния орган брой квоти, съответни на общото количество емисии, отделени от инсталацията, без да се налага да набавя този допълнителен брой квоти от свободния пазар.

Неоснователно е възражението на касатора за липсата на причинно-следствена връзка между незаконосъобразния акт и настъпилата вреда, тъй като след връщане на преписката от съда на административния орган за ново произнасяне, висящността на административното производство е възобновена и то е приключило с постановяването на нов административен акт, в случая горепосоченото писмо, който не е бил оспорен от ищеца и е влязъл в сила. Налице е влязло в сила съдебно решение, с което е отменен като незаконосъобразен отказа на административния орган за отпускането на 115 217 безплатни квоти за 2012 г. на "ТЕЦ Бобов дол" в качеството му на "Нов участник" и изпращане на преписката на Междуведомствената работна група за издаване на акт, с който на "ТЕЦ Бобов дол" ЕАД да бъдат отпуснати 115 217 допълнителни безплатни квоти за емисии на парникови газове за 2012 година. За да постанови този резултат, съдът е приел, че административният орган не е изпълнил задължението си да разпредели на "ТЕЦ Бобов дол" ЕАД допълнителни квоти от резерв "Нови участници", за да удоволетвори изцяло искането му, въпреки че са били налице предпоставките за това съобразно действащата нормативна уредба. Тоест, от съдържанието на диспозитива на съдебното решение следва, че съдът не е оставил на административния орган преценката да отпусне или не 115 217 допълнителни безплатни квоти за емисии на парникови газове за 2012 година, а е решил по същество спора между страните относно дължимостта им като е върнал преписката на органа за фактическото им отпускане. С писмо изх. № 26-00-653/28.03.2016 година, подписано от министъра на околната среда и водите, административният орган не изпълнява съдебното решение и последиците от това са разписани в закона – чл. 177, ал. 2 АПК. Неизпълнението, обективирано в писмото не лишава обаче от вредоносни последици незаконосъобразния отказ на административния орган, отменен от съда, а напротив, прави исковият път за защита по реда на ЗОДОВ единственото възможно средство за засегнатото лице да компенсира понесените от този отказ вредни последици.

Неоснователно е възражението на касатора за липсата на непосредственост между твърдяната вреда и незаконосъобразния акт, тъй като квотите по процесните фактури са закупени през месец април на 2012 година, т. е. преди незаконосъобразния отказ, който е от 10.05.2012 година. От доказателствата, събрани по делото се установи, че дружеството-ищец за 2012 година е верифицирало и предало квоти за емисии на парникови газове, повече от издадените му безплатни квоти за същата година. Установи се, че то е закупувало квоти на свободния пазар, както през 2012 г., така и през 2013 година, за да изпълни задължението си по чл. 131з (отм.); ЗООС за съответните години. От данните до тук, следва, че вредата е установена по своето основание. Въпросът е, доколо тя може да се свърже с договорите, респективно фактурите, сочени в исковата молба. От второто заключение, прието по делото и по-конкретно от разпита на вещото лице в съдебното заседание следва, че Националният регистър за отчитане на издаването, притежаването, предаването, прехвърлянето и отмяната на квоти за емисии на парникови газове /наричан за краткост по-долу регистъра/ отчита общия брой квоти до 30 април на следващата година, без да отразява всяка една квота, откъде идва и къде отива. Вещото лице е посочило също така, че по една от процесните фактури, една част от квотите са предадени в регистъра, а другата е останала налична. Вещото лице е посочило, че установяването на произхода (закупени или предоставени, и от кои години) на квотите по сметката на ищеца в регистъра, е възможно, но в резултат на твърде сложен алгоритъм. Вещото лице е дало пример с квотите, закупени от дружеството от полската фирма, посочвайки, че за да се установи всяка една от тях, къде е отишла, би следвало да е по водената подробна отчетност от всеки един оператор за всяка една квота, за каквато отчетност нямало изискване. Тези обяснения на вещото лице водят до извода, че за изпълнението на задължението по чл. 131з (отм.); ЗООС от ищеца, е важно по сметката му в регистъра към 30. 04. на съответната година да има толкова квоти, колкото са верифицираните за съответния период, както и че ищецът би могъл да изпълни това си задължение, с квоти, закупени на свободния пазар през текущия период или през предходни години, стига те да са останали налични по сметката му в регистъра. Следователно, независимо, че фактурите, сочени от ищеца в исковата му молба са с дата преди незаконосъобразния отказ, закупените квоти по тях реално биха могли да бъдат използвани за изпълнение на задължението му по чл. 131з (отм.); ЗООС за периода -2012 г. стига те да са били налични по сметката му в регистъра към 30.04.2013 година. От второто заключение, прието по делото, в частта, в която е коментирана 2012 г. се установява, че през 2012 г. ищецът е купувал и продавал квоти на свободния пазар, като към 31.12.2012 г. наличността по сметката му в регистъра е 1 300 000 квоти. Вещото лице не е посочило, каква е била наличността по сметката на дружеството към 30.04.2012 година, както и не е посочена датата на закупуване на закупените през тази година 1 500 000 квоти, но от систематичното подреждане, направено от вещото лице, следва, че преди предаването на 2 829 204 квоти за 2011 г. от ищеца, по сметката му в регистъра е имало 4 329 204 квоти. При тези данни от заключението, констатацията на вещото лице, че квотите по процесните фактури са предадени с трансакция от 25.04.2012 г. за 2011 г. се явява необоснована, тъй като не се сочи конкретната информация въз основа на която тя е направена. Ответникът по делото, чието е твърдението, че със закупените квоти по договорите и фактурите, сочени в исковата молба, ищецът е изпълнил задължението си за предаване на квоти за 2011 година, не ангажира категорични доказателства в негова подкрепа.

При липсата на доказателства за обратното, следва, че размерът на вредата, понесена от ищеца в резултат на отменения незаконосъобразен отказ е измерим именно със средствата, заплатени от него по договорите зазакупуване на квоти, посочени в исковата молба, съответстващи на 115 217 квоти, а именно 1 744 169, 25 лева с ДДС, за която цена е установено от вещото лице, че е съответна на борсовата цена на квотите за този период.

Следователно, за да изпълни задължението по чл. 131з, ал. 1 (отм.); ЗООС за 2012 г. и да компенсира недостигащите му квоти в резултат на незаконосъобразния отказ на административния орган да изпълни задължението си и да отпусне на ищеца допълнително 115 217 безплатни квоти за 2012 г. в качеството му на "нов участник", ищецът е направил разход за закупуването на тези квоти на свободния пазар в размер на 1 744 169, 25 лева. Тоест, налице е причинно-следствена връзка между незаконосъобразния отказ и направения разход от ищеца, който е останал некомпенсиран от административния орган след връщане на преписката при него. Ищецът е понесъл вреда от незаконосъобразния административен акт, която е установена, както по своето основание, така и по своя размер съгласно събраните по делото доказателства.

По тези съображения следва да се потвърди като краен резултат решението на административния съд в частта, в която е уважен главния иск с правно основание чл. 1 ЗОДОВ за сумата от 1 744 169, 25 лева.

Обосновано и правилно е решението на административния съд и в частта, в която е уважен акцесорния иск за присъждане на компенсаторна лихва върху размера на обезщетението, за периода от влизане в сила на решението, с което е отменен незаконосъобразния отказ до датата на исковата молба.

Воден от горните съображения и на осн. чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд в настоящия съдебен състав