Решение № 6489 от 28.5.2024 г. на ВАС по адм. д. № 1083/2024 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на М. Н. А. от град Пловдив, действаща със съгласието на своя баща и законен представител Н. А., против следните разпоредби от Постановление 328 на МС от 21.12.2017г. за условията и реда за получаване на стипендии от учениците след завършено основно образование, обнародвано в ДВ,бр. 103 от 28.12.2017 г., в сила от 28.12.2017 г., изм. и доп., бр. 12 от 8.02.2019 г., в сила от 8.02.2019 г: чл.2, ал.4 в частта му "...пропорционално на броя на учениците по чл. 1, ал. 1 в държавните, общинските и частните училища, както и в центровете за специална образователна подкрепа по данни от Националната електронна информационна система за предучилищното и училищното образование (НЕИСПУО) към 1 януари на съответната година и размера на средствата за стипендии за един ученик, определени от Министерския съвет с решението за приемане на стандарти за делегираните от държавата дейности с натурални и стойностни показатели." и чл.2, ал.8 в частта му "...пропорционално на броя на учениците по чл. 1, ал. 1 към 1 януари на текущата година.".

В жалбата се излагат доводи за незаконосъобразност на посочените разпоредби в оспорените им части, тъй като същите създават условия за неравно третиране на ученици с еднакви учебни резултати, което е в противоречие с принципа на равнопоставеност и недопускане на дискриминация при провеждане на предучилищното и училищното образование, прогласен от Закона за предучилищното и училищното образование и с конституционното изискване държавата да насърчава образованието и да подпомага способни ученици, като поставя критерии, съобразно които способните ученици се третират различно в различните учебни заведения. По тези основания се претендира и отмяната на разпоредбите на чл.2, ал.4 и ал.8 от Постановлението в оспорените им части.

Ответникът Министерски съвет на Република България, чрез процесуалния си представител- правен съветник И. Г., оспорва жалбата и моли за отхвърлянето ѝ.

Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на жалбата.

В производството не са постъпили искания за присъединяване към оспорването или за встъпване като страна наред с административния орган при условията на чл.189, ал.2 от АПК.

Върховният административен съд, тричленен състав на четвърто отделение, след като прецени събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност във връзка с наведените в жалбата оплаквания и становищата на страните и след цялостна преценка на оспорените разпоредби по чл.146 и по чл.192а от АПК, констатира следното:

Жалбата е процесуално допустима. Същата е подадена от лице с пряк и личен правен интерес от оспорването на разпоредбите на Постановлението, обоснован с обстоятелството, че жалбоподателката е ученичка в [клас], дневна форма на обучение в [наименование] и съобразно представеното извлечение от електронния дневник, има отличен успех за учебните 2021/2022 и 2022/2023 години. Тъй като Постановлението определя реда и начина на разпределение на средствата за финансиране на стипендиите на учениците, една от които е месечната стипендия за постигнати образователни резултати (чл.4, ал.1, т.1 от Постановлението), съдът приема, че жалбоподателката има правен интерес от оспорването му. Съобразно правилото на чл.187, ал.1 от АПК, оспорването на подзаконовите нормативни актове не е ограничено във времето.

Разгледана по същество, жалбата е неоснователна.

Съдът съобрази разпоредбата на чл. 168, ал. 1 АПК, приложим в настоящото производство на основание чл. 196 от АПК, и въз основа на представените от страните доказателства провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличие на съществено нарушение на административнопроизводствените правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона.

Подзаконовият нормативен акт, чиито чл.2, ал.4 и 8 се оспорват частично, е издаден, респ. изменен и допълнен от компетентен орган по смисъла на чл. 76, ал. 1 АПК Министерския съвет, който по силата на чл. 171, ал. 3 от Закона за предучилищното и училищното образование е изрично овластен да определя реда и условията, при които учениците имат право да получават стипендии. Съгласно чл. 114 от Конституцията на Република България, въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения. Поради това следва да се приеме, че Министерският съвет е приел, респ. изменил подзаконовия нормативен акт, чиито разпоредби са оспорени частично, в рамките на предоставената му компетентност и въз основа на изрична законова делегация.

Постановлението на Министерския съвет е прието в изискваната от закона писмена форма и съдържа изискуемите от глава трета "Строеж на нормативните актове" на Указ 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове реквизити.

Налице е и другият релевантен за законосъобразността на нормативния административен акт реквизит на формата- мотиви за неговото издаване. Съгласно чл. 28 от ЗНА в приложимата му редакция към "Държавен вестник", бр. 34, в сила от 4.11.2016 г., проектът на нормативен административен акт трябва да съдържа мотиви, които съдържат причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

От приложените по делото мотиви се установява, че приемането на акта се налага от необходимостта нормативната уредба, определящата условията и реда за получаване на стипендии от учениците след завършено основно образование, да бъде приведена в съответствие със Закона за предучилищното и училищното образование. Посочено е, че проектът на Постановление цели разширяване на кръга от ученици, които имат право да получават стипендии, осигурявани със средства от държавния бюджет, с което ще се увеличат възможностите на училищната общност за формиране и затвърждаване на училищните политики за подобряване на образователните резултати на учениците. Направени са финансова обосновка и са посочени очакваните резултати от прилагането на новата уредба. Според издателя на акта приемането на нормативния акт не произтича от правото на Европейския съюз.

Редът за издаване на нормативните актове, уреден в чл. 77 АПК и в Закона за нормативните актове, субсидиарно приложим на основание чл. 80 АПК, е спазен както по отношение на Постановление 328 на МС от 21.12.2017г., така и по отношение на Постановление 20 на МС от 01.02.2019г., с което са изменени и допълнени чл.2, ал.4 и 8. Преценката относно спазването на процедурата по Закона за нормативните актове (ЗНА) следва да е съобразено с редакцията на закона към датата на приемане/изменение и на обнародване на чл.2, ал.4 и 8 от Постановлението.

От доказателствата в административната преписка се установява, че на Портала за обществени консултации на Министерския съвет са публикувани проект на Постановление на Министерския съвет за условията и реда за получаване на стипендии от учениците след завършено основано образование; доклад относно проекта, частична оценка на въздействието; становище на дирекция Модернизация на администрацията и справка за отразяване на предложенията и становищата. Съобразно отразеното в Портала, обществените консултации са открити на 10.11.2017г., а предвидената дата на приключване е 11.12.2017г. Проектът е публикуван и на интернет-страницата на Министерството на образованието и науката.

В съобщението накратко са отразени мотивите за приемане на акта, целите му, както и очакваните резултати от прилагането му и новите моменти, които намират правна уредба.

Съобразно приложената към административната преписка и публикувана в Портала справка, в рамките на обявения срок за обществени консултации са постъпили редица бележки и предложения по проекта, като едно от тях- на председателя на обществения съвет при СУПНЕ Фридрих Шилер - град Русе, касае именно методиката за разпределение на средствата, отпускани целево за стипендии на база брой ученици в съответното училище. Направеното предложение не е прието като са изложени мотиви, че в проекта на постановлението е предвидена възможност първостепенния разпоредител да разпределя част от предоставените средства на база постигнати образователни резултати.

Проектът на постановлението, ведно с доклада на министъра на образованието и науката, одобрената финансова обосновка, справка със становищата на министерствата и самите становища, справка за отразяване на постъпилите с предложения от обществените консултации, съобщение до средствата за масово осведомяване, частичната оценка на въздействието на проекта на ПМС и становище от дирекция Модернизация на администрацията от съгласуването на извършената оценка на въздействието, е внесен за разглеждане на заседанието на Министерския съвет, насрочено за 20.12.2017г. (писмо изх.0103-519/15.12.2017г.).

Съобразно протокол 53 от заседанието на МС на 20.12.2017г., т.10, проектът на постановлението е приет. Постановлението е обнародвано в Държавен вестник, брой 103 от 28.12.2017г.

Проектът на постановлението за изменение и допълнение на ПМС 328 от 21.12.2017г. е публикуван за обществено обсъждане на интернет страницата на Министерството на образованието и на Портала за обществени консултации заедно с мотивите, частичната оценка на въздействието и становището на дирекция Модернизация на администрацията . Обявеният срок за предложения и становища е от 19.12.2018г. до 18.01.2019г. Съобразно представената справка, в този срок е постъпило едно предложение, касаещо чл.2, ал.4 от ПМС 328 от 21.12.2017г., а именно центровете за специална образователна подкрепа да бъдат посочени като институции, които да получават средствата за стипендии на учениците, обучаващи се там. Предложението е прието.

Проектът на Постановлението е внесен за разглеждане на заседание на Министерския съвет, ведно с доклада на министъра на образованието и науката, одобрена финансова обосновка, справка със становищата на министерствата и самите становища, справка за отразяване на постъпилите с предложения от обществените консултации, съобщение до средствата за масово осведомяване, частичната оценка на въздействието на проекта на ПМС и становище от дирекция Модернизация на администрацията от съгласуването на извършената оценка на въздействието.

Съобразно т.20 от протокол 5 от заседанието на Министерския съвет на 30.01.2019г., проектът на постановлението е приет. Постановлението е обнародвано в Държавен вестник, брой 12 от 08.02.2019г.

Въз основа на изложените факти съдът намира, че разпоредбите на чл.26 и 27 от ЗНА са спазени. Проектът е публикуван на интернет-страницата на Министерството на образованието и на Портала за обществени консултации заедно с мотивите и предварителната оценка на въздействието. В рамките на установения от закона минимален 30-дневен срок са проведени обществени консултации, а неприемането на постъпилите предложения, касаещи оспорените разпоредби, е мотивирано. Спазено е и изискването за съгласуване на проекта с органите, чиито правомощия са свързани с предмета на регулиране на предлагания акт.

Съдът намира, че чл.2, ал.4 и ал.8 от Постановлението в оспорените им части са материално законосъобразни

Чл.171, ал.3 от ЗПУО предвижда, че учениците имат право да получават стипендии при условия и по ред, определени от Министерския съвет. В ПМС 328/21.12.2017г. са предвидени два вида стипендии: месечни и еднократни.

От своя страна, съобразно чл.4 от Постановлението, месечните стипендии се отпускат за:

1. постигнати образователни резултати;

1. подпомагане на достъпа до образование и предотвратяване на отпадането;

1. подпомагане на ученици с трайни увреждания;

1. ученици без родители;

1. ученици, които се обучават в дуална система на обучение в класовете от първи гимназиален етап;

1. ученици, които са приети за обучение в VІІІ клас по защитените от държавата специалности от професии или специалности от професии, по които е налице очакван недостиг от специалисти на пазара на труда, и се обучават по тези специалности през учебната година.

Еднократните стипендии по чл.5 от Постановлението се отпускат за:

1. преодоляване от ученика на еднократни социални обстоятелства, свързани с достъпа му до образование;

1. постигнати високи резултати от ученика в учебната дейност или в дейности в областта на науките, технологиите, изкуствата и спорта.

Съобразно чл.2, ал.1 от ПМС 328/21.12.2017г., стипендиите на учениците се финансират за сметка на целеви средства от държавния бюджет, които се определят ежегодно със закона за държавния бюджет на Република България за съответната година. Така определените средства се разпределят между първостепенните разпоредители с бюджет, финансиращи училища или центрове за специална образователна подкрепа, пропорционално на броя на учениците в дневна, индивидуална, комбинирана форма на обучение и при обучение чрез работа (дуална система на обучение) след завършено основно образование в държавните, общинските и частните училища, както и в центровете за специална образователна подкрепа по данни от Националната електронна информационна система за предучилищното и училищното образование (НЕИСПУО) към 1 януари на съответната година и размера на средствата за стипендии за един ученик, определени от Министерския съвет с решението за приемане на стандарти за делегираните от държавата дейности с натурални и стойностни показатели.

Съобразно чл.3 от Постановлението получените от училището средства по чл.2 се предоставят за месечни и еднократни стипендии.

Директорът на училището или на центъра за специална образователна подкрепа определя комисия за стипендиите, в чийто състав задължително се включват и педагогически специалисти, предложени от педагогическия съвет. Тази комисия предлага на директора разпределението на средствата по видове стипендии, както и размера на всеки вид стипендия и периода, за който се отпуска, който със своя заповед ги утвърждава (чл.8 и чл.9 от ПМС 328/21.12.2017г.).

Така очертаната правна рамка води до извод, че с целевите средства за ученически стипендии, отпуснати на съответното училище, се изплащат всички видове отпуснати стипендии, описани по-горе, а не само стипендиите за постигнати образователни резултати. След като се съобрази и обстоятелството, че разпределението на средствата по видове стипендии, както и конкретният размер на всеки отделен вид стипендия се предлага от комисията по чл.8 и се утвърждава от директора на училището, следва да се приеме, че размерът на месечната стипендия за постигнати образователни резултати не зависи единствено от приетия с оспорените норми механизъм за разпределение на целевите средства по чл.2, ал.1 от Постановлението.

Приетият механизъм за разпределение на средствата не противоречи на установените в раздел ІІ на ЗПУО принципи в системата на предучилищното и училищното образование и по конкретно на принципа на равнопоставеност и недопускане на дискриминация при провеждане на предучилищното и училищното образование, защото разпределението на целеви средства за изплащане на стипендия пропорционално на броя на учениците всъщност означава, че средства за стипендия (независимо от какъв вид), се предвиждат за всеки ученик, а чл.283, ал.1, т.1 от ЗПУО определя ученическите стипендии като средство за подпомагане на равния достъп и за подкрепа за личностно развитие. Освен това равнопоставеността и недопускането на дискриминация при отпускане на месечна стипендия за постигнати образователни резултати е гарантирана и от въведения основен и задължителен критерий за класиране на учениците за получаване на стипендия за постигнати образователни резултати, а именно успехът на ученика.

В изпълнение на принципа за автономия за провеждане на образователни политики, самоуправление и децентрализация, е предвидено, че комисията за стипендиите в съответното училище определя каква част от получените средства по чл.2 от Постановлението ще бъдат отделени за изплащане на стипендии по чл.4, ал.1, т.1, какъв ще бъде техният конкретен размер и какви ще бъдат условията за предоставяне на стипендията. Оспорените части от чл.2, ал.4 и ал.8 не противоречат и на чл.53, ал.6 от Конституцията на Република България, съгласно който държавата насърчава образованието като подпомага способни ученици и студенти. Именно в изпълнение на този принцип е предвидената в ЗПУО и Постановлението възможност учениците да получават стипендии, изплащани със средства от държавния бюджет, за постигнатите от тях образователни резултати и за постигнати високи резултати от ученика в учебната дейност или в дейности в областта на науките, технологиите, изкуствата и спорта.

Безспорно е, че процентното съотношение между броя на учениците с отличен успех и общия брой на учениците в конкретно училище, се отразява на конкретния размер на стипендията по чл.4, ал.1, т.1, който може да бъде определен по реда на Постановлението, описан по-горе. Най-общо казано, при еднакъв общ брой на учениците в две училища, по големият брой на отличници в едното училище предпоставя определяне на стипендия в по-малък размер, отколкото в другото училище, в което броят на учениците с отличен успех е по-малък. Това обстоятелство обаче е отчетено още при разработване на проекта на Постановлението, поради което в него са предвидени и коригиращи механизми. Така например в чл.2, ал.6 от Постановлението е предвидено, че по предложение на министъра на образованието и науката в проекта на закона за държавния бюджет на Република България за съответната година може да се предвиди част от средствата по ал. 1, освен по реда на ал. 4, да се разпределят въз основа на образователните резултати на училището като министърът на образованието и науката определя реда и условията за разпределение на тези средства. Освен това в чл.2, ал.9, 10 и 11 от Постановлението е предвидено, че първостепенният разпоредител с бюджет може да разпредели не по-малко от 95 на сто от получените средства по ал. 4 за учениците между училищата или центровете за специална образователна подкрепа пропорционално на броя на учениците по данни от Националната електронна информационна система за предучилищното и училищното образование (НЕИСПУО) към 1 януари на текущата година. Съобразно ал.10 на чл.2 оставащите до 5 на сто от средствата за стипендии за ученици може да се разпределят между училищата на базата на постигнатите образователни резултати. Според чл.2, ал.11 от Постановлението, предоставените по реда на ал. 10 средства се ползват в училищата единствено за изплащане на стипендии по чл. 4, ал. 1, т. 1. Анализът на тези норми води до извод, че издателят на акта е предвидил възможности за осигуряване на повече целеви средства за изплащане на стипендии по чл.4, ал.1, т.1 от Постановлението за тези училища, които имат по-добри образователни резултати.

Освен това очертаният в жалбата проблем е бил предмет на обсъждане и в проведените обществени консултации. Цитираното по-горе предложение, направено от председателя на обществения съвет при СУПНЕ Фридрих Шилер - град Русе, не е прието именно поради наличието на описаната по-горе възможност за отпускане на допълнителни средства за изплащане на стипендии за постигнати образователни резултати.

Най-сетне, оспорените разпоредби не противоречат и на целта на закона. Приетият механизъм на разпределение на целевите средства от държавния бюджет за стипендии съответства на принципите на равен достъп до качествено образование и приобщаване на всяко дете и на всеки ученик, както и на автономия за провеждане на образователни политики, самоуправление и децентрализация. Установеният в Постановлението начин за разпределение на средствата и описаните коригиращи механизми гарантират възможността на съответната училищна общност да формира и утвърждава училищни политики за подобряване на образователните резултати на учениците като преценява по какъв начин и за какви видове стипендии да разпредели получените от бюджета средства за тази цел.

По изложените съображения съдът намира, че по отношение на оспорените части от разпоредбите на чл.2, ал.4 и чл.2, ал.8 от Постановление не са налице някои от основанията за незаконосъобразност по чл.146 от АПК, поради което предявеното оспорване следва да бъде отхвърлено на основание чл.172, ал.2, предл. последно от АПК.

Предвид липсата на своевременно заявени претенции за разноски от страните, такива не следва да се присъждат.

Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на четвърто отделение