Решение № 167 от 7.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7824/2020 г.

Решение № 167 от 7.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7824/2020 г., VI о., докладчик съдията Нели Дончева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. /АПК/. Образувано е по касационна жалба на процесуалния представител на Инспектората към Висшия съдебен съвет /ИВСС/, срещу Решение № 2475/12.05.2020 г., постановено по адм. д. № 4484/2019 г. по описа на Административен съд – София град, с което са отменени незаконосъобразни фактически бездействия на ИВСС по чл. 65, ал. 5 във връзка с чл. 65, ал. 1, т. 2 от Правилника за организацията и дейността на ИВСС, изразяващи се в неизвършване на проверка по чл. 56-58 от ЗСВл. по жалба на Н. Тодев до ИВСС с вх. № КЖ-15-890/08.02.2018 г. и е задължен ИВСС да извърши поисканата проверка. В жалбата се поддържат оплаквания за неправилност на атакуваното решение, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Излагат се съображения, че ИВСС не отговаря на определението за административен орган, съдържащо се в параграф 1, т. 1 от ДР на АПК, поради което срещу него не би могла да се осъществява защита по реда на чл. 256 от АПК. Сочи се също, че не е налице и правен интерес от страна на Н. Тодев за търсената защита, тъй като с подаването на сигнал по чл. 56, ал. 1, пр. второ от ЗСВл. подателят на сигнала единствено сезира ИВСС без да става страна в административното производство, а постановените актове не са индивидуални административни актове по смисъла на чл. 21 от АПК. По тези съображения се поддържа че жалбата на Тодев, подадена срещу становище изх. № Ж-15-890/13.04.2018 г. по описа на ИВСС е недопустима. По същество се посочва, че преценката дали да извърши проверка по чл. 56-58 от ЗСВл. или да сигнализира съответните органи, в изпълнение на правомощията по чл. 54, ал. 1, т. 5 от ЗСВл., какъвто сигнал в случая е изготвен, е изцяло в правомощията на ИВСС. Сочи се, че на всички постъпили от Тодев сигнали е извършвано проучване със съответни произнасяния, което не сочи липса на бездействие. Твърди се че е неправилен и извода на първоинстанционния съд, че ИВСС е длъжен при неизпълнение на неговите препоръки да внася предложение за образуване на дисциплинарно производство, тъй като това е правомощие, което се осъществява при условията на оперативна самостоятелност, а не на обвързана компетентност. Иска се от съда да отмени обжалваното решение, да се остави без разглеждане искането на Н. Тодев с правно основание чл. 256, ал. 1 от АПК и да се прекрати производството. Ответникът – Н. Тодев от [населено място] оспорва касационната жалба, считайки първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно. Представителят на Върховната административна прокуратура дава становище за основателност на касационната жалба, като посочва, че са налице предпоставките на чл. 218, ал. 2 във връзка с чл. 221, ал. 3 във връзка с чл. 209, т. 2 от АПК за обезсилване на атакуваното решение като недопустимо и прекратяване на производството. Настоящият състав на ВАС намира, че жалбата е процесуално допустима, като подадена в законоустановения 14-дневен преклузивен срок, от активно легитимирано лице, при наличие на правен интерес, срещу акт, подлежащ на съдебно обжалване. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, като обсъди събраните по делото доказателства и съобрази доводите на страните, приема за установено следното от фактическа страна: Ответникът Тодев депозирал до ИВСС жалба с вх. № КЖ-15-890/08.02.18 г. с твърдения за неправилни и незаконосъобразни действия на ръководството на СГС във връзка с работата на съдебните заседатели, като при недаване ход на делото съдиите остават същите, но съдените заседатели се заменят с нови, т. е. променя се само част от състава. Настоява ИВСС да предприеме нужните мерки за недопускане нарушение на НПК /чл. 258, ал. 1 – за неизменност на състава/ и чл. 17, ал. 2 от Наредба № 7/17 г. на ВСС за съдебните заседатели /повторен избор на съдебен заседател се извършва в хипотезите, предвидени за съдиите, уредени в закона, Единната методика за приложението на принципа за случайно разпределение