Решение № 7351 от 30.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3538/2013 г.

Решение № 7351 от 30.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3538/2013 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Светлозара Анчева Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на Български лекарски съюз - гр. София (БЛС) срещу решение № 13/03.01.2013 г., постановено по адм. дело № 7144/2012 г. по описа на Върховния административен съд, IV отделение, с което е отхвърлена жалбата срещу решение № 508/03.05.2012 г. на Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) по преписка № 441/21.04.2011 г. на същата комисия за установено нарушение на чл. 15, ал. 1, т. 1 от Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК), изразяващо се в забранено решение на сдружение на предприятия, което има за цел предотвратяване, ограничаване или нарушаване на конкуренцията под формата на пряко определяне на цени, за което е наложена имуществена санкция в размер на 80 000 лв. и е постановено прекратяване на нарушението, посредством отмяна на решението, прието на 52-ри Извънреден събор на БЛС, проведен от 15 до 17.04.2011 г. е прел цена за лекарски преглед извън случаите, в които той се заплаща от Националната здравноосигурителна каса (НЗОК). Релевират се оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради допуснати нарушения при прилагането на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Отново подробно е изложена фактическата обстановка, като оплакванията могат да бъдат групирани, както следва: 1). Несъстоятелни и неверни са твърденията на КЗК и на съда, че БЛС представлява сдружение на предприятия, както и погрешно е тълкувана практиката на СЕС, тъй като позоваването е на казуси, засягащи браншови организации, създадени на база на свободата на сдружаване на субектите; 2). Неправилно съдът е приел, че Кодексът на професионалната етика, приет от 33-ти Извънреден събор на БЛС на 25.04.2000 г. и утвърден от министъра на здравеопазването не е нормативен акт и това е несъстоятелно и е в пълно противоречие с чл. 2, ал. 1, т. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и чл. 9, т. 2 от Закона за съсловните организации на лекарите и на лекарите по дентална медицина (ЗСОЛЛДМ); 3). наложената санкция от КЗК и потвърдена от съда е недопустима, тъй като е наложена на субект, който попада извън хипотезата на чл. 100, ал. 1 ЗЗК, а цитираната методика на КЗК не попада в изброените категории нормативни актове и не може по аналогия да въвежда нова категория субект на нарушението по чл. 15 ЗЗК и тази забрана, изрично е предвидена в чл. 46, ал. 3 ЗНА, 4). Неправомерно е отказано допускането на експертиза и по този начин БЛС бил лишен и от възможността да докаже, че определената минимална цена на свободния преглед попада изцяло в целите, изложени в хипотезата на чл. 17, ал. 1 ЗЗК; 5). Незаконосъобразен е отказът на съда за конституиране на районните колегии на БЛС, тъй като членството в БЛС и БЗС възниква с вписването в регистъра на районната колегия на БЛС, съответно на районната колегия на БЗС по аргумент от чл. 32, ал. 1 ЗСОЛЛДМ И 6). решението на БЛС е част от нормативната регулативна рамка в Република България със задължителна сила за съсловната общност и преминал през одобрението на изпълнителната власт, без да бъде коригиран или атакуван. В касационната жалба е изложено и едно особено искане в случай, че не се отмени съдебното решение и решението на КЗК, да се разсрочи наложената имуществена санкция в рамките на равни вноски за три години, тъй като единствените средства на БЛС са отчисленията от членския внос, постъпващ в районните колегии. В съдебно заседание касационната жалба се поддържа от адв. Иван Сотиров и адв. Младенов. Ответникът по касационната жалба Комисия за защита на конкуренцията - гр. София, редовно призован не е изпратил свой представител, но в представени по делото писмени бележки я оспорва по подробно развити в нея доводи и с искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба, както и че обжалваното съдебно решение е правилно и при постановяването му не са допуснати сочените нарушения по чл. 209, т. 3 АПК. Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия счита, че касационната жалба е подадена от надлежно легитимирана страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, но разгледана по същество, е неоснователна поради следните съображения: Първоинстанционният съд - тричленен състав на ВАС, IV отделение е приел, че правилно КЗК по идентификацията на страната е преценила, че БЛС е юридическо лице, неправителствена организация, създадена по силата на ЗСОЛЛДМ, поради което представлява съсловна организация на лекарите по смисъла на чл. 1, ал. 1 от цитирания закон. Отчетено е от съда, че съгласно чл. 6 ЗСОЛЛДМ за изпълнението на функциите си съборът приема устав на организацията, като сред изрично разписаните функции не са предвидени такива, които да вменяват право или задължение да регламентират и регулират под каквато и да е форма хонорарите, които получават лекарите. Според съда приетото решение на събора на БЛРС за минимална цена за частен преглед, който не се заплаща от НЗОК, КЗК е съпоставила с нормативната уредба относно предоставянето на медицинска помощ, уредена в Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) и Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). Обсъдена е от съда разпоредбата на § 1, т. 9 от ДР на ЗЗО, според която медицинската помощ представлява система от диагностични, лечебни, рехабилитационни и профилактични дейности, осигурявани от медицински специалисти, а медицинският преглед представлява медицинска помощ или здравна дейност, като медицинският преглед се предоставя от лекарите в лечебните заведения, по времето на който се снема анамнеза на пациента и впоследствие взема решение според неговата специалност относно необходимостта, конкретният обхват и продължителността на медицинската помощ, която следва да му се предостави. Съдът е счел, че КЗК правилно е установила според действащото законодателство трите форми на заплащане на медицинската помощ, в това число и на медицинските прегледи според ЗЗО и Закона за здравето (ЗЗ), която е различна според формата на здравното осигуряване - задължително или доброволно, както и според това дали услугата се предоставя извън рамките на задължителното здравно осигуряване. Съдът въз основа на регламентираното в чл. 98 ЗЗО е приел, че когато медицинските услуги не се оказват по договор с НЗОК, лечебните заведения формират цена, а за неосигурените лица и осигурените лица, на които се предоставя медицински преглед извън здравноосигурителния пакет, гарантиран под формата на задължително или доброволно здравно осигуряване, заплащат на лечебното заведение или на лекаря пълния размер на цената за един медицински преглед. В съдебното решение е налице и позоваване на Кодекса на професионалната етика на лекарите, приет на 33-тия Извънреден събор на БЛС на 25.04.2000 г. и в чл. 57 от него е заложено, че във всички случаи при определяне на своя хонорар лекарят се основава на принципа, че лекарската дейност е наука, изкуство и техника и недопустимо лекарят да го намалява под приетия от БЛС минимум за тази дейност. Относно установяването от КЗК на съответния пазар, съдът е приел, че той според § 1, т. 15 от ДР на ЗЗК е продуктов и географски, като първият определя пазара за предоставяне на услугата медицински преглед, който не се заплаща от НЗОК, а вторият включва определена територия, в която се предлагат взаимнозаменяеми услуги и в който конкурентните условия са еднакви и като такъв е определен националният пазар, тъй като всеки лекар има право да предложи медицинска помощ на територията на цялата страна. Относно фактическият състав на чл. 15, ал. 1 ЗЗК, съдът е приел, че КЗК е изследвала наличието и на трите кумулативни предпоставки от неговите елементи. Направен е извод, че предоставянето на услугата медицински преглед от лекарите срещу цена отговаря на дефиницията за "стопанска дейност" по смисъла на § 1, т. 13 от ДР на ЗЗК, а самите лекари могат да бъдат определени като "предприятие" по смисъла на § 1, т. 7 от ДР на ЗЗК. Въз основа на това съдът е направил извод, подкрепящ становището на КЗК, че БЛС е сдружение на професионална основа - съсловна организация на лекарите, създадена по силата на ЗСОЛЛДМ, което не разпределя печалба, а представлява своите членове, защитава професионалните им права и интереси и след като лекарите могат да бъдат определени като предприятие, то и съсловната им организация, която ги обединява има белезите на сдружение на предприятия според § 1, т. 12 от ДР на ЗЗК. Съдът се е позовал и на решение №29/11.11.1998 г. по конст. дело № 28/98 г. на Конституционния съд на Република България, в което в т. 2 от мотивите си е посочено, че ЗСОЛЛДМ е закон, с който се създават корпорации на публичното право със задължително членство в тях на лекарите и стоматолозите и тези корпорации разполагат с известни публичноправни функции за организиране, контрол и дисциплинарна власт спрямо лекарите и стоматолозите и затова и първоинстанционният съд е приел, че БЛС напълно отговаря на критериите за организация по смисъла на § 1, т. 2 от ДР на АПК и това е юридическо лице или сдружение на юридически или физически лица, което е организационно обособено въз основа на закон. Съдът е възприел доводите на КЗК в решението, в което се е позовала на практика на Съда на Европейския съюз в Люксембург (СЕС), в която се сочи, че ако се приеме, че едно образувание представлява сдружение на предприятия от значение са характеристиките на неговата дейност и функциите, които изпълнява, докато правната му форма и наличието на правосубектност са ирелевантни. За определената минимална цена на медицинския преглед, са изложени мотиви, че с въвеждането на минимална цена за предлаганите лекарски услуги до нея от различни слоеве на обществото, като най-засегнати са тези, които не са здравно осигурени. Първоинстанционният съд е приел за неоснователно твърдението на жалбоподателя, че взетото решение на БЛС за минимална цена за медицински преглед, извън заплащаните от НЗОК, попада в приложното поле на чл. 17, ал. 1 ЗЗК и като съсловна организация, създадена по силата на закон и на която са възложени част от публичноправните функции на държавата, произтичащи от задължението на чл. 52 от Конституцията на Република България, сред тях не е правомощието, свързано с определянето на цени. Относно позоваването от жалбоподателя на чл. 57 от Кодекса на професионалната етика, съдът е приел, че то е неоснователно, тъй като законовата делегация, предоставена на БЛС със ЗСОЛЛДМ е относно изготвянето на Кодекса на професионалната етика и Правила за добра медицинска практика, но не и за определянето на цени и затова според съда правилно КЗК е определила като нищожна разпоредбата на чл. 57 от Кодекса на професионалната етика по силата на самия закон с оглед на чл. 15, ал. 2 ЗЗК. Относно характера на Кодекса на професионалната етика, съдът е споделил доводите на КЗК, че той не представлява нормативен акт и в неговото създаване и приемане не участват държавни органи, поради което не съответства на критериите на чл. 76 АПК и чл. 1а ЗНА. Относно недопуснатата от първоинстанционния съд експертиза, съдът се е аргументирал, че не може по този начин да се определи себестойността на лекарския преглед на цените на други услуги и затова според съда правилно и КЗК е отказала назначаването на такава експертиза. Относно оплакването от жалбоподателя, че оспореното решение на КЗК е дискриминационно, съдът е приел, че не може да се прави съпоставка с размера на стойността на таксите, събирани от нотариусите по Закона за нотариусите и нотариалната дейност (ЗННД) и от частните съдебни изпълнители по Закона за частните съдебни изпълнители (ЗЧСИ) и от адвокатите по Закона за адвокатурата (ЗА). Във връзка с това оплакване, съдът е отговорил, че по цитираните по-горе закони законодателят е делегирал правомощието за определяне на такси на Министерския съвет, като при нотариусите тарифата се приема по предложение на министъра на правосъдието след съгласуване с Камарата на нотариусите, като аналогични е при частните съдебни изпълнители, а при адвокатите по законова делегация на чл. 36, ал. 2 ЗА Висшият адвокатски съвет определя размера на адвокатските възнаграждения със специална наредба. Съдът е счел, че е очевидна разликата в твърденията на жалбоподателя относно правомощието на БЛС, визирано в чл. 5 ЗСОЛЛДМ, в който изобщо няма такова за определянето на цени със законодателната делегация в трите последно посочени закони. Относно оплакванията за наложената имуществена санкция, съдът е приел за неоснователно твърдението на жалбоподателя за Методиката, по която е определен нейния размер - 80 000 лв., тъй като той е определен в чл. 100, ал. 4 ЗЗК. Съдът е изложил мотиви, че въпреки че БЛС не формира печалба и не реализира нетен оборот от продажби, от представения по делото годишен финансов отчет е видно, че за 2011 г. са реализирани приходи от 800 000 лв. и обстоятелството, че БЛС е сдружение според съда не означава, че на него не може да се наложи имуществена санкция. Съдът е установил че при определянето на санкцията КЗК се е съобразила с нейния, вид, тежест, период на извършване на нарушението, липсата на смекчаващи и утежняващи отговорността обстоятелства, включително и императивното изискване на чл. 100, ал. 1 ЗЗК, относно максималната граница за налагане на санкцията, а и според годишният отчет определения размер на санкцията от 80 000 лв. е в границите на чл. 100, ал. 1 ЗЗК и затова е прието, че е обоснована и законосъобразна. При неустановяване на допуснати от КЗК нарушения по чл. 146 АПК, съдът е приел, че решението е законосъобразно, а жалбата като неоснователна и недоказана е отхвърлена. Обжалваното решение е правилно постановено. Основното оплакване на касатора е, че БЛС не е и не може да бъде субект на нарушение по чл. 15, ал. 1 ЗЗК, тъй като не се вмества в понятието "предприятие". Настоящият съдебен състав на касационната инстанция изцяло споделя становището на първоинстанционния съд, че БЛС представлява сдружение на предприятия и затова и за него са приложими разпоредбите на ЗЗК, включително и чл. 15, ал. 1 от същия закон. Не се спори между страните по делото, че БЛС като юридическо лице е неправителствена организация, съсловна организация на лекарите, създадена по силата на закон - ЗСОЛЛДМ. В § 1, т. 7 от ДР на ЗЗК е дефинирано понятието предприятие и то е всяко физическо, юридическо лице или неперсонифицирано образувание, което извършва стопанска дейност, независимо от правната и организационната си форма. В § 1, т. 13 от същата допълнителна разпоредба за стопанска дейност се счита дейността на предприятия, резултатите от която са предназначени за размяна на пазара. След като законодателят е включил в дефиницията на понятието предприятие не само юридически лица, но и физически и неперсонифицирани образувания, то правилно съдът е приел, че БЛС представлява сдружение на предприятия. Работата на лекарите е предоставяне на специализирани услуги в областта на здравеопазването на пациентите си, като последните заплащат парична сума като насрещна престация за тази услуга. При това положение да се счита, че БЛС не е предприятие и не подлежи на контрол по ЗЗК е неоснователно. След като е налице услуга за която се дава насрещна престация в пари, то правилно първоинстанционният съд е възприел доводите на КЗК за наличие на осъществявана стопанска дейност като сдружение на професионална основа на предприятия по смисъла на § 1, т. 12 от ДР на ЗЗК. Затова като е прието от националният орган по конкуренцията и от първоинстанционният съд, че БЛС представлява сдружение на предприятия по смисъла на § 1, т. 12 от ДР на ЗЗК, в обжалваното решение на първоинстанционния съд не е допуснато нарушение на закона и затова БЛД попада в хипотезата на чл. 15, ал. 1 ЗЗК, тъй като в него членуват всички лекари, които сами по себе си могат да се определят като предприятия, имайки предвид че предоставят услуга срещу заплащане като насрещна престация в отношенията си с пациентите, на които се предоставя съответната здравна услуга. Настоящият съд възприема също така доводите и на КЗК и на първоинстанционния съд, позовали се на практика на СЕС, че макар и БЛС да има публичноправен характер, каквато характеристика за този съюз е дадена и в решение по конст. дело № 28/1998 г. на Конституционния съд, то не се изключва от приложното поле на антитръстовото законодателство (в българското законодателство това е ЗЗК). Позоваването на касатора на решение по адм. дело № 13765/2011 г. на ВАС, IV отделение не се споделя от настоящия петчленен съдебен състав и то не представлява трайно установена съдебна практика на този съд по въпроса за статута на БЛС. Относно твърдението на касатора, че за него важи разпоредбата на чл. 17, ал. 1 ЗЗК, то е неоснователно. Това твърдение следва да се свърже и с другото основно оплакване в касационната жалба, че в правомощията на БЛС е да определя цените на медицинските прегледи. Цитираната разпоредба има предвид възможността за приемане на решения, споразумения и съгласувани практики по смисъла на чл. 15, ал. 1 ЗЗК, които допринасят за подобряване на производството или разпределението на стоки или предоставянето на услуги или за развитието. Приемането на решение от събора на БЛС за определяне на минимална цена на лекарския преглед, който не се заплаща от здравната каса не представлява споразумение, което подобрява предоставянето на услуги. Законосъобразни са изводите на решаващия съд, че не е в правомощията на съюза да определя цени на лекарски прегледи. Нито в ЗСОЛЛДМ, ЗЗО и ЗЛЗ законодателят е възложил такива функции на БЛС. В тази връзка макар неправилно първоинстанционният съд да се е позовал на чл. 98 ЗЗО, но законосъобразен е извода му, че формирането на цена за медицински преглед се определя от съответното лечебно заведение. Това е регламентирано в чл. 98 ЗЛЗ, (а не както е посочено в първоинстанционното съдебно решение чл. 98 ЗЗО) както и в чл. 64а, ал. 1, т. 5 ЗЗО е прието, че лечебните заведения определят цените за медицински прегледи, извън тези които се заплащат от НЗОК и затова имат задължение да ги обявяват на съответно информационно табло в лечебното заведение. Следователно, на БЛС не са предоставени такива правомощия да формира цена и взетото решение на събора на съюза е в противоречие със законоустановената регламентация на цените на лекарския преглед извън заплатените от НЗОК. Неправилно в касационната жалба се изтъкват доводи, че формирането на цена за лекарски преглед, извън заплатените от НЗОК е регламентирано в чл. 57 от Кодекса на професионалната етика (Кодекса), като в тази връзка правилно и КЗК и съдът са приели, че неправилно решението на събора на БЛС са приели минималната цена на лекарския преглед въз основа на тази разпоредба от Кодекса. След като в закона е посочено как се формира процесната цена, не може с Кодекса да се въвежда такова правомощие на БЛС. Относно оплакванията на касатора, че неправилно съдът е приел, че Кодексът не представлява нормативен акт, настоящият съдебен състав изцяло споделя становището на първоинстанционния съд и на КЗК. Обстоятелството, че министърът на здравеопазването го подписва е във връзка с обнародването на кодекса в Държавен вестник, но не и като участник в изготвянето му. Като се има предвид, че законът не е предоставил правомощия на БЛС да определя цени за медицинските прегледи, поради това въвеждането на такова правомощие с Кодекса е в нарушение на закона, което прави разпоредбата на чл. 57 от Кодекса нищожна и като е приел това решаващият съд не е допуснал сочените от каса тора нарушения. Неоснователно е оплакването на каса тора, че съдът не е допуснал поисканата от него съдебна експертиза за цената на лекарския преглед. При установеното, че законодателят е предоставил на съответните лечебни заведения да формират цена за лекарски преглед, извън тези които се заплащат от НЗОК, недопустимо е експертиза да определя каква е минималната цена на такъв преглед. Касаторът се оплаква, че неправилно съдът не е конституирал районните колегии на БЛС като заинтересовани страни по делото. На първо място касаторът не може да защитава чужди права. На второ място районните колегии не са били участници в производството пред националния орган по конкуренцията и затова правилно и съдът не ги е конституирал. За санкцията неправилно касаторът счита, че той е извън хипотезата на чл. 100, ал. 1 ЗЗК. Съюзът формира приходи от членски внос като сдружение на предприятия и затова санкцията е съобразена с тези приходи. Възражението за неприложимост на методиката, по която се налага наказанието, също е неоснователно. Изрично в чл. 100, ал. 4 ЗЗК е дадена делегация на КЗК да определя методика относно размера на имуществената санкция, като се вземат предвид тежестта и продължителността на нарушението, както и смекчаващите и отегчаващите вината обстоятелства и не е налице сочената от касатора колизия с чл. 83 ЗАНН. Цитираното в касационната жалба решение по дело С-62/09 на СЕС в Люксембург не променя горните изводи. Издаването на препоръки от съсловните организации на лекарите не означава правомощие за определяне на цени, поради което това решение е неотносимо към процесния спор. Предвид гореизложеното, настоящият петчленен съдебен състав счита, че първоинстанционното решение е правилно постановено и не са допуснати нарушения при прилагането на материалния закон и на съдопроизводствените правила и при правилно установена фактическа обстановка са изградени и правните изводи на съда, поради което решението е и обосновано. Въз основа на това решението е правилно постановено и следва да бъде оставено в сила - чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК. Разпоредбата на чл. 241, ал. 1 ГПК е неприложим в това производство, поради което искането за разсрочване на санкцията е недопустимо. С оглед изхода на делото и направеното искане в писмените бележки на КЗК, тази страна в касационното производство не е била представлявана от юрисконсулт и затова юрисконсултско възнаграждение не се присъжда. Представянето на писмени бележки не е равнозначно на процесуално представителство на юрисконсулт. Водим от горното и в същия смисъл Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия,