Решение № 13092 от 4.11.2009 г. на ВАС по адм. д. № 12652/2008 г.

Решение № 13092 от 4.11.2009 г. на ВАС по адм. д. № 12652/2008 г., V о., докладчик съдията Илияна Дойчева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалби на Сдружение за аграрни и екологични проекти "ГЕО", гр. Пловдив, Информационен и учебен център по екология, гр. София, Сдружение с нестопанска цел "Зелени Балкани", гр. Пловдив, Сдружение "Екофорум", гр. София, Сдружение с нестопанска цел "За земята", гр. София, Асоциация "Подземни богатства", гр. София и Институт за зелена политика, гр. София против решение № 8/30.07.2008 г. по оценка на въздействието върху околната среда, издадено от министъра на околната среда и водите. Жалбоподателите навеждат доводи, че оспореното решение е постановено при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно: решението е взето след повече от две години от проведеното последно обществено обсъждане; неправилно е определена засегнатата общественост; нарушени са материалноправните разпоредби на Наредба № 7/25.05.1992 г. за хигиенните изисквания за здравна защита на населените места, като не са спазени хигиенно защитните отстояния; в доклада за Оценка на въздействието върху околната среда (ДОВОС) липсва здравна оценка на населението в региона Златица-Пирдоп, не е разгледано въздействието на инвестиционното предложение върху замърсяването на въздуха в посочения регион; нарушени са чл. 96, ал. 1, т. 4, ал. 3 и 4 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС) - не е изяснен въпроса за въздействието на цианидите с компонентите на околната среда и върху човешкото здраве. Нарушени са и ПМС 50/16.03.1994 г. за приемане на Правилник за дейността на Междуведомствения комитет за приоритетни проекти за околната среда и развитието на Република България, както и Директива 2006/21/ЕС за отпадъците от минната промишленост, като не са проведени обществени обсъждания на аварийния и транспортен план за цианиди. Твърди се и че оспореното решение е постановено в противоречие с целта на закона. Ответникът-министърът на околната среда и водите, чрез процесуалните си представители, оспорва жалбите. Заинтересуваната страна "Челопеч Майнинг" ЕАД изразява становище за недопустимост на жалбите на Сдружение "Екофорум" и Асоциация "Подземни богатства", тъй като същите са юридически лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в частна полза, а останалите жалби оспорва. Прокурорът от Върховна административна прокуратура е дал заключение за неоснователност на жалбите. Възражението за недопустимост на жалбите на Сдружение "Екофорум" и Асоциация "Подземни богатства" е основателно. Видно от приложените удостоверения за актуално състояние на посочените жалбоподатели, е че същите са сдружения с нестопанска цел, регистрирани да осъществяват дейност в частна полза, т. е. в полза на членовете си, като седалище им е в гр. София, поради което същите не са заинтересувани лица по смисъла на чл. 99, ал. 6 вр. § 1, т. 25 вр. т. 24 от ЗООС и за тях не е налице правен интерес от оспорване на решението. Следователно жалбите на Сдружение "Екофорум" и Асоциация "Подземни богатства" следва да бъдат оставени без разглеждане, а производството по делото в тази му част да се прекрати. Жалбите на останалите жалбоподатели са подадени в срок и са процесуално допустими. За да се произнесе по съществото им настоящият състав на Върховния административен съд взе предвид следното: С оспореното решение министърът на околната среда и водите е одобрил осъществяване на инвестиционно предложение: Разширяване на преработката на медно-златни руди от находище "Челопеч" до 3 млн. тона и производство на метали от концентрат. Процедурата по извършване на ОВОС е започнала на 26.04.2004 г. с писмено уведомление от страна на възложителя на инвестиционното намерение до компетентния орган. Уведомени са и Общини Челопеч и Чавдар. На 27.05.2004 г. МОСВ е уведомило дружеството, че инвестиционното предложение попада в Приложение № 1, т. 7, б. "а" към чл. 81, ал. 1, т. 2 от ЗООС и съобразно чл. 92, т. 1 от ЗООС същото задължително подлежи на оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС), като в предмета на оценката следва да се включат и всички съпътстващи или поддържащи дейности, свързани с осъществяването на инвестиционното намерение, съгласно изискванията на чл. 82, ал. 3 от ЗООС. На възложителя са дадени указания за изготвяне на задание за обхвата на ОВОС, като е посочено, че задължително трябва да се предвиди разглеждане на алтернатива с използване на най-добри налични техники, както и провеждане на консултации с министерство на здравеопазването относно съдържанието и обхвата на оценката на здравно-хигиенните аспекти на околната среда и риска за човешкото здраве. На основание чл. 95, ал. 1 от ЗООС и чл. 4, ал. 1 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда (НУРИОВОС), възложителят на инвестиционното предложение в най-ранния етап на своето инвестиционно намерение е информирал компетентните органи и засегнатото население, като го е обявил писмено. Изготвен е проект на задание за обхвата и съдържанието на ДОВОС, по който проект са проведени консултации с Министерство на здравеопазването, Общини Челопеч и Чавдар, а в пресата са публикувани статии, свързани с инвестиционното намерение. На 28.10.2004 г. Министерство на здравеопазването е дало конкретни препоръки относно допълване на съдържанието на ДОВОС. Такива са дадени и от РИОСВ София на 3.11.2004 г. Становища са дадени и от Общини Челопеч и Чавдар. На проведените консултации е представено инвестиционното предложение, както и проекта за обхвата, формата и съдържание на доклада по ОВОС, съобразно изискванията на чл. 9, ал. 1, 2 и 4 от НУРИОВОС. На 15.11.2004 г. възложителят е представил в МОСВ проект на задание за обхвата и съдържанието на ОВОС на инвестиционното предложение, както и справка за проведените консултации, получените становища, изготвени протоколи и публикации в пресата. С писмо от 27.12.2004 г. МОСВ е изразило забележки по заданието. На 10.10.2005 г. е представено преработено Задание за определяне на обхвата и съдържанието на ОВОС, а на 27.10.2005 г. административният орган е дал нови указания за допълване на заданието. На 3.11.2005 г. дружеството е представило в МОСВ Доклада за ОВОС, нетехническото резюме към него, Заданието за обхват и съдържание на ДОВОС, както и справка за проведените консултации, мотивите за приетите и неприетите бележки и препоръки, копия от получените становища, публикация в пресата. С писмо от 17.11.2005 г. "Челопеч Майнинг" ЕАД е уведомен, че ДОВОС е оценен със степен "Б", като на основание чл. 16, ал. 1 от НУРИОВОС, компетентният орган е определил засегнатите общини Челопеч и Чавдар, с които да се организира и проведе общественото обсъждане. С писмо от 24.11.2005 г. "Челопеч Майнинг" ЕАД, притежаващо Сертификат за първи клас инвестиция, на основание чл. 15, ал. 2 и 3 от Закона за насърчаване на инвестициите във вр. чл. 97, ал. 3 и 4 е поискал съкращаване на срока за обществен достъп до документацията за ОВОС, което искане е удовлетворено. На 16.11.2005 г. и 17.11.2005 г. Общински съвет Челопеч, съответно Чавдар са взели решения за насрочване на обществено обсъждане на ДОВОС на 14.12.2005 г. и на 15.12.2006 г., за което заинтересуваната общественост е уведомена на 18.11.2005 г. чрез поставяне на постери, разпространение на пакети в пощенските кутии на жителите на с. Челопеч и с. Чавдар, излъчване на съобщение по радио "Дарик", а на 25.11.2005 г. във в. "Камбана" е публикувана обява, с която са оповестени дните и часовете за провеждане на общественото обсъждане на ДОВОС в засегнатите общини. На посочените дати са проведени обществени обсъждания на доклада за ОВОС в засегнатите общини, за което са съставени протоколи и присъствени списъци. На обсъжданията са депозирани многобройни становища, както против проекта, така и в негова подкрепа. На 21.12.2005 г. възложителят е представил в МОСВ протоколите от обществени обсъждания, придружени с писмени становища. На 29.11.2005 г. възложителят е депозирал в МОСВ писмени становища на дружеството по предложенията, препоръките, мненията и възраженията по повод проведените обществени обсъждания на ДОВОС. По доклада са представени и писмени становища от отдели и дирекции на МОСВ, РИОСВ София, Басейнова дирекция "Източно Беломорски район" Пловдив. В част от становищата са констатирани непълноти на ДОВОС и са дадени препоръки за включване на условия към проекта за решението по ОВОС. Със заповед № РД-13/13.01.2005 г. министърът на околната среда и водите е насрочил заседание на 24.01.2006 г. на Висшия експертен екологичен съвет (ВЕЕС). Междувременно на 19 и 20.01.2006 г. в МОСВ са постъпили становища от Общински съвет Чавдар, Общински съвет Златица, Младежко сдружение "Бъдеще за Чавдар" с искания за отхвърляне реализирането на инвестиционното предложение и отчитане мненията на общини Челопеч, Чавдар, Златица и Пирдоп. На проведеното заседание на 24.01.2006 г. ВЕЕС е отложил вземането на решение по инвестиционното предложение на "Челопеч Майнинг" ЕАД, като МОСВ е изискало допълнителни становища от Министерство на здравеопазването, общини Пирдоп и Златица, както и от възложителя. На 9.03.2006 г. е представено становище на Министерство на здравеопазването, а на 10.03.2006 г. е постъпило становище от Главния държавен здравен инспектор. На насроченото за 10.03.2006 г. заседание на ВЕЕС е взето решение за одобряване на инвестиционното намерение. Решението е подписано с особено мнение от Председателя на ВЕЕС. На 27.03.2006 г. е проведено ново заседание ВЕЕС и отново е взето решение за одобряване на инвестиционното намерение. С оглед на така установеното настоящият състав на Върховния административен съд намира, че оспореното решение е издадено от компетентния орган съобразно нормата на чл. 94, ал. 1, т. 1 от ЗООС. Спазени са изискванията на чл. 95 от ЗООС във вр. с чл. 9 от НУРИОВОС като на най-ранния етап на инвестиционното намерение са информирани компетентните органи и засегнатата общественост, организирани и проведени са консултации, като е изготвена справка, съобразно изискванията на чл. 9, ал. 5 от НУРИОВОС. Изработено е задание за обхват и съдържание на ОВОС, като след преработването му е изготвен доклада за ОВОС, който е представен за оценяване на качеството му съгласно изискването на чл. 13 от НУРИОВОС. Докладът е оценен със степен Б, а от събраните по делото доказателства е установено изпълнението на процедурата по чл. 97 от ЗООС вр. чл. 17 от НУРИОВОС, по силата на която, след положителна оценка от компетентния орган на доклада по ОВОС, инвеститорът е задължен да организира съвместно с определените от административния орган засегнати общини, кметства и райони, обществено обсъждане на доклада по ОВОС. В изпълнение на чл. 99 от ЗООС възложителят е внесъл в МОСВ резултатите, становищата и протоколите от проведените обществени обсъждания на 21.12.2005 г., като е спазен законоустановения седмодневен срок. Висшия експертен екологичен съвет (ВЕЕС) е одобрил осъществяването на инвестиционното предложение. Настоящият състав на Върховния административен съд намира, че оспореното решение е постановено в нарушение на материалноправните разпоредби на ЗООС и НУРИОВОС, като съображенията за това са следните: По несъмнен начин по делото е установено, че производството по издаване на оспореното решение е започнало на 26.04.2004 г., резултатите от общественото обсъждане са представени на 21.12.2005 г., решението на ВЕЕС е взето на 10.03.2006 г., а оспореното решение е постановено на 30.07.2008 г., т. е. след около две години и четири месеца. Обстоятелството, че решението за одобряване на инвестиционното предложение е взето след изтичане на определения в чл. 99, ал. 2 от ЗООС срок не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като срока е инструктивен, но в случая това е довело до нарушение на материалноправната норма на чл. 11, ал. 1 от НУРИОВОС вр. чл. 96, ал. 1, т. 3 от ЗООС, с които императивно се изисква при изготвянето на ДОВОС да се използват актуални данни, включващи описание и анализ на компонентите и факторите на околната среда по чл. 4 и 5 и на материалното и културното наследство, които ще бъдат засегнати в голяма степен от инвестиционното предложение, както и взаимодействието между тях. В случая не може да се приеме, че към момента на вземане на оспореното решение са били налице посочените законови изисквания с оглед дългия срок от време между изготвянето на ДОВОС, резултатите от обществените обсъждания, решението на ВЕЕС и взетото решение за одобряване на инвестиционното предложение, независимо, че възложителят е направил зависещото от него. В подкрепа на този извод е и утежнената в района екологична обстановка, довела до определяне на с. Челопеч, гр. Златица и Пирдоп за райони с повишен здравен риск с Решение на Министерски съвет от 19.12.2008 г. и независимо, че това решение е след постановяване на оспорения акт, то същото е във връзка и с Постановление на Министерски съвет № 50 от 16.03.1994 г. за приемане на Правилник за дейността на Междуведомствения комитет за приоритетни проекти за околната среда и развитието на Република България, в който региона Пирдоп - Златица - р. Тополница е обявен като екологична "гореща точка". Изложеното обосновава променящи се компоненти на околната среда в посока на утежняване. Освен това видно от анализа и оценка на представените от възложителя писмени материали към ДОВОС, е че същият е изработен въз основа на данни, изготвени в периода 1996 г. - 2005 г., а оспореното решение е постановено м. юли 2008 г. Ето защо съдът намира, че последното е постановено в нарушение на цитираните материалноправни норми. Позоваването от страна на "Челопеч Майнинг" ЕАД на разпоредбата на чл. 99, ал. 8 от ЗООС, прогласяваща, че решението по ОВОС губи правно действие, ако в срок 5 години от датата на издаването му не е започнало осъществяването на инвестиционното предложение, което се установява с проверка от контролните органи по околната среда и този срок не е изтекъл, като на 17.06.2008 г. дружеството е потвърдило пред административния орган инвестиционното си предложение и липсата на промени в него, е неоснователно. От една страна цитираната разпоредба е относима към влезли в сила решения по ОВОС, а от друга правилото на чл. 99, ал. 9 от ЗООС поставя като условие за презаверяване на решението по ОВОС липсата на изменение в инвестиционното предложение и липсата на изменения в условията на околната среда, като за последното обстоятелство към момента на постановяване на оспореното решение не са представени доказателства. На следващо място е нарушена нормата на чл. 97, ал. 1 от ЗООС. Доводите на дружеството, че в случая административният орган действа в условията на оперативна самостоятелност са неоснователни. Съгласно чл. 97, ал. 1 от ЗООС след положителна оценка на ДОВОС възложителят организира съвместно с определените от компетентния орган засегнати общини, кметства и райони обществено обсъждане на доклада за ОВОС. Само от факта, че последния определя засегнатите лица не следва извода, че правомощията му се осъществяват в условията на оперативна самостоятелност. Оперативната самостоятелност се свежда до право на избор между различни, но юридически равнозначни решения, така че избора на който и да е от тях не може да доведе до незаконосъобразност на акта. В случая нормата на чл. 97, ал. 1 от ЗООС е възложила на органа да определи засегната общественост и не предоставя възможност за избор. От ангажираните по преписката писмени доказателства се налага извода, че засегнатите общини и райони не са само определените от административния орган общини. Видно от становището по ДОВОС, депозирано в Националния център по опазване на общественото здраве на 14.02.2006 г., е че съоръженията на "Челопеч Майнинг" ЕАД се намират на територията на общини Челопеч и Чавдар, като в радиус от 5 км. от производствената площадка се намират и с. Челопеч, с. Чавдар, с. Карлиево, с. Църквище и гр. Златица. След като всички посочени населени места се намират на еднакво разстояние не става ясно защо само общини Челопеч и Чавдар са определени като засегнати. В ДОВОС е посочено, че в близост до основната площадка са разположени с. Челопеч на 300м., с. Църквище на 2 км., гр. Златица на 5 км., с. Кралиево на 2 км., с. Чавдар на около 6 км. От извода в ДОВОС, че инвестиционното предложение няма да засегне населени места, не следва, че посочените райони не са засегната общественост по смисъла на ЗООС. По този начин е възпрепятствано участието на засегнатата общественост в проведените обществени обсъждания, с което е допуснато и съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Дори и да се приеме, че административният орган е действал в условията на оперативна самостоятелност, то същият е следвало да изложи съображения, обосноваващи определянето на засегнатите общини, което в случая не е сторено. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. по д. № ТР-4/2002 г. на ВАС. На следващо място от събраните по делото доказателства е установено, че с инвестиционното предложение се предвижда изграждане на инсталация за производство на мед и злато от рудния концентрат в съответствие с най-добрите налични техники и технологии, като преработката на руда ще се увеличи до 2 млн. т./г., а в последствие и до 3 млн. тона годишно, като се прекрати досегашната практика на износ на медния концентрат за преработването му в чужбина. Установено е, че произведения концентрат ще се обработва чрез внедряване на технология чрез високотемпературно окисление под налягане. Съществуващите мощности за добив на руда се разширяват, добитите количества се преработват до меден концентрат, като с предвидените за изграждане инсталации медния концентрат се преработва до мед, злато и цинков сулфат. В ДОВОС стр. 171-242 са разгледани алтернативите за осъществяване на инвестиционното предложение. Посочено е, че няма официален документ за най-добри налични техники, който да е разработен специално за технологии, използвани в сферата на добива и златосъдържащите руди, като Европейската комисия е приел документ за най-добри налични техники за преработка на руди на цветни метали (Сравнителен документ за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяванията и НДНТ и производството на цветни метали" декември 2001 г.) В ДОВОС са анализирани алтернативните методи, приложими за преработка на челопешки меден концентрат. Изготвена е таблица, представляваща обобщение на качествените характеристики на технологичните алтернативи на челопешкия концентрат, като е отбелязано, че използването на метода на високотемпературното окисляване под налягане не е прилаган за преработка на медно-арсенови суровини. От заключението на приетата по делото съдебно-техническа експертиза, неоспорена от страните се установява, че съществуват няколко производства, които прилагат метода на високотемпературно окисление под налягане, като този метод не е използван за промишлена преработка на меден концентрат. От тук следва, че определеният в ДОВОС метод за високотемпературно окисляване под налягане за преработка на медния концентрат не почива на най-добрите налични техники и технологии, след като такава технология не е използвана за промишлено производство на меден концентрат с характеристиките на челопешкия. Определянето на най-добри налични техники е дадено в § 1, т. 42 на ЗООС, а именно: най-ефективният и най-напредналият етап в развитието на дейностите и методите за тяхната реализация, показващи практическата пригодност на съответните техники за осигуряването по принцип на основата на съответните норми за допустими емисии и проектирани с цел предотвратяване и в случаите, когато това е практически невъзможно - за намаляване на емисиите и въздействието им върху околната среда в нейната цялост, в тази насока е и даденото легално определение в Директива 2008/1 ЕО. Следователно, без даден метод да е приложен и да е установено практическата му пригодност, то същият не може да бъде определен като най-добра налична техника и респективно като най-добра алтернатива за реализиране на инвестиционното предложение. От всичко изложено дотук следва, че оспореното решение е постановено в нарушение на материалноправните разпоредби на ЗООС и НУРИОВОС и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, поради което същото следва да бъде отменено, а преписката върната на административния орган за ново произнасяне. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,