на делата и вътрешните правила на съответния съд, оповестени на страницата му/. В изпълнение на дадени от инспектор М. Нейкова указания, с допълнителни жалби вх. № 1728/22.02.2018 г., 1770/23.02.2018 г. и 2464/20.03.2018 г. Тодев посочил че нарушенията в СГС се дължат на решение на общото събрание на съдиите от наказателното отделение, взето с протокол от 18.09.15 г., като приложил и копие от същия. Приложил и протокол от общо събрание на съдебните заседатели от СГС мандат 2017-2021 г. от 07.03.2018 г., на което била обсъждана посочената порочна практика. Приемайки че в жалбите се съдържат обстоятелства, проверката на които е в правомощията на ИВСС по чл. 54 от ЗСВл., инспектор М. Нейкова извършила проучване по подадения от Тодев сигнал, за което изготвила становище изх. № Ж-15-890/13.04.18 г. В същото, последната констатирала, че действително е налице неправилна практика на СГС във връзка със смяна на съдебни заседатели при недаден ход на делото – нарушение по чл. 258, ал. 1 от НПК, чл. 17, ал. 2 от Наредба № 7/17 г. на ВСС за съдебните заседатели и т. 4. 4 от Единната методика по приложението на принципа на случайното разпределение на делата. Жалбите на Тодев били приети за основателни и на основание чл. 54, ал. 1, т. 5 от ЗСВ Председателят на СГС бил сигнализиран за предприемане на действия относно спазване на посочените разпоредби, като е даден 15 дневен срок за уведомяване на ИВСС за предприетите мерки. В отговор на становището и сигнала, Зам. председателя на СГС, с писмо от 10.05.2018 г., уведомил Гл. Инспектор на ИВСС, че на 17.05.18 г. е насрочено ново общо събрание на наказателните съдии от СГС, за обсъждане на поставените в сигнали въпроси, като с допълнително писмо от 12.06.2018 г. е изпратен и препис-извлечение от протокола на проведеното събрание, на което, след обсъждане, е взето решение да се запази досегашния ред. Междувременно от Тодев е подадена нова жалба вх. № 11550 от 31.05.2018 г., с която инспектор Нейкова е информирана че няма промяна в незаконната практика на СГС. Жалбата е приета за възражение против становището на инспектор М. Нейкова, като със становище изх. № Ж-15-890 от 06.08.2018 г. Главния инспектор на ИВСС посочил че извършването на нов случаен подбор на съдебни заседатели при повторно внасяне на делото противоречи на чл. 17, ал. 2 от Наредба № 7/17 г. на ВСС за съдебните заседатели, като за констатираното противоречие ИВСС е сезирал административния ръководител на СГС и със сигнал е отправил препоръки, като копие от сигнала е изпратен и на представляващия съдийската колегия на ВСС и на председателя на комисия "Дисциплинарна дейност и взаимодействие с ИВСС" към съдийската колегия на ВСС. Главният инспектор обобщил че с горното ИВСС е изпълнил предоставените му със ЗСВл. правомощия и за прецизност допълнил, че в становището и сигнала инспектор Нейкова неправилно е посочила, че определянето на нови съдебни заседатели до даване ход на съдебното следствие е в противоречие с чл. 258, ал. 1 от НПК, поради което текстът на чл. 258, ал. 1 от НПК в оспореното становище и в сигнала следва да се заличи. Тодев на 19.12.2018 г. пуснал молба и до комисия "Дисциплинарна дейност и взаимодействие с ИВСС" към съдийската колегия на ВСС във връзка с посочените нарушения на ръководството на СГС и предприемане на съответни мерки. Предвид липсата на такива, на 18.04.2019 г. Тодев подал жалбата, въз основа на която е образувано производството пред АССГ. При така установеното първоинстанционния съд счел жалбата на Тодев срещу незаконосъобразни фактически бездействия на ИВСС за редовна и допустима – подадена от лице с активна процесуална легитимация /подател на сигнал до ИВСС, по който не се процедира/, срещу надлежен ответник /ИВСС, като носител на задълженията по чл. 54, ал. 1, т. 5-7 от ЗСВл. и ПОДИВСС/. Приел е, че не са налице твърдените незаконосъобразни фактически бездействия по чл. 54, ал. 1, т. 5-7 от ЗСВ, тъй като в посочените норми не се съдържат нормативно разписани задължения за предприемане на фактически действия от ИВСС, но след като е констатирано нарушението, посочено в сигнала, ИВСС не е провел втората фаза по чл. 65, ал. 1 от ПОДИВСС, т. е. не е продължил разглеждането на сигнала и не е процедирал проверка по чл. 65, ал. 1, т. 2 във вр. чл. 65, ал. 5 от ПОДИВСС, във вр. чл. 58 от ЗСВ, с което ИВСС е допуснал твърдяното от Тодев незаконосъобразно фактическо бездействие по процедиране на жалбата му от 08.02.18 г. По изложените съображения първоинстанционния съд отменил незаконосъобразните фактически бездействия на ИВСС по чл. 65, ал. 5 във връзка с чл. 65, ал. 1, т. 2 от Правилника за организацията и дейността на ИВСС, изразяващи се в неизвършване на проверка по чл. 56-58 от ЗСВл. по жалба на Н. Тодев до ИВСС с вх. № КЖ-15-890/08.02.2018 г. и задължил ИВСС да извърши поисканата проверка. Върховният административен съд, в настоящия си състав намира така постановеното решение за недопустимо по следните съображения: Съгласно чл. 256, ал. 1 от АПК, на което основание е подадена жалбата на Тодев, бездействието на административния орган по задължение, произтичащо пряко от нормативен акт, може да се оспори безсрочно, като се прилагат съответно разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове. Предвид изложеното, предмет на оспорване по чл. 256 от АПК е неизвършването на фактически действия, като задължението за извършване за административния орган произтича пряко от правна норма. Следва да е налице такова административно правоотношение, при което да съществува защитимо от закона субективно право, което да може да бъде реализирано директно по силата на правната норма чрез съответстващото му действие от страна на административния орган, без да е необходимо издаване на административен акт. Анализът на посочената разпоредба поставя въпросът дали Инспекторатът към Висшия съдебен съвет е административен орган, за да се явява пасивно легитимиран в производството по чл. 256, ал. 1 от АПК. ИВСС като орган в системата на съдебната власт, осъществяващ регламентираните в чл. 132а, ал. 6 - ал. 9 от Конституцията на Р. България и чл. 54 от ЗСВл. правомощия, не отговаря на определението за административен орган, съдържащо се в § 1, т. 1 ДР от АПК, доколкото не е орган, принадлежащ към системата на изпълнителната власт, и не е носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон. Извършването на проверка от ИВСС се предхожда от акт, в който сигналът се приема за основателен, съответно се отказва извършването на такава. Съгласно чл. 58, ал. 1 от ЗСВ извършването на проверка се възлага със заповед на главния инспектор, издаването на която не е фактическо действие по смисъла на чл. 256 от АПК. Предложението за налагане на съответно дисциплинарно наказание е правно, а не фактическо действие, и е правомощие, а не задължение на Инспектората. Упражняването му зависи от констатираното при проверката. Според ал. 2 на чл. 58 от ЗСВ констатациите от извършената проверка и при необходимост препоръки и срок за изпълнението се обективират в писмен акт за резултатите от проверката. Анализът на разпоредбите на чл. 56 - чл. 58 от ЗСВл. и чл. 65 от ПОДИВСС налагат извода, че преценката дали да извърши проверка по чл. 56-58 от ЗСВл. или да сигнализира съответните органи, в изпълнение на правомощията по чл. 54, ал. 1, т. 5 от ЗСВл., какъвто сигнал в случая е изготвен, е изцяло в правомощията на ИВСС, които се осъществяват в условията на оперативна самостоятелност. В подкрепа на горният извод е и последвалото изменение на чл. 65, ал. 5 от ПОДИВСС /ДВ бр. 67/2020 г., в сила от 28.07.2020 г./ и създаването на нови разпоредби – ал. 6 и ал. 5. Предвид изложеното, редът за защита, регламентиран в раздел II от глава XV от АПК, се явява неприложим по отношение твърдяното бездействие на ИВСС и представлява основание за недопустимост на оспорването на Тодев. Ето защо неправилен се явява и изводът на първоинстанционния съд, че с неизвършването на проверка по чл. 56 - чл. 58 от ЗСВл., въпреки наличието на предпоставките за такава, визирани в чл. 65, ал. 5 от ПОДИВСС, ИВСС е допуснал незаконосъобразно фактическо бездействие. Наред с горното, следва да се има предвид и следното: Както бе посочено, съгласно чл. 256 от АПК предмет на оспорване е неизвършването на фактически действия, които административният орган е длъжен да извърши по силата на закона. Безспорно, за да е допустимо оспорването, за оспорващия Тодев следва да е налице правен интерес от него, а такъв по аргумент на чл. 147, ал. 1 от АПК имат гражданите и организациите, чиито права, свободи и законни интереси са нарушени или застрашени от бездействието на административния орган или то поражда задължения за тях. Твърдяното бездействието на ИВСС, изразяващо се в непредприемане на последващи действия, спрямо ръководството на СГС, по отстраняване на констатираното нарушение по чл. 17, ал. 2 от Наредба № 7/17 г. на ВСС за съдебните заседатели, установеното по повод подаден от Тодев сигнал, не засяга пряко и непосредствено правата и законните интереси на последния. Правомощията на ИВСС при разглеждането на подаден сигнал са контролно-установителни, тъй като той е оправомощен единствено да установи съществуващото фактическо положение, без да го изменя. Съгласно чл. 54, ал. 1, т. 1 - т. 3 от ЗСВ. Инспекторатът проверява организацията на административната дейност на съдилищата, прокуратурите и следствените органи; проверява организацията по образуването и движението на съдебните, прокурорските и следствените дела, както и приключването на делата в установените срокове; анализира и обобщава делата, които са приключени с влязъл в сила съдебен акт, както и приключените преписки и дела на прокурорите и следователите. Съгласно т. 4 при констатирана противоречива съдебна практика сигнализира компетентните органи за отправяне на искане за приемане на тълкувателни решения или тълкувателни постановления. Съгласно т. 5 при констатирани нарушения сигнализира административния ръководител на съответния орган на съдебната власт и Висшия съдебен съвет. Съгласно т. 6 прави предложения за налагане на дисциплинарни наказания на съдии, прокурори, следователи и административни ръководители на органите на съдебната власт. Тази регламентация на правомощията на ИВСС обосновава извод, че при тяхното осъществяване не могат да се създадат права и задължения, респ. да се засегнат права и законни интереси на жалбоподателя в качеството му на лице, подало сигнал. Правната природа на извършваните от ИВСС проверки по подадени сигнали съответства на регламентацията, съдържаща се в раздел III от глава VIII от дял II на АПК. Според чл. 122, ал. 1 от АПК, когато с решението си по сигнала органът го уважи, той взема незабавни мерки за отстраняването на допуснатото нарушение или нецелесъобразност, като уведомява подателя и другите заинтересовани лица, а според ал. 2, ако не уважи сигнала, той го изпраща на съответния по-горестоящ орган заедно със своите обяснения и отново уведомява подателя. Решението по сигнала в изпълнение на чл. 123, ал. 1 и 2 от АПК се съобщава на подателя и на третите лица, чийто права и законни интереси засяга. То обаче съгласно чл. 124, ал. 2 от АПК не подлежи на обжалване. Аналогична на разпоредбата на чл. 123 от АПК е тази на чл. 58, ал. 3 от ЗСВ, според която актът за резултатите от проверката се предоставя на проверявания съдия, прокурор или следовател, както и на административния ръководител на съответния орган на съдебната власт, които могат в 7-дневен срок от връчването му да направят възражения и да ги представят на главния инспектор. Следователно, след като крайния акт в проверката по подаден сигнал не подлежи на съдебен контрол, следва да се приеме, че такъв не може да се осъществи и върху действията или бездействия на органа в производството по разглеждане на сигнали. Налице е още едно основание, обосновящо недопустимост на подадената жалба на Тодев и основание за прекратяване на производството по нея. В изпълнение разпоредбата на чл. 218, ал. 2 от АПК, съгласно която съдът следи служебно за валидността и допустимостта на съдебното решение, настоящият състав намира, че първоинстанционният съд е постановил недопустимо съдебно решение, което представлява касационно основание по чл. 209, т. 2 от АПК. С оглед констатираната недопустимост на обжалваното съдебно решение, на основание чл. 221, ал. 3 от АПК, същото ще следва да бъде обезсилено, а производството по делото - прекратено. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,