Решение № 8358 от 12.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 4203/2013 г.

Решение № 8358 от 12.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 4203/2013 г., VII о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по чл. 208 от АПК. Образувано е по жалбата на "Новиз" АД и Любозар Иванов Фратев против решение по адм. д. № 1299/2012 г. по описа на Административен съд- Пловдив. Развива касационни основания за недопустимост и неправилност на съдебния акт. Твърди, че съдът се произнесъл по непредявени оплаквания и развил неотносими за спора мотиви. В първоначалната жалба няма доводи за нарушения на националното законодателство, а само на европейското право - чл. 191, § 2 от ДФЕС, чл. 14, § 1 от Директива 2008/98/ЕО и чл. 1 от Първия протокол към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и чл. 14 от Конвенцията и принципа "замърсителят плаща". Твърдят, че е нарушен принципа на пропорционалността, тъй като дадена мярка не може да надхвърля границите на подходящото и необходимото за постигане на легитимно преследвани цели, поради което е несъразмерно разходите за обезвреждане на отпадъци да се възлагат на някой, който не е произвел отпадъци. Развити са принципни съображения за директният ефект на разпоредбите на първичното право на ЕС. Общинският съвет е допуснал дискриминация по имуществен признак като е въвел разграничение между размера на ТБО според начина на ползване на имотите. Размерът на таксата за чистота на териториите за обществено ползване за нежилищни имоти надхвърля неколкократно размера на същия вид такса дължима за жилищни имоти. Поставя въпроси за преюдициално запитване. Ответната страна Общинският съвет Пловдив оспорва касационната жалба като неоснователна. Твърди, че съдът е сезиран с искане за прогласяване нищожност на административен акт, затова правилно се е произнесъл проверявайки всички основания, които могат да имат правна последица нищожност. Решението на общинския съвет не нарушава принципа "замърсителят плаща", въведен с директива, която дава свобода на държавата - членка относно избора на форма и средства за постигане на този резултат. Не е налице нарушение на правния ред от такъв порядък, който да води до нищожност на решението на общинския съвет, защото този принцип не е пречка различните категории ползватели на имоти да имат променливо участие в общите разходи, необходими за финансиране на системата за управление и обезвреждане на битови отпадъци - т. 52 от решение на Съда на Европейския съюз по дело С-254/2008. Процесуалният представител претендира присъждане на направените разноски в размер на 500 лева, платен адвокатски хонорар. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението е взето от компетентен орган, разпоредбите на ЗЗД не влияят пряко върху валидността на административния акт. Методът да определяне на таксата за битови отпадъци относно нежилищни имоти в регулационни граници, които не са подали декларация по чл. 19, ал. 1 от Наредбата, с която да се посочи вид и количество на съдове за битови отпадъци съответства на чл. 67, ал. 2 от ЗМДТ и липсва основание за уважаване на искането за прогласяване нищожност. Не е налице въпрос, по който националният съд следва да прави преюдициално запитване. Върховният административен съд, VII отделение, като взе предвид, че е сезиран със субективно съединени жалби в една касационна жалба от физическо и юридическо лица, подадени в срока по чл. 211 от АПК, намира същите за допустими. Разгледани по същество са неоснователни последните съображения: Административен съд- Пловдив е бил сезиран с жалба от "Новиз" АД, гр. Пловдив и от Любозар Иванов Фратев срещу решение № 463 на Общински съвет Пловдив, взето с протокол № 23 от 17.12.2009 г. относно приемане на план-сметка за приходите и разходите и определяне на размери на такси за битови отпадъци за 2010 г. Жалбоподателите установяват правен интерес с обстоятелството, че първият е собственик на хотел с прилежаща земя на територията на гр. Пловдив и на друга сграда и земя в същия град, а физическото лице се легитимира с нотариален акт за собственост върху недвижими имоти също в гр. Пловдив. С определение № 10966/3.08.2012 г. по адм. д. № 7473/2012 г. по описа на ВАС, VII отделение, е решен въпросът по допустимостта на първоначалната жалба на двамата жалбоподатели срещу Решение № 463 с протоколно решение № 23/17.12.2009 г. на Общински съвет - Пловдив, което в т. I се отнася за приемане на план-сметка за приходи и разходи за поддържане на чистотата, сметосъбирането и сметоизвозването за 2010 г., а в т. II на основание чл. 63, чл. 66 и чл. 67 от ЗМДТ и на основание чл. 16 от Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на община Пловдив са определени такси за битови отпадъци за 2010 г. Жалбоподателите уточняват изрично в първоначалната жалба, че са недоволни от определените промили за облагане с такса за битови отпадъци. Искането е за прогласяване нищожност на посоченото решение. Доводите са за материална незаконосъобразност на решението поради съществено нарушение на правото на Европейския съюз - чл. 14, § 1 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и Съвета относно отпадъците, чл. 15 от Директива 2006/12/ЕО (отм.) относно отпадъците, Решение по дело С-254/2008 г. на Съда на Европейските общности (СЕО), противоречие с чл. 14 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи и чл. 1 от Първия протокол към Конвенцията, което води до нищожност. Законосъобразността на план-сметката, съгласно разпоредбата на чл. 66, ал. 5 от ЗМДТ се контролира от Сметната палата, а не по реда на съдебния контрол, но предвид отменителното определение по адм. д. № 7473/2012 г. на ВАС, VII отд, първоинстанционният съд се е произнесъл по същество и в тази част на жалбата. С решение № 222 от 30 януари 2013 г. по адм. д. № 1299/2012 г. по описа на Административен съд- Пловдив, жалбата е отхвърлена като неоснователна. Първоинстанционният съд е развил правни съображения за липсата на основание за прогласяване нищожност на оспорения общ административен акт, с който за 2010 г. общинският съвет е приел план- сметка за приходи и разходи за поддържане чистотата, сметосъбирането и сметоизвозването и определил такси за битови отпадъци за същата година. Решението е допустимо и правилно. Извън срока по чл. 179 от АПК жалба срещу общ административен акт е допустима само с искане за обявяване нищожност на основание чл. 149, ал. 5 вр. с чл. 184 от АПК. По аргумент от чл. 168, ал. 1 от АПК е допустимо съдът да обсъди основания за нищожност извън наведените с жалбата, поради което е неоснователно оплакването за недопустимост на съдебното решение поради произнасяне свръхпетитум. Настоящата съдебна инстанция не намира основание за отправяне на преюдициално запитване по зададените от касационните жалбоподатели въпроси: 1.дали общностното право допуска по чл. 14, § 1 от Директива 2008/98/ЕО национална правна уредба, която да предвижда такса за целите на финансиране на услуга по управление и обезвреждане на отпадъците въз основа на данъчна оценка и 2.чл. 14, § 1 от Директива 2008/98/ЕО дали задължава националните юрисдикции при обжалване на размера на определената от местната администрация ТБО да се изследва дали спрямо собствениците на хотели таксата не се разпределя явно несъразмерно спрямо обема и естеството на отпадъците. Предметът на делото е за проверка дали издаденото от общинския съвет решение страда от такива пороци, които имат за последица неговата нищожност. Поставените въпроси могат да имат отношение само в производство по извършване на съдебен контрол върху унищожаеми административни актове. В случая е налице влязъл в сила общ административен акт, поради което предметът на съдебен контрол е на друга плоскост. Настоящата съдебна инстанция не намира за необходимо да отправя преюдициално запитване, за да може да отговори на въпроса дали решението на общинския съвет страда от такива тежки пороци, които правят недопустимо и невъзможно оставането му като публичноправен акт в правната действителност. Действащото национално и европейско законодателство няма формулирани основания за нищожност на административните актове. В административноправната литература и в съдебната практика е възприет критерият за особено съществено нарушение на всяко едно от петте основания за незаконосъобразност по чл. 146 от АПК. Първоинстанционният административен съд е обсъдил релевантните за спора обстоятелства. Настоящата съдебна инстанция споделя направените правни изводи за компетентност по материя и място на издателя на общ административен акт, предвид разпоредбата на чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ. Спазена е писмената форма на решението като условие за неговата валидност. Не са твърдени и доказани такива съществени нарушения на процесуалните правила по приемане на решението на общинския съвет, които да опорочат волята на колективен административен орган. Нарушенията на материалния закон, включително на общностното право, принципно имат за последица унищожаемостта (отм.на) на административния акт в срока за неговото оспорване. Нищожен поради материална незаконосъобразност е този административен акт, който изцяло е лишен от нормативна основа, не е издаден нито въз основа на закон, нито въз основа на подзаконов нормативен акт, т. е. когато акт с такова съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв нормативен акт и не намира никаква нормативна опора. Настоящият случай не е такъв. Решението на общинския съвет е издаден въз основа на законовата делегация на чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ, като таксата битови отпадъци за 2010 г. е определена със законови компоненти включващи разходи за 1. осигуряване на съдове за съхраняване на битовите отпадъци - контейнери, кофи и други, 2. събиране, включително разделно на битовите отпадъци и транспортирането им до депата или други инсталации и съоръжения за третирането им; 3. проучване, проектиране, изграждане, поддържане, експлоатация, закриване и мониторинг на депата за битови отпадъци или други инсталации или съоръжения за обезвреждане, рециклиране и оползотворяване на битови отпадъци, 4. почистване на уличните платна, площадите, алеите, парковите и другите територии от населените места, предназначени за обществено ползване. Принципно законово положение по чл. 67, ал. 1 от ЗМДТ е размерът на таксата да е в зависимост от количеството на битови отпадъци, като националният законодател е предвидил с чл. 67, ал. 2 от ЗМДТ и възможност за определяне на размера на такса битови отпадъци по алтернативен начин -пропорционално върху основа, определена от общинския съвет. В случая тази основа е определена като промили върху данъчна основа на имоти за конкретни случаи. Защитната теза на касационните жалбоподатели е за допуснати тежки нарушения на Директива 2006/12/ЕО и Директива 2008/98/ЕО, регулиращи отношения във връзка с образуване и управление на отпадъци чрез събиране, превозване, оползотворяване и обезвреждане и надзор върху дейностите ( виж чл. 3, § 9 и чл. 12 от Директива 2008/98/ЕО и на въведения принцип "замърсителят плаща"- чл. 15, § 1 от Директива 2006/12/ЕО и от Директива 2008/98/ЕО. От анализа на правната уредба на чл. 62-71 от ЗМДТ е видно, че таксата битови отпадъци включва освен разходи по управление на отпадъците по смисъла на цитираните две директиви и разходи за поддържане на чистотата на територии в населените места, предназначени за обществено ползване, поради което няма пълно припокриване на регулираните обществени отношения. В европейското право няма задължителни за държавите-членки критерии за начина, по които следва да се определят разходите за поддържане чистотата на териториите за обществено ползване. От даденото задължително тълкуване с Решение от 16 юли 2009 г. по направено преюдициално запитване по дело С-254/08 на СЕО ( сега СЕС) на чл. 15, б."А" от Директива 2006/12/ЕО, също не може да се направи извод за такова несъответствие на решение № 463 от 17.12.2009 г. на Общински съвет Пловдив с правото на общността, че да е нетърпимо в правния мир. СЕО е решил, че действащото общностно право допуска национална правна уредба, предвиждаща такса за целите на финансирането на услуга по управление и обезвреждане на битови отпадъци, която да се изчислява въз основа на предполагаем обем отпадъци, а не въз основа на количеството на отпадъците, които ползвателите на услугата действително са произвели и предоставили. Но приема, че е въпрос на конкретни доказателства и процесуални действия за проверка по конкретното дело дали таксата битови отпадъци, оспорена пред националната юрисдикция, не води до положението, при което на определени притежатели не се разпределя такса явно несъразмерна на разходите спрямо обема или естеството на отпадъците, които те могат да произведат. Следователно решението на общински съвет Пловдив за определяне на размер на таксата въз основа на промили върху данъчни оценки за жилищни имоти по чл. 16 от Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на община Пловдив (Наредбата) и за нежилищни имоти в регулационни граници застроени и ползвани за стопански цели, за които не са декларирани вид и брой на съдове на отпадъци по чл. 19 на Наредбата, намира нормативна опора и от гледна точка на направеното тълкуване от СЕО. Това е достатъчно, за да се приеме, че не е налице такава материална незаконосъобразност, която да влече нищожност като степен на порок на оспореното административно решение. Възможността за определяне на таксата за битови отпадъци с отклоняване от принципа за размер съответстващ на количеството отпадъци означава в случая, че не е налице такава нетърпимост с европейското право, която да изключва съществуването на административен акт с такова съдържание в правната действителност. И националният законодател с чл. 67, ал. 1 и ал. 2 от ЗМДТ предвижда като правило таксата да се определя според количеството на битовите отпадъци, но в същото време е предоставена възможност на общинските съвети да определят размера на таксата и на друга основа, като възможен критерий за предполагаем обем на отпадъци и замърсяване от конкретно лице. Дали този друг критерий напълно съответства на материалния закон е въпрос на проверка в производство по оспорване на административния акт като унищожаем. Но за спора по настоящото дело е достатъчно, че издаденото решение от общинския съвет не е нетърпим административен акт в правния мир като лишен изцяло от нормативна основа от гледна точка на европейското право. Касационните жалбоподатели навеждат оплакване за нищожност на решението на общинския съвет и необсъждане на оплакването им за допуснато тежко нарушение на принципа "замърсителят плаща", въведен с чл. 14, § 1 от Директива 2008/98/ЕО. Предмет на решение № 463/17.12.2009 г. на ОС Пловдив в т. II обаче е начинът на определяне размера на такса битови отпадъци в зависимост от вида на имота, начина на ползване за жилищни или нежилищни нужди при диференциран подход дали има или няма декларации по чл. 16 и чл. 19 от Наредбата, а не според кръга на задължените субекти. Поради това тези доводи са ирелевантни към спора. Настоящият съдебен състав намира за неоснователно оплакването, че с решението е допуснато тежко нарушение на забраната за дискриминация по имуществен признак, закрепена в чл. 14 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (Конвенцията). Въвеждането на критерий за различен размер на таксата според това дали имота се ползва за жилищни и нежилищни нужди представлява определяне от страна на органа на местно самоуправление на различно участие в общите разходи за финансиране на системата за управление и обезвреждане на битови отпадъци според капацитета за произвеждането им, предвид т. 52 от Решение на СЕО по дело С-254/08. Следователно не е форма на дискриминация по имуществен признак, още по-малко с такова нетърпимо несъответствие с Конвенцията, че да води до нищожност на решението на общинския съвет. Като е отхвърлил жалбата първоинстанционният съд е постановил правилно решение. Предвид изхода на спора е основателно искането за присъждане на направени деловодни разноски за настоящата съдебна инстанция изразяващи се в платен адвоткатски хонорар в размер на 500 лева. Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, VII отделение,