Решение № 11066 от 16.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8612/2018 г.

Решение № 11066 от 16.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8612/2018 г., IV о., докладчик съдията Владимир Първанов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по две касационни жалби, подаден от "Водоснабдяване и канализация-Сливен" ООД, и от Комисията за енергийно и водно регулиране /КЕВР/, против решение № 3126/11.05.2018 г., постановено по адм. дело № 539/2018 г. на Административен съд София-град, с което е отменено решение № Ц-34/15.12.2017 г., издадено от КЕВР в частта му по т. 13. И в двете касационни жалби са релевирани оплаквания за неправилност на решението в отменителната му част като необосновано и издадено в противоречие с материалния закон, допуснати процесуални нарушения и необоснованост, по които се претендира отмяната му в тази част, както и да бъде отхвърлен изцяло протестът на прокурора от Върховната административна прокуратура, по който е образувано делото пред АССГ. В съдебно заседание "Водоснабдяване и канализация-Сливен" ООД е представлявано от адвокат С. Рафаилов, който претендира присъждане на разноски по приложен списък. Ответникът – Прокуратурата на Република България – Върховна административна прокуратура, чрез прокурор Рая Бончева при отдел "Надзор за законност", оспорва касационните жалби като неоснователни. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби. Производството пред АССГ е образувано по протест на прокурора при ВАП срещу Решение № Ц-34/15.12.2017 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране, в частта по т. 13, с която считано от 01.01.2018 г. са утвърдени цени без ДДС на водоснабдителните и канализационните услуги, предоставяни от "Водоснабдяване и канализация-Сливен" ООД. От фактическа страна е установено, че производството пред КЕВР е образувано във връзка с годишните изменения на цените за В и К услуги по метода на ценово регулиране "горна граница на цени" съгласно чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ. С решение № БП-Ц-16/25.09.2017 г. КЕВР е одобрила бизнесплана на "Водоснабдяване и канализация-Сливен" ООД за развитие на дейността като В и К оператор за регулаторен период 2017-2021 г. като е утвърдила считано от 01.10.2017 г. цени без ДДС на В и К услуги за 2017 г. и е одобрила цени за 2018-2021 г., приела е анализ на социалната поносимост на цените на В и К услугите за всяка година от бизнесплана, определила е стойност на коефициента за подобряване на ефективността /Е/ за всяка година от бизнесплана и разходи, за които се прилага коефициент Qp. Във връзка с разпоредбата на чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ и т. 51 и т. 52 от Указания за образуване на цените на водоснабдителните и канализационните услуги чрез метода "горна граница на цени" за регулаторния период 2017-2021 г. е изготвен доклад от Главна дирекция "Водоснабдителни и канализационни услуги" и Дирекция "Правна" при КЕВР относно изменение на одобрените цени на В и К услуги за 2018 г. Докладът е приет от КЕВР с протокол № 255/30.11.2017 г. и е насрочено открито заседание на 07.12.2017 г., за което са уведомени всички В и К оператори и информацията е публикувана на интернет страницата на Комисията. На проведеното заседание, обективирано в протокол № 268/07.12.2017 г. са взели участие представители на В и К оператори, общински съветник в Столичен общински съвет, представители на неправителствени организации и омбудсманът на Република България, разгледан е докладът на работната група и е насрочено закрито заседание на 15.12.2017 г. за вземане на решение относно изменение на одобрените цени на В и К услуги за 2018 г. По протокол № 279/15.12.2017 г. е прието решение № Ц-34/15.12.2017 г. на КЕВР, като в частта по т. 13, считано от 01.01.2018 г. са утвърдени цени без ДДС на водоснабдителни и канализационни услуги, предоставяни от "Водоснабдяване и канализация-Сливен" ООД. Комисията е приела, че периодът, за който следва да се приложи инфлационен индекс съгласно чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ е от месец октомври до месец ноември 2017 г., който по данни от Националния статистически институт е 1, 071% и на база определения с бизнесплана коефициент Е за подобряване ефективността на дружеството в размер на 0, 058% е утвърдила цените за В и К услуги за 2018 г. Срещу решението е подаден протест от прокурора при ВАП пред Административен съд София-град, в производството по което е прието обжалваното решение, с което е отменено решението на КЕВР в оспорваната част. За да постанови този резултат, съдът е приел, че атакуваното решение е издадено от компетентен орган, на когото са възложени функциите по регулиране на дейностите във водоснабдяването и канализацията по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 2, във вр. чл. 12, ал. 1 от Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги /ЗРВКУ/, в предвидената от закона писмена форма, като са изложени фактически и правни основания за неговото издаване. На следващо място е отчел, че решението е издадено в съответствие с административнопроизводствените правила, но при неправилно прилагане на материалния закон и неговата цел. Посочил е, че НРЦВКУ поставя условие за влияние на инфлацията върху разходите на В и К оператора, които е следвало да бъдат анализирани от КЕВР на база, предоставена от В и К оператора информация за влиянието на инфлацията върху разходите му за конкретния период, за който се прилага. Приел е, че КЕВР не е събрала всички относими доказателства и при липсата на доказателства за икономическата обоснованост на разходите, които се индексират при изменение на цените, се нарушава основния принцип за съразмерност, установен в чл. 6 АПК, а несъбирането на относимите доказателства – в противоречие с принципа на служебното начало по чл. 9 АПК. Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, като взе предвид, че касационните жалби са подадени в законоустановения срок, приема същите за допустими, а разгледани по същество – за основателни, по следните съображения: Първоинстанционният съд е обсъдил относимите към спора доказателства в тяхната съвкупност, като приетите за установени от него факти се подкрепят изцяло от данните по тях. Правилни са изводите на АССГ за липсата на нарушение на чл. 14, ал. 1 ЗЕ, съгласно който Комисията провежда процедура за обществено обсъждане със заинтересованите лица при изготвянето на общи административни актове, предвидени в ЗЕ и в ЗРВКУ, тъй като решенията за утвърждаване на цени на В и К услугите за втората година от регулаторния период са индивидуални, а не общи административни актове и не попадат в изискването за провеждане на задължително обществено обсъждане. Мотиви относно причините, по които не се налага провеждане на обществено обсъждане са подробно изложени от КЕВР в извлечение от протокол № 255/30.11.2017 г. от проведеното закрито заседание за приемане на доклада относно изменението на одобрените цени на В и К услуги за 2018 г. Мотиви са изложени и за необходимостта от провеждане на открито заседание, проведено на 07.12.2017 г., предвид императивния характер на чл. 13, ал. 5, т. 2 ЗЕ, на което са присъствали представители на В и К оператори, на неправителствени организации, общински съветник и омбудсмана на Република България, които са взели отношение по определените в доклада на работната група цени за В и К услуги. В тази връзка, правилно първоинстанционният съд е приел, че непровеждането на обществено обсъждане не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. По отношение на данните, използвани от КЕВР при извършването на анализа за социална поносимост на цените на В и К услугите, съдът правилно е приел, че КЕВР действа в условията на оперативна самостоятелност. При приемане на решение № Ц-34/2017 г. Комисията е изложила подробни мотиви относно използването на данните от официалното статистическо изследване на НСИ "Статистика на доходите и условията на живот EU-SILC", а не от изследването "Наблюдение на домакинските бюджети". КЕВР е извършила преценка по целесъобразност, като е отчела всички рискове пред състоянието и дългосрочната устойчивост на В и К сектора, поради което не е налице нарушение на материалноправните разпоредби на чл. 3, ал. 1 във вр. чл. 7, т. 1 ЗРВКУ, според които водата за питейно-битови нужди е основна жизнена потребност по смисъла на Закона за социалното подпомагане, като един от принципите, по които следва да се ръководи е осигуряване на условия за предоставяне на всеобщ достъп и социална поносимост на В и К услугите. Неправилно обаче АССГ е приел, че решението на КЕВР е издадено в нарушение на материалния закон, тъй като Комисията не е извършила обоснован анализ за влиянието на инфлацията върху разходите на "Водоснабдяване и канализация-Сливен" ООД. Съгласно чл. 6, т. 2 НРЦВКУ при метод на ценово регулиране "горна граница на цени", Комисията едновременно утвърждава цени на В и К оператора за първата година от регулаторния период и одобрява цени за следващите години от регулаторния период, които се изменят в края на ценовия период с инфлационен индекс, намален с коефициент Х. Комисията по реда на чл. 29 изменя одобрената цена за следващата година от бизнесплана на базата на актуална информация за инфлацията от влизането в сила на утвърдената цена за първия ценови период и коефициент X. Бизнеспланът на "Водоснабдяване и канализация-Сливен" ООД е одобрен с решение № БП-Ц-16/25.09.2017 г., с