Решение № 726 от 19.01.2010 г. на ВАС по адм. д. № 12591/2009 г.

Решение № 726 от 19.01.2010 г. на ВАС по адм. д. № 12591/2009 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Илияна Дойчева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването срещу решение № 8234 от 22.06.2009 г., постановено по адм. д. № 14457/2008 г. на тричленен състав на Върховния административен съд. В жалбата се навеждат доводи за неправилност на решението като постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на процесуалните правила и необоснованост - отменителни основания съобразно чл. 209, т. 3 от АПК. Моли за отмяната му и постановяване на друго по съществото на спора, с което жалбата срещу оспорения административен акт бъде отхвърлена. Ответникът по касационната жалба - Христина Ангелова Грънчарова оспорва касационната жалба и моли решението да бъде оставено в сила. Прокурорът от Върховна административна прокуратура е дал заключение за неоснователност на касационната жалба и за правилност на обжалваното съдебно решение. Касационната жалба е подадена в срок и е процесуално допустима. За да се произнесе по съществото настоящата инстанция съобрази следното: С обжалваното решение тричленният състав на ВАС е отменил заповед № РД 09-492/16.10.2008 г. на министъра на здравеопазването, с която на Христина Ангелова Грънчарова е отказано признаване на професионална квалификация "магистър-фармацевт" и преписката е върната на административния орган за произнасяне съобразно дадените указания по тълкуване и прилагане на закона в мотивите на решението. От фактическа страна по несъмнен начин по делото е установено, че министърът на здравеопазването в качеството му на орган по признаване по смисъла на § 1, т. 6 от ДР във вр. с чл. 4, ал. 1, т. 1 на Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК) е бил сезиран с молба от 4.04.2008 г. от Христина Грънчарова за признаване на професионална квалификация "магистър-фармацевт", придобита в Украйна. На 16.05.2008 г. административният орган е изискал от жалбоподателката да представи допълнително доказателства, подробно описани в писмото, като е даден двумесечен срок за представянето им. На 8.07.2008 г. Грънчарова е депозирала молба в министерство на здравеопазването, с която моли за удължаване на срока поради заетостта на длъжностните лица в Националния фармацевтичен университет Харков и невъзможността им да изготвят поисканата от административния орган академична справка. Към молбата е приложено писмо от ректора на университета, с което последният уведомява директора на дирекция "ЕВМС" при Министерство на здравеопазването, че Националният фармацевтичен университет е в период на държавни изпити и подготовка на съответните документи, поради което всички документи, изискани от Министерство на здравеопазването от 21 випускници на университета, български граждани, ще бъдат подготвени до 15.07.2008 г. На проведено заседание на 5.09.2008 г. комисията по чл. 79 ЗППК е взела решение да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на професионална квалификация "фармацевт" на Христина Грънчарова, позовавайки се на експертното становище на доц. Ламбов за наличие на съществени несъответствия по смисъла на чл. 29, ал. 2 от ЗППК в обучението на заявителката с изискванията на закона и Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "Фармация" за образователно-квалификационна степен "магистър" относно задължителните дисциплини, минималният хорариум, държавните изпити и полагането на стаж в аптека с продължителност 6 месеца. В оспорения административен акт изрично е констатирано, че към молбата на Грънчарова са приложени необходимите по чл. 77, ал. 2 от ЗППК документи, от които се установява, че жалбоподателката е завършила висше образование в Националния фармацевтичен университет в гр. Харков, Украйна и й е присвоена професионална квалификация "магистър по фармация". С оспорената заповед министърът на здравеопазването е отказал да признае професионална квалификация "магистър-фармацевт" на Христина Грънчарова. Като правно основание за издаването й са посочени разпоредбите на чл. 84, ал. 4 във вр. с чл. 80 от ЗППК и предложението на комисията, а като фактически основания за отказа са възприети конкретни несъответствия между продължителността и съдържанието на преминатото обучение в Украйна и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България. Обжалваното решение е правилно. Независимо, че съдът е допуснал нарушение на съдопроизводствените правила, като не е открил производство по оспорване истинността на удостоверения № 606-27 и 634 -27 от 17.12.2008 г., издадени от Национален фармацевтичен университет гр. Харков, удостоверяващи формата на обучение на Грънчарова и обхвата на изучаваните учебни дисциплини, то посоченото нарушение не е съществено, тъй като не се е отразило нито върху правилността на постановеното решение, нито пък е нарушило правото на защита на административния орган. Освен оспорените удостоверения по делото са приложени още 5 бр. удостоверения, които установяват различни фактически обстоятелства от установените от административния орган. Приложеното към преписката писмо 220708 -1677/27 на ректора на Националния фармацевтичен университет - Украйна не удостоверява факти, които могат да се противопоставят на заявителката, тъй като в него не фигурират данни за Грънчарова, докато представените в съдебното производство писмени доказателства, удостоверяват факти относими конкретно за Грънчарова. Следователно дори и да се изключат оспорените писмени доказателства, то същите не биха повлияли върху правилността на изводите на съда за незаконосъобразност на оспорената заповед. Представянето в съдебното производство на документи с различно съдържание от тези, находящи се в административната преписка, сочи на нарушение и на правилото на чл. 35 от АПК, като индивидуалният административен акт е издаден, без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая. Що се отнася до оспорената студентска книжка, то същата е приложена към административната преписка, поради което административния орган е следвало да обсъди изложените в нея обстоятелства в постановената заповед, което не е сторено. Обжалваното решение е постановено в съответствие с материалния закон и е обосновано. Изводът на съда, че оспорената заповед е постановена в нарушение на материалноправните норми на ЗППК и на предписаната от закона форма е законосъобразен и съответен на събраните по делото доказателства. Процедурата по признаване на професионалните квалификации е регламентирана в глава V на ЗППК - чл. 77 и сл., а предвид получаването от Христина Грънчарова на професионална квалификация в трета държава, за нея е относима общата система, уредена в Глава I на закона - чл. 24 и сл., както правилно е приел първоинстанционният съд. Доводите на касатора за неприложимост на общата система за признаване на професионална квалификация по отношение на лица, придобили такава в трета държава са неоснователни. Съгласно чл. 2 от ЗППК законът се прилага за гражданите на държави членки и на трети държави, които са придобили професионални квалификации в други държави членки и в трети държави и желаят да упражняват регулирана професия в Република България като самостоятелно заети или като наети лица. По аргумент на по-силното основание условията и редът на ЗППК намират приложение спрямо български граждани (каквато е Грънчарова), получили професионална квалификация в трета държава. Видно от формулираните в общите положения предмет и цели ЗППК съдържа правната рамка на условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност. Анализът на нормите в разглежданата област (общностни и национални) сочи на стремеж към облекчаване свободата на движение на хора в рамките на Европейския съюз, поради което приложимите към спора разпоредби от вътрешния правопорядък следва да се тълкуват и прилагат именно в тази насока. Съгласно § 5 от ДР на ЗППК с този закон е транспонирана Директива 2005/36 (ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации. Директивата е насочена към изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации, като се запазва възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. За държавите - членки няма пречка да признават в съответствие със своята нормативна уредба професионални квалификации, придобити извън територията на ЕС от граждани на трети страни. При всички случаи обаче признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания установени за съответните професии. В случаите, когато молителят не отговаря на установените, в приемащата държава, изисквания за признаване на квалификация по регулирана професия, при обоснован обществен интерес, § 1 на чл. 14 от Директивата предоставя възможност за приемащата държава - членка да предвиди във вътрешното си право, при посочените в § 1 условия, компенсационни мерки, представляващи избор между изпит за правоспособност и период за приспособяване като допълнителни условия за признаване на квалификации. Посочената разпоредба е диспозитивна, приемащата държава е свободна да прецени съобразно конкретните и специфични национални условия и обществен интерес нуждата от въвеждането на компенсационни мерки. Но веднъж приела необходимостта от тях, държавата е обвързана от разпоредбата на § 2 на чл. 14 от Директивата, която императивно я задължава, да предложи на молителя избор между период за приспособяване и изпит за правоспособност. Нещо повече, в отношенията в рамките на Европейския съюз, държавата - членка не може да предвиди дерогиране на предвиденото в § първи право на избор, без да обоснове и информира предварително за това останалите държави - членки и Комисията, на която е предоставено правото да се произнесе, като покани държавата - членка да се въздържи от дерогацията. Законът за признаване на професионални квалификации възпроизвежда в чл. 29 и чл. 30 разпоредбите на посочените § 1 и 2 на чл. 14 от Директива 2005/36 (ЕО). Следователно законодателят възприема предложеното от Директивата разрешение за въвеждане на компенсационни мерки за преодоляване на несъответствието между удостоверените от молителите придобити професионални квалификации и изискванията за тях, установени в българското право. Това определя тълкуването на законовите норми да се извършва при съобразяване на съдържанието на съответните текстове на Директивата, при което се преодолява външното противоречие между разпоредбите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК относно наличието на възможност за органа по признаване по своя преценка, при установяване на съществено различно съдържание на обучението, да предостави на молителя възможност за избор между стаж за приспособяване и изпит за признаване на правоспособност. Редакцията на чл. 29 ЗППК, сочеща на право на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението, тълкувана във връзка с чл. 30 от ЗППК и съпоставена със съответната й разпоредба на § 1 на чл. 14 от Директивата следва да бъде възприета като нормативно установено задължение за административния орган да прилага съответните преодоляващи несъответствието мерки. Независимо от изложеното, разпоредбата на чл. 30 от ЗППК, намираща се в Глава първа на Общата система за признаване на професионални квалификации императивно задължава органа по признаване, в случаите по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, т. е. при установено наличие на някоя от трите хипотези на ал. 1, да предостави на молителя право на избор между посочените две мерки. Императивно е и задължението за експертната комисия да предложи на органа по признаване да предостави на заявителя възможност за избор между компенсационните мерки (чл. 83, ал. 1 ЗППК). При тези фактически и правни обстоятелства, настоящата инстанция намира, че следва да бъдат споделени изводите на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорената заповед. Несъмнени са констатациите на административния орган, възприети и от решаващия съд, че са налице съществени несъответствия в обучението на заявителя по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. В тази хипотеза процедурата по признаване на професионални квалификации, предвидена в Глава пета на ЗППК, изисква експертната комисия, назначена от министъра на здравеопазването, да предложи на органа да предостави на заявителя компенсационните мерки, предвидени в чл. 83, ал. 1 ЗППК във връзка с чл. 29, ал. 1 ЗППК, което в разглеждания случай не е сторено. Неспазването на задължението по чл. 83, ал. 1 ЗППК от страна на комисията не освобождава административният орган при направените констатации за несъответствие по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК да прецени дали да приложи заместващите такива мерки, които веднъж въведени и възприети в националното законодателство са задължителни за държавата-членка, респективно за органите по признаване на професионални квалификации. В чл. 84, ал. 1 от ЗППК не се съдържат изрични хипотези, при които органът отказва да признае професионалната квалификация по съответната професия без да проведе производство по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, поради което същият е длъжен да мотивира неприлагането на компенсационни мерки при издаване на отказ - арг. чл. 84, ал. 1и 4 ЗППК. Ето защо първоинстанционният съд правилно е счел, че след като министърът на здравеопазването се е позовал на разпоредбата на чл. 29, ал. 1 от ЗППК при издаване на оспорения акт, но не е изложил съображения към отказа си да предложи на Христина Грънчарова възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност, същият е допуснал нарушение на закона и е постановил незаконосъобразен индивидуален административен акт. В тази насока са неоснователни доводите на касатора, че никъде в мотивите на оспорената заповед не е посочено наличие на хипотезата на чл. 29 от ЗППК. В заповедта административният орган изрично се е позовал на взетото от комисията решение, в което е прието наличие на хипотезата на чл. 29, ал. 2 от ЗППК, а освен това е посочил, че: "Не са налице предпоставките да признаване на професионалната квалификация поради наличие на съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България, с която са въведени изискванията на Директива 2005/36 (ЕО), което определя и наличие на хипотезата на чл. 29, ал. 1 вр. ал. 2 от ЗППК. Изводите на тричленния състав за опорочаване на процесната заповед поради неизлагане в същата на мотиви за неприлагането на чл. 29 и чл. 30 ЗППК са правилни и обосновани. Поддържаната в касационната жалба теза за диспозитивен характер на правомощието на органа по чл. 29, ал. 1 ЗППК и наличие на дерогация в този контекст на задължението за мотивиране са неоснователни. Независимо дали се касае за издаване на акт в условията на обвързана компетентност или оперативна самостоятелност органът следва да мотивира същия. Изброяването на констатираните несъответствия в обучението на заявителката с националните стандарти не е достатъчно да мотивира отказа по чл. 84, ал. 1 от ЗППК, при отсъствие на съображения за неприлагане на предвидените в закона компенсационни мерки. Изводите на решаващия съд за неприложимост в настоящия казус на хипотезата на § 3 от ДР на ЗППК, на която се позовава касаторът, се споделят от настоящата инстанция. Според посочената разпоредба доказателство за професионална квалификация, издадено в трета държава на гражданин на държава членка, се приравнява на доказателство за професионална квалификация по смисъла на този закон, ако притежателят му има три години професионален опит по съответната професия на територията на държавата членка, която е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания. Това изискване следва да се свързва с частната хипотеза на заявители, за които поради конкретни и изключителни причини не се прилага автоматичното признаване на професионални квалификации, но за които държавата членка вече е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания, какъвто настоящият случай не е (чл. 24, ал. 2, т. 7 от ЗППК във вр. с § 3 от ДР на ЗППК). При предоставена законова възможност спрямо лицата да бъде приложена по-благоприятна мярка, чрез която също се постига целта на закона, независимо дали несъответстващото на националните изисквания обучение е било получено в държава членка или в трета държава, органът е длъжен да я приложи, ако са налице условия за това, респективно да издаде мотивиран отказ - арг. чл. 6, ал. 3 и чл. 8 от АПК. В тази насока е даденото разрешение на въпроса и с § 3а и § 3б от ДР на ЗППК. Предвид изложеното обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК настоящата инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде оставено в сила. По изложените съображения Върховният административен съд, петчленен състав,