което са утвърдени цени на В и К услуги за регулаторния период 2017-2021 г., считано от 01.10.2017 г., поради което периодът за който е приложен инфлационен индекс е м. октомври-м. ноември 2017 г. Общият индекс на потребителски цени – месечна инфлация за посочения период е в размер на 1, 071% по данни на Националния статистически институт. Това е процентът, с който са изменени, утвърдените с бизнесплана цени, намален с коефициент Х. В разпоредбата е разписана формулата за изменение на цените, според която цената за годината от регулаторния период е равна на одобрената вече цена на В и К оператора за съответната година от бизнесплана и при прилагане на процента инфлация намален с коефициент Х. Т. е. Комисията изменя одобрени цени, а не изчислява ценообразуващите елементи, които са утвърдени с бизнесплана и сред които попадат разходите на В и К операторите. Ценообразуващите елементи и образуването на цените са разписани в Глава трета от НРЦВКУ, а процедурните правила в Глава четвърта, като при утвърждаването им по раздел І "Утвърждаване и одобряване на цени" Комисията изяснява ценообразуващите елементи, което обаче е отделна процедура от годишните изменения на цените през регулаторния период /раздел ІІ/. При последната органът няма право да преизчислява ценообразуващите елементи, тъй като би попаднал в производство по раздел ІІІ "Преразглеждане на цените", т. е. за годишните изменения няма нормативни правомощия да извършва оценка на вече одобрените с бизнесплана ценообразуващи елементи, като извършва анализ на ефекта от натрупаната инфлация върху отчетните разходи. Още повече, че КЕВР извършва анализ едва след представяне на годишните отчетни данни, които операторите следва да представят през април на следващата година /съгласно чл. 32, ал. 1 от Наредбата за регулиране на качеството на водоснабдителните и канализационните услуги/ и в случай, че са налице съответните обстоятелства, може да се стартира процедура по реда на раздел III от глава четвърта от НРЦВКУ за преразглеждане на цените на В и К услугите. Съгласно чл. 29, ал. 5 НРЦВКУ, уреждащ реда за годишни изменения на одобрените цени на В и К услуги, решението влиза в сила от 1 януари на ценовия период, за който се отнася. В този смисъл Комисията взема решение за изменение на цените на В и К услуги в края на текущата година и към този момент не разполага с отчетни данни за реалните разходи на В и К операторите, респективно ефекта от инфлацията. При годишното изменение, цените за втората и следващите години от бизнесплана се изменят съгласно посочената в чл. 6, т. 2 НРЦВКУ формула, без да се преразглеждат утвърдените разходи /ценообразуващи елементи/. Още повече, че в т. 17. 4 от утвърдените от КЕВР Указания за образуване на цените на В и К услуги чрез метода "горна граница на цени" за регулаторен период 2017-2021 г. изрично е разписано, че разходите за периода на бизнесплана се прогнозират в номинално изражение без инфлация, с оглед последващото изменение на цените съгласно изискването на чл. 6, т. 2 НРЦВКУ. Поради това неправилно АССГ е приел, че КЕВР не е извършила анализ на влиянието на инфлацията върху разходите на оператора, което можело да доведе до повторно начисляване на инфлация. Разходите са част от ценообразуващите елементи и при условие, че същите са без начислена инфлация при одобряване на бизнесплана, то при годишното изменение цените се определят с натрупана инфлация, намалена с коефициент за ефективност Х. Целта на актуализацията е да се отчете общото увеличение/намаление на цените на стоките и услугите, като натрупаната инфлация се коригира с коефициента Х, с който се разпределя общото нарастване на цените между доставчиците на регулирани услуги и потребителите. Като е достигнал до обратен извод първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което следва да се отмени и вместо него постанови друго. Тъй като спорът е изяснен от фактическа страна, налице е основание касационната инстанция да се произнесе с ново решение по съществото на спора, като отхвърли протеста на прокурора при ВАП като неоснователен. С оглед изхода от спора, основателно се явява своевременно предявеното от процесуалния представител на "Водоснабдяване и канализация-Сливен" ООД, искане за присъждане на разноски, в размера на уговореното и изплатено по представения договор за правна защита и съдействие от 09.05.2019 г. адвокатско възнаграждение, списък по чл. 80 ГПК и платежно нареждане за кредитен превод, в размер на 600 лв., поради което Прокуратурата на Република България следва да бъде осъдена да заплати предявените и доказани по основание и размер разноски на "Водоснабдяване и канализация-Сливен" ООД. